Política social participativa y transparente (SV0077)

Status quo o problem que se quiere resolver: Durante las consultas territoriales, en algunos municipios, la ciudadanía procesada que tiene dudas sobre los mecanismos y procedimientos para seleccionar a los beneficiarios de los diferentes programas de la política social que se implementa como parte de las obligaciones de la Ley de Desarrollo y Protección Social. Objetivo principal: Aumentar los niveles de transparencia en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de los diferentes programas sociales que se ejecutan como parte de la Ley de Desarrollo y Protección Social. Breve descripción del compromiso: Implementar diversos mecanismos que varían aumentar la transparencia en la ejecución de los programas sociales del Gobierno como parte de la política social del Estado. Relevancia: Transparencia: El aumento de la transparencia en los procesos de diseño, implementación, seguimiento y evaluación de los diversos componentes de la política social haciendo uso de los mejores mecanismos para el acceso a la información, la rendición de cuentas y la participación ciudadana en la toma de decisiones. Rendición de cuentas: Los ejecutivos de los programas sociales rinden cuentas de los procesos y mecanismos de selección de los beneficiarios y de las etapas de implementación de estos programas.
Relevancia frente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030: Este compromiso busca generar acciones relacionadas que pueden avanzar hacia el objetivo Nº 10 de “Reducción de las desigualdades” Ambición: Mejorar significativamente la eficiencia y eficacia del gasto social que se realiza a través de la inversión en los diferentes programas sociales que forman parte de la política social del Gobierno de El Salvador, como parte de sus atribuciones plasmadas en la Ley de Desarrollo y Protección Social. El Estado requerirá la ciudadanía la completa apertura a los lineamientos de selección de beneficiarios, establecimiento de notificaciones y cumplimiento efectivo de los elementos de cada uno de los programas que se implementan a la fecha. El compromiso ayudará a reducir el clientelismo o la discrecionalidad que en algunos municipios se puede dar al momento de la selección de beneficiarios o el sostenimiento de los mismos dentro del programa.

1 Política social participativa y transparente

Texto del compromiso:

Implementar diversos mecanismos que varían aumentar la transparencia en la ejecución de los programas sociales del Gobierno como parte de la política social del Estado.

Hitos

1. Elaboración de un plan de trabajo para implementar el compromiso.

2. Elaboración de un manual para el ejercicio de la contraloría social.

3. Identifique el o los programas sociales en los que se ejecutan el ejercicio de contraloría social.

4. Capacitación sobre contraloría social en organizaciones locales, por lo menos cinco departamentos, para el seguimiento y evaluación de los programas implementados como parte de la Política Social.

5. Realizar un ejercicio de contraloría social a la implementación de los programas sociales.

Objetivo: Aumentar los niveles de transparencia en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de los diferentes programas sociales que se ejecutan como parte de la Ley de Desarrollo y Protección Social.

Institución responsable: Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia.

Institución (es) de apoyo: Secretaría de Participación, Transparencia y Anticorrupción, Iniciativa Social para la Democracia, Observatorio de Gobierno Abierto.

Fecha de inicio: enero de 2017 Fecha final: junio de 2018.

Contexto y objetivos

El artículo 15 de la Ley de Desarrollo y Protección Social ^{Asamblea Legislativa (2014). "Ley de Desarrollo y Protección Social". Disponible en https://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/ley-de-desarrollo-y-protecion-social} de El Salvador establece que todos los programas sociales deben estar armonizados con el Plan de Desarrollo e Inclusión Social del Gobierno de El Salvador y, a la vez, contar con la documentación del diseño conceptual y reglas de operación. El artículo 34 de dicha ley dictamina la creación de un mecanismo de identificación de las personas susceptibles de recibir las transferencias monetarias o en especie. Dichos mecanismos deben —por ley— controlar la objetividad y la transparencia en la operación de los programas.

El artículo 50 de la ley determina qué serán de acceso público al menos los siguientes puntos de los programas sociales: los resultados de las consultas para su elaboración, los resultados y recomendaciones de las evaluaciones de este, el diseño conceptual y las reglas de operación de cada uno de los programas, y la información agregada de los registros de los beneficiarios de los programas de transferencias monetarias o bienes materiales, siempre y cuando no contengan datos confidenciales.

Durante la consulta territorial realizada para el diseño del plan de acción, la población expresada en el OSC un desconocimiento sobre cómo elegir a los participantes de los programas sociales y cómo convertirse en potenciales beneficiarios. Representantes de la Secretaría Técnica y Planificación de la Presidencia (SETEPLAN) comentaron al investigador de MRI que la fundación técnica de los programas pueden encontrarse en plataformas web de instituciones públicas. La información disponible en la web —por ejemplo, en el portal del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) ^{FISDL (2017). "Oferta programática". Disponible en http://www.fisdl.gob.sv/temas-543/oferta-programatica/sistema-de-proteccion-social-universal/comunidades-solidarias-rurales#} o en el Ministerio de Educación ^{MINED (2015). "Subprograma Vaso de Leche". Disponible en http://www.mined.gob.sv/index.php/programas-sociales/item/7913-sub-programa-vaso-de-leche} - responde a la implementación de estos programas, pero no cumple con las exigencias dispuestas en la ley.

La contraloría social a los programas sociales cobra una mayor importancia al estar estos institucionalizados mediante una ley y, en casos específicos, porque su financiamiento ha sido convertido en ley, tal es el caso del programa Vaso de Leche ^{Asamblea Legislativa (2014). "Ley del programa de vaso de leche escolar". Disponible en https://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/ley-de-programa-de-vaso-de-leche} . De acuerdo con representantes de STEPLAN, en la actualidad no existe un mecanismo de consulta para que los ciudadanos verifiquen el manejo de los recursos que se destinan a los diversos programas sociales. Tampoco es posible conocer si existe una asignación eficiente de recursos al seleccionar las personas correctas para participar en los programas. Por tanto, el objetivo de este compromiso es aumentar los niveles de transparencia en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de los diferentes programas sociales que se ejecutan como parte de la Ley de Desarrollo y Protección Social.

De acuerdo con representantes de la SETEPLAN e ISD, con el compromiso se pretende desarrollar un manual que requiera los lineamientos necesarios para ejercer la contraloría social en los programas sociales. Las capacitaciones, realizar en al menos cinco departamentos, y la realización de un ejercicio de contraloría social establecerán las bases para que los ciudadanos posean un mayor conocimiento sobre cómo practicar una mejor auditoría social. El compromiso, por tanto, es relevante para el valor de la participación ciudadana.

Este compromiso también permite establecer un mecanismo que favorezca las denuncias por discrecionalidades o señalamientos de errores cometidos por las instituciones públicas en la asignación de recursos de los programas sociales. Por tanto, se considera relevante al valor de acceso a la información.

De implementación por completo, el compromiso de cumplir con las obligaciones establecidas por la ley. La falta de transparencia en los programas sociales cobra una mayor relevancia en el caso de El Salvador, donde estos proyectos se encuentran blindados legalmente en el Subsistema de Protección Social Universal. La implementación de mecanismos de contraloría social en los programas sociales representa un paso para fortalecer la transparencia fiscal a través de la reducción en discrecionalidad y arbitrariedad en la asignación de recursos.

A pesar de la relevancia, y dado el contexto donde el Gobierno de El Salvador se enfrenta a un pacto fiscal y promueve una política de austeridad en sus instituciones, el Gobierno podría implementar más acciones que aumenten los niveles de transparencia en el diseño y desarrollo de los programas sociales, de acuerdo con las disposiciones de la ley actual. Si bien la iniciativa representa un cambio positivo, los sistemas de control social son complementarios y no específicos el cumplimiento de lo dispuesto en la ley, pues precisa de la participación de actores sociales. Por tanto, el impacto potencial en esta área de política pública se considera como menor.

La implementación del ejercicio de contraloría permitirá obtener mayores niveles de transparencia en el diseño y ejecución de estos programas, pero esto no implica que el compromiso atienda los problemas de transparencia fiscal del acuerdo con los mecanismos ya disponibles en la ley. El compromiso plantea hitos relevantes, medibles y con plazos de implementación determinados, pero su texto no es del todo específico, al no detallar los mecanismos necesarios, programas o manera de medir el aumento de transparencia. Según el gobierno, esto se esperaba trabajar en conjunto con las organizaciones sociales. Por tanto, su especificidad se califica como media.

Cumplimiento

El Gobierno de El Salvador reportó un 15% de avance en el cumplimiento de este compromiso en el portal del OGA al cierre del primer año de implementación. En junio de 2017 se publicó el plan operativo ^{AGA (2017). "Política social, participativa y transparente". Disponible en http://alianza.gobiernoabierto.gob.sv/2016-2018/aga_challenges/transparencia/aga_actions/politica-social-participativa-y-transparente} en dicha plataforma. Según representantes de SETEPLAN, miembros de ISD y delegados de la Unión Europea están realizando esfuerzos para desarrollar el manual de contraloría social, para luego implementarlo en San Miguel, Zaragoza, Cojutepeque, Panchimalco, Sonsonate, Armenia y Morazán. Estos municipios han sido seleccionados por SETEPLAN, en conjunto con ISD, para dar prioridad a aquellos territorios donde esta organización posee presencia. Las capacitaciones se llevan a cabo en un cabo por medio de dos convocatorias para empresas experimentadas ya través de fondos de cooperación internacional.

De acuerdo con representantes de ISD —que comparte responsabilidad en esta iniciativa—, la implementación del compromiso se relaciona fuertemente con la eficiencia del gasto público, uno de los elementos importantes dentro del contexto de este plan de acción. Considere que la entrega del financiamiento para las capacitaciones a través de los fondos de cooperación podría retrasar la implementación de la fase final de este compromiso. A la fecha de cierre de este informe, no existe un manual técnico sobre la contraloría social de los programas y tampoco se han dado detalles sobre las capacidades para el uso y la implementación de dicho manual. Estas actividades requieren terminar en mayo de 2018.

Los representantes de SETEPLAN confirmaron que continúan en el proceso de evaluación para que se efectúen convocatorias relacionadas con la elección de los organismos que se encargan de desarrollar las capacidades de contraloría social. El cumplimiento, de acuerdo con los plazos del plan de acción, se considera puntual y su avance se califica como limitado.

Siguientes pasos

El investigador de MRI considera que, a pesar de su importancia parcial para la transparencia fiscal, este compromiso no debería incluirse en un próximo plan de acción si no aporta un valor agregado al cumplimiento de la obligación de cumplir con sus obligaciones de la ley. No obstante, si las partes interesadas continúan siendo necesarias la inclusión de compromisos relacionados, el investigador del MRI recomienda:

1. Agilizar los trámites para obtener los fondos de cooperación internacional, para no generar atrasos en el cumplimiento del compromiso.
2. Ampliar el alcance de las capacidades a territorios con mayor presencia de programas sociales.
3. Cumplir con el requerimiento de publicar la información mencionada en el artículo 50 de la Ley de Desarrollo y Protección Social. La disponibilidad de esta información contribuye a fortalecer las condiciones para mejorar la calidad de los ejercicios de contraloría social y contribuye a generar un impacto mayor relacionado con la transparencia fiscal.

I. TRANSPARENCIA

Compromiso 1. Política social, participativa y transparente

Texto del Compromiso: 

Implementar diversos mecanismos que varían aumentar la transparencia en la ejecución de los programas sociales del Gobierno como parte de la política social del Estado.

1. Elaboración de un plan de trabajo para implementar el compromiso
2. Elaboración de un manual para el ejercicio de la contraloría social
3. Identificar el o los programas sociales en los que se ejecutará el ejercicio de contraloría social
4. Capacitar sobre contraloría social a organizaciones locales, de por lo menos 5 departamentos, para el seguimiento y evaluación de los programas implementados como parte de la Política Social
5. Realizar un ejercicio de contraloría social a la implementación de los programas sociales.

Institución (es) responsable (s): Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia.

Institución (es) de apoyo: Secretaría de Participación, Transparencia y Anticorrupción, Iniciativa Social para la Democracia, Observatorio de Gobierno Abierto

Fecha de inicio: enero de 2017 Fecha de cierre: junio de 2018

Objetivo del compromiso

El objetivo de este compromiso fue aumentar los niveles de transparencia en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de los diferentes programas sociales que se ejecutan como parte de la Ley de Desarrollo y Protección Social. Al momento de diseñar este compromiso, no existe un mecanismo de consulta que permita a los ciudadanos verificar el manejo de los recursos o métodos de selección de beneficiarios en los programas sociales.

De manera específica, el compromiso buscaba desarrollar un manual que incluyera lineamientos necesarios para ejercer la contraloría social en los programas sociales y realizar capacitaciones en al menos 5 departamentos. Además, se realiza un ejercicio de contraloría social como parte de una prueba piloto.

Cumplimiento

Medio término: Limitado

El cumplimiento de este compromiso fue limitado al cierre del informe de medio término. Al cierre del primer año de implementación, el Gobierno de El Salvador reportó un 15% de avance en el cumplimiento de este compromiso en el portal del OGA. [] De manera conjunta, la Secretaría Técnica y de Planificación (SETEPLAN) e Iniciativa Social para la Democracia (ISD) seleccionaron a las ciudades de San Miguel, Zaragoza, Cojutepeque, Panchimalco, Sonsonate, Armenia y Morazán para realizar las capacitaciones sobre el manual de contraloría social, el cual se encuentra en proceso de elaboración. Representantes de ISD expresaron su preocupación sobre la entrega de financiamiento —proveniente de fondos de cooperación— para que ellos ejecutan las capacitaciones. Argumentaron que, de no comenzar con este, no contarían con los recursos suficientes y la implementación del compromiso se retrasaría. 

Fin de término: Limitado

Este compromiso registró un cumplimiento limitado al cierre del fin de término. El Gobierno de El Salvador reportó 50% de avance en el portal del OGA. [] En diciembre de 2017, la delegación de la Unión Europea en El Salvador, a través del Apoyo de la Unión Europea al Plan Social de El Salvador, publicó la solicitud de propuestas y documentos anexos para la “Promoción de la Contraloría Social a los Programas Sociales EuropeAid 157522 / DAD / ACT / SV ”. El objetivo específico de la convocatoria era implementar actividades de contraloría ciudadana de la ejecución técnica y financiera de los programas sociales Jóvenes con Todo, Comunidades Solidarias, Ciudad Mujer y Atención Primaria en Salud.

De acuerdo con representantes de ISD, esta convocatoria constituiría un apoyo financiero importante por parte de la Unión Europea para implementar el compromiso y fortalecer la contraloría social en El Salvador, pero el proceso de licitación no fue completado. En cambio, como parte de la Política de Participación Ciudadana, la SPTA diseñó y publicó la “Guía Ciudadana para el Ejercicio de la Contraloría Social”. Dicho documento está publicado en el portal [] de OGA en formato borrador y aún se encuentra pendiente de aprobación y divulgación oficial. Representantes de ISD y la SPTA confirmaron que las capacitaciones y el ejercicio de contraloría social no se ejecutaron según lo estipulado, debido principalmente a la falta de presupuesto de la SETEPLAN. El investigador del MRI contactó, por dos medios distintos en diversas fechas, [] a representantes de SETEPLAN, pero no recibió respuesta a la fecha de cierre de este informe.

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Acceso a la información: Sin cambios

Participación ciudadana: sin dificultades

Las prácticas gubernamentales en acceso a la información y participación ciudadana no cambiaron tras la implementación limitada de este compromiso. De acuerdo con el informe de medio término, durante la consulta territorial realizada para el diseño del plan de acción, tanto la SPTA como las OSC identificaron que las organizaciones locales desconocían la forma en la que se eligen a los beneficiarios de los programas sociales, cómo se manejan los recursos y los medios de participación en estas iniciativas. A su vez, al momento de diseñar este compromiso, no existía un mecanismo de consulta que permitiera ejercer una contraloría social a dichos programas.

De acuerdo con representantes de ISD, la información que necesita conocerse para la contraloría social puede obtenerse a través de solicitudes de acceso a la información, por ejemplo: modelo de selección de beneficiarios, empresa ejecutora, territorios, evaluaciones de impacto, entre otras. Sin embargo, argumentan que el valor añadido de este compromiso residía en la capacitación y prueba piloto del ejercicio de contraloría social. El manual publicado en versión borrador profundiza en aspectos operativos y plantea lineamientos sobre cómo supervisar las actividades diarias de los programas sociales. Sin embargo, los instrumentos para ejercer la contraloría social aún están pendientes de diseñar e incorporarse al manual.

El investigador del MRI contactó, por dos medios distintos y en diversas fechas, a representantes de SETEPLAN, para que brindaran comentarios sobre el cumplimiento e impacto de las actividades desarrolladas, pero no recibí respuesta a la fecha de cierre de este informe. Considerando que este compromiso tuvo una implementación limitada y que las actividades desarrolladas no modificaron el statu quo inicial, el investigador del MRI determina que las prácticas gubernamentales en el acceso a la información y participación ciudadana no cambiaron.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

El Gobierno de El Salvador no había presentado un nuevo plan de acción a la fecha de cierre de este informe. El investigador del MRI recomienda incluir este compromiso en un próximo plan, con la condición que se garantiza el financiamiento y la ejecución por parte de SETEPLAN para realizar múltiples ejercicios de contraloría social. La versión borrador del manual contempla la vinculación de la contraloría con el sistema de atención ciudadana (ver compromiso 7), un aspecto que podría facilitar la comunicación de anomalías en la implementación de programas sociales.

El investigador del MRI recomienda incluir, en los futuros ejercicios de contraloría social, a representantes de asambleas ciudadanas municipales, quienes podrían trasladar recomendaciones o irregularidades a las asambleas departamentales y, posteriormente, a las instituciones públicas correspondientes. Asimismo, es importante que el compromiso avance tanto en la publicación oficial de información como en el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas.