Transparencia en las organizaciones sociales (SV0078)

Status quo o problema que se quiere resolver: La cultura de transparencia y en especial los ejercicios de rendición de cuentas son reconocidos como ejercicios de buenas prácticas para la democracia; en el país estos ejercicios son ejecutados por instituciones del Órgano Ejecutivo. Siendo necesario dar un paso adelante hacia un compromiso de una cultura de transparencia por medio de la integración de otros sectores, como el empresarial, las organizaciones civiles, academia, entre otros, que se comprometan con la misma. Objetivo principal: Que las organizaciones no gubernamentales, academia y empresarios rindan cuentas. Breve descripción del compromiso: Las organizaciones civiles rinden cuentas públicas en el marco de generación, corresponsablemente, una cultura de transparencia en el país. Desafío de OGP atendido por el compromiso: Integridad y probidad pública. Relevancia: Transparencia: Habrá una publicación previa de la información por parte de las instituciones para que todos puedan tener acceso a la documentación. Rendición de cuentas: use la Guía para la rendición de cuentas de las organizaciones de la sociedad civil. Participación: La población, y especialmente los beneficiarios o personas directamente relacionadas con las organizaciones, la comunicación directa con los títulos de las mismas. Relevancia frente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030: Este compromiso busca generar acciones relacionadas que avanzan hacia el objetivo Nº 16 de “Paz, justicia e instituciones sólidas” Ambición: Las organizaciones de la sociedad civil (ONG, Academia y empresarios) inicien con la práctica de una cultura de transparencia por medio de rendición de cuentas y publicación de información.

2 Transparencia en organizaciones sociales

Texto del compromiso:

Las organizaciones civiles rinden cuentas públicas en el marco de generación, correspondientemente, una cultura de transparencia en el país.

Hitos

1. Elaboración de un Plan de Implementación.

2. SPTA capacita a los miembros del OGA en el tema de RC.

3. Diseño del plan de rendición de cuentas con los miembros del OGA para su rendición de cuentas.

4. Plan Piloto con las OSC miembros del OGA.

5. El OGA diseña un programa de capacitaciones sobre “Guía para la Rendición de Cuentas de las Organizaciones de la Sociedad Civil” y otras organizaciones sociales.

6. El OGA elabora una propuesta para incorporar temas de transparencia y rendición de cuentas como obligaciones de corresponsabilidad social en el proyecto de Ley de Organizaciones Sociales.

Objetivo: Que las organizaciones no gubernamentales, academia y empresarios rindan cuentas.

Institución responsable: Secretaría de Participación, Transparencia y Anticorrupción.

Institución (es) de apoyo: Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial, Iniciativa Social para la Democracia y Observatorio de Gobierno Abierto.

Fecha de inicio: noviembre de 2016 Fecha final: septiembre de 2018

Contexto y objetivos

La Ley de Acceso a la Información Pública, en su artículo 7, determina la obligación de personas naturales, jurídicas y sociedades de economía mixta “que manejen recursos o información pública o ejecutados actos de la función estatal, nacional o cuentos locales como las contrataciones públicas , concesiones de obras o servicios públicos ”de realizar eventos de rendición de cuentas ^{Asamblea Legislativa (2011). "Ley de Acceso a la Información Pública". Disponible en https://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/ley-de-acceso-a-la-informacion} . De acuerdo con representantes de la SPTA, se registran dos OSC que han rendido cuentas en el pasado: Iniciativa Social para la Democracia (ISD) y Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD). Además, existen iniciativas específicas en algunas OSC sobre realización de eventos de rendición de cuentas a socios y fuentes de financiamiento.

De acuerdo con el marco legal de la Secretaría de Participación, Transparencia y Anticorrupción de la Presidencia (SPTA) ^{Gobierno Abierto (2014). "Marco legal de la SPTA". Disponible en https://www.gobiernoabierto.gob.sv/pages/marco-legal-de-la-spta} , una de sus atribuciones es “Promover la democratización de las relaciones entre ciudadanía y Estado, liderando y asesorando el diseño, monitoreo, evaluación de políticas, leyes, reglamentos, rendición de cuentas en la gestión del público y lo privado, cuando estos manejan fondos públicos; así como otros mecanismos necesarios para la participación ciudadana ”. El plan de acción 2014-2016, que incluyó la publicación de la Política de Participación Ciudadana, contenía la implementación del compromiso "reglamentar el ejercicio de rendición de cuentas" en las instituciones públicas. En esta iniciativa, se elaboró ​​el "Instructivo para la evaluación de las rendiciones de cuentas", dirigido a instituciones del Órgano Ejecutivo, instituciones autónomas y gabinetes de gestión departamental.

Paralelamente, el Gobierno elaboró ​​una guía para la rendición de cuentas de organizaciones de la sociedad civil ^{SPTA (2016). "Guía para la rendición de cuentas de las organizaciones de la sociedad civil". Disponible en api.gobiernoabierto.gob.sv/attachments/9133/download} . Esta iniciativa dirigida a OSC determinó dos objetivos principales: promover la adopción voluntaria de mecanismos de rendición de cuentas de parte de las OSC de El Salvador, específicamente los que requieren fondos del Estado —nacional o local— y de la cooperación internacional, y, como segundo objetivo, brindar a diversas organizaciones las herramientas que les ayudan a realizar sus procesos con transparencia, poniendo en práctica los mecanismos de rendición de cuentas tanto en las autoridades y como como a los diferentes públicos interesados. Este fue el antecedente que informó la inclusión de este compromiso en el plan de acción 2016-2018.

Para continuar los lineamientos del marco legal de la SPTA, lo planteado en la Política de Participación Ciudadana y retomar los esfuerzos del plan de acción 2014-2016, la SPTA planteó la implementación de este compromiso con el objetivo de las organizaciones no gubernamentales, academia y empresarios, rindan cuentas siguiendo las pautas de la guía y elaborada. Las metas establecidas para el cumplimiento del compromiso incorporan capacitaciones a los miembros de las diversas organizaciones sociales en temas de rendición de cuentas —por parte de la SPTA— y propuestas para incorporar temas de transparencia como obligaciones de corresponsabilidad social en el anteproyecto de ley de organizaciones sociales, el compromiso número doce de este plan de acción. El compromiso plantea hitos relevantes, medibles, específicos y con plazos de implementación específicos, pero el texto de este no es del todo específico. Por tanto, su especificidad se califica como media.

De ser implementado completamente, establecer los lineamientos necesarios para desarrollar una prueba piloto con las OSC, e incorporar una propuesta para su institucionalización a través del anteproyecto de ley de organizaciones sociales, que se publicó en el portal de la OGA ^{OGA (2017). "Ley de organizaciones sociales". Disponible en http://alianza.gobiernoabierto.gob.sv/2016-2018/aga_challenges/participacion-ciudadana/aga_actions/ley-de-organizaciones-sociales} en junio de 2017. Según las fuentes de la SPTA, esta iniciativa se tomará como base de la guía de rendición de cuentas para instituciones públicas. Esta guía no contempla procesos sancionatorios en caso de incumplimiento a los lineamientos del instructivo y no reúne los criterios que especifican el valor “rendición de cuentas públicas” o seguimiento semanal según la AGA.

Cabe notar que el ejercicio de transparencia propuesto en este compromiso y lo dispuesto en el artículo 4 del anteproyecto de ley de organizaciones sociales excede el alcance del artículo 7 de la LAIP, donde específicamente se requiere la rendición de cuentas para ONG y otras sociedades que manejen fondos públicos. Además, la LAIP requiere que las organizaciones rindan cuentas sobre los fondos públicos utilizados y no sobre todas sus operaciones.

En virtud de lo anterior, si bien el objetivo del compromiso es loable en aras de la transparencia, la formulación del compromiso específicamente la modificación de esta práctica, en todo caso voluntario, un marco legal que obliga a su cumplimiento. La regulación de la rendición de cuentas de OSC fuera de las obligaciones que por ley emanan puede resultar contraproducente para el entorno legal habilitante de la sociedad civil. Este tipo de regulaciones podría significar una restricción al derecho de libre asociación y un control prescriptivo más allá del que es pertinente por la naturaleza de las asociaciones civiles.

De acuerdo con representantes de ISD, la importancia de una mayor exigencia de rendición de cuentas se contextualiza con los casos recientes de la discrecionalidad de la asignación de recursos por parte de la Asamblea Legislativa en algunas organizaciones sin multas de lucro ^{El Faro (2016). "Asamblea Legislativa regala medio millón de dólares a la asociación de esposa de Guillermo Gallegos". Disponible en https://elfaro.net/es/201611/el_salvador/19531/Asamblea-regala-medio-mill%C3%B3n-de-d%C3%B3lares-a-asociaci%C3%B3n-de-esposa-de-Guillermo-Gallegos.htm} . De acuerdo con representantes de SACDEL y FUNDASPAD, la rendición de cuentas es un elemento innovador y necesario para resolver posibles conflictos de interés en la implementación de proyectos. Sin embargo, son críticos de su alcance, dado que los lineamientos de rendición de cuentas continuarán siendo voluntarios para las ONG. Lo anterior indica que el ejercicio de transparencia debe recaer más bien sobre la fuente que otorga financiamiento con fondos públicos a organizaciones sociales, como la Asamblea Legislativa o el Gobierno Central, instituciones públicas que, en todo caso, sí están sujetas por ley y obligadas a rendir cuentas.

Cumplimiento

A medio plazo, el Gobierno de El Salvador informó un 25% de avance en el cumplimiento de este compromiso en el portal de la OGA. El plan operativo ^{AGA (2017). “Transparencia en organizaciones sociales”. Disponible en http://alianza.gobiernoabierto.gob.sv/2016-2018/aga_challenges/transparencia/aga_actions/transparencia-en-organizaciones-sociales} del compromiso y su modificación se publicaron en julio y agosto de 2017, respectivamente. Previamente, en mayo de 2017, se realizó una presentación pública sobre la rendición de cuentas y la capacitación dirigida al OSC del OGA sobre el mismo tema. Además de la evidencia correspondiente a estas actividades, en este mismo portal se publicó la “Guía de Rendición de Cuentas de las Organizaciones de la Sociedad Civil” ^{AGA (2017). "Guía de rendición de cuentas de las OSC". Disponible en http://alianza.gobiernoabierto.gob.sv/2016-2018/aga_challenges/transparencia/aga_actions/transparencia-en-organizaciones-sociales} .

El plan piloto para la rendición de cuentas con el OSC del OGA se implementará en julio de 2017, el mismo que a la fecha no ha sido completado. Por tanto, considera que la implementación del compromiso no está a tiempo y su cumplimiento se juzga limitado.

Siguientes pasos

Si el Gobierno de El Salvador desea fomentar la transparencia en el OSC, se recomienda continuar con el trabajo de realizar talleres de sensibilización y capacitación sobre buenas prácticas, y cómo la implementación de estas puede generar resultados positivos para las organizaciones. Respecto al hito de la actualización de esta práctica en la ley de organizaciones sociales, la MRI recomienda que este tipo de ejercicios de rendición de cuentas en la sociedad civil se mantengan en el ámbito de la voluntariedad en lo que no respeta a la ejecución de fondos públicos, y que se observen los siguientes principios y variables internacionales:

· Permitir que las organizaciones no registradas operen libremente.

· Registrador de la OSC dentro de los límites de tiempo establecidos, denegando la inscripción específica en casos legítimos y de acuerdo con leyes internacionales.

· Permitir que las OSC realicen actividades sin multas de lucro que sean legítimas de acuerdo con parámetros internacionales.

· Hacer la suspensión o interrupción involuntaria de la OSC un mecanismo de último recurso, ejecutado por cortes independientes en situaciones claras y legítimas según las leyes internacionales.

I. TRANSPARENCIA

Compromiso 2. Transparencia en organizaciones sociales

Texto del Compromiso:

Las organizaciones civiles rinden cuentas públicas en el marco de generación, correspondientemente, una cultura de transparencia en el país.

1. Elaboración de un Plan de Implementación
2. SPTA capacita a los miembros del OGA en el tema de RC
3. Diseño del plan de rendición de cuentas con los miembros del OGA para su rendición de cuentas
4. Plan Piloto con las OSC miembros del OGA
5. El OGA diseña un programa de capacitaciones sobre “Guía para la Rendición de Cuentas de las Organizaciones de la Sociedad Civil” a otras organizaciones sociales
6. El OGA elabora propuesta para incorporar temas de transparencia y rendición de cuentas como obligaciones de corresponsabilidad social en el proyecto de Ley de Organizaciones Sociales

Institución (es) responsable (s): Secretaría de Participación, Transparencia y Anticorrupción.

Institución (es) de apoyo: Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial, Iniciativa Social para la Democracia y Observatorio de Gobierno Abierto.

Fecha de inicio: noviembre de 2016 Fecha de cierre: septiembre de 2018

Objetivo del compromiso

El objetivo de este compromiso fue asegurar que las organizaciones no gubernamentales, academia y empresarios rindieran cuentas a la ciudadanía. La implementación incluía capacitaciones a los miembros de las diversas organizaciones sociales en temas de rendición de cuentas —por parte de la SPTA— y propuestas para incorporar temas de transparencia como obligaciones de corresponsabilidad social en un anteproyecto de ley de organizaciones sociales que se presentaría ante la Asamblea Legislativa.

Es importante destacar que la regulación de la rendición de cuentas de OSC, fuera de las obligaciones dispuestas en el artículo 7 de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP), podrían significar una restricción al derecho de libre asociación y un control prescriptivo más allá del que es pertinente por la naturaleza de las asociaciones civiles. Por ello, el investigador del MRI considera que tiene el potencial de empeorar el statu quo. Para mayor información al respecto, consulte el informe de medio término 2016-2017.

Cumplimiento

Medio término: Limitado

Al cierre del informe de medio término, este compromiso se implementa de manera limitada. El Gobierno de El Salvador reportó en junio de 2017 25% de avance en el cumplimiento de este compromiso en el portal del OGA [5] . El plan operativo del compromiso y su modificación fueron publicadas en julio y agosto de 2017 en dicho portal, fuera del tiempo estimado en el plan de acción. De acuerdo con representantes de la SPTA, el plan piloto de rendición de cuentas se implementaría en julio de 2017.

Fin de término: Limitado

El cumplimiento de este compromiso fue limitado al cierre de fin de término. Si bien el Gobierno de El Salvador reportó 70% de avance en el cumplimiento de esta iniciativa en el portal del OGA, dos de los seis hitos no se cumplieron y cuatro se cumplieron limitadamente ya que contaron con un nivel más bajo de participación de las OSC que el que planteó el compromiso (elaboración de un plan de implementación, capacitaciones, diseño de un plan piloto y presentación de propuestas). [6] Las OSC consultadas reconocieron que hizo falta una mayor coordinación entre todos los responsables de esta iniciativa, sobre todo para completar los hitos en que los que el OGA tenía mayor responsabilidad (tales como la rendición de cuentas de las organizaciones). Asimismo, alcanzar un mayor nivel de cumplimiento hubiera requerido involucrar la participación de más OSC, tanto en la ejecución de la prueba piloto como en el diseño del programa de capacitaciones.

De acuerdo con la SPTA, se utilizó la Guía de rendición de cuentas para ONG [7] , diseñado en el plan de acción anterior, para capacitar a la totalidad de las instituciones del OGA. Posterior a este entrenamiento, las OSC debían realizar y entregar un programa de capacitaciones, así como apoyar el desarrollo de un plan de rendición de cuentas. Sin embargo, tanto la SPTA como representantes de ISD, SACDEL, FUNDASPAD y CIAZO, expresaron que no existió suficiente disposición de parte de todas las OSC del OGA para realizar las rendiciones de cuentas. Al respecto, la SPTA informó al investigador del MRI que la LAIP obliga a las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) a ser transparentes sobre los fondos públicos que reciben, pero no a rendir cuentas de forma obligatoria como en el caso del Ministerio de Educación (MINED ).

Respecto al plan piloto, durante el plazo de implementación de esta iniciativa, CIAZO está desarrollando el proyecto “Apoyo al programa nacional de alfabetización”, bajo el convenio MINED-DNEJA-13-2017. Dada la regulación del MINED, CIAZO realizó una rendición de cuentas sobre este proyecto en específico, por lo que sigue la prueba piloto a la que hace referencia el compromiso. En junio de 2018, CIAZO realizó su audiencia de rendición de cuentas en las oficinas del Gabinete Departamental de la ciudad de Usulután, a la que asistieron 56 personas —29 mujeres y 27 hombres. Los documentos referentes a esta rendición de cuentas se encuentran disponibles en el portal [8] del OGA.

De acuerdo con representantes de ISD, SACDEL, FUNDASPAD y CIAZO, si bien se comenzó con un proceso para elaborar un programa de capacitaciones e incorporar temas de transparencia y rendición de cuentas en el anteproyecto de Ley de Organizaciones Sociales, hizo falta apoyo de parte de las instituciones del OGA para que este hito fuera completado. La SPTA confirmó no haber recibido las propuestas de parte de las OSC, tal como se indicaba en el compromiso.

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Acceso a la información: Sin cambios

Participación ciudadana: sin dificultades

La implementación de este compromiso establecería lineamientos para institucionalizar una propuesta de rendición de cuentas y transparencia en el anteproyecto de la Ley de Organizaciones Sociales. Según se indicó en el informe de medio término, el mecanismo propuesto en este compromiso y lo dispuesto en el artículo 4 del anteproyecto mencionado, excedía el alcance de las disposiciones de la LAIP, donde se exige la transparencia para las OSC y rendición de cuentas sobre proyectos ejecutados con fondos públicos. De acuerdo con representantes de ISD, CIAZO, SACDEL y FUNDASPAD, la rendición de cuentas en OSC puede contribuir a esclarecer muchos casos de conflictos de interés o discrecionalidad en la asignación de fondos a ONG por parte de la Asamblea Legislativa [9] . De manera concreta, esto permitirá conocer cómo se implementa la totalidad de los fondos asignados y fortalecer el mecanismo que permitirá que otras OSC puedan recibirlos, si así lo desean.

Sin embargo, estas podrían podrían generar efectos contraproducentes o no deseados, al restringir el derecho de libre asociación o ejercer un control prescriptivo más allá del que es debido a las organizaciones de sociedad civil. Los mecanismos ya existentes en el país podrían contribuir a generar una mayor transparencia en la asignación de estos fondos. Por ejemplo, el ejercicio de rendición de cuentas —sobre fondos entregados a ONG u otros— podría incluirse como responsabilidad de las instituciones que otorgan el financiamiento (no las que lo reciben) y que están obligadas, por ley, a rendir cuentas, por ejemplo , el Gobierno Central, la Asamblea Legislativa u otras instituciones públicas.

Al momento del diseño de este compromiso —y según se detalló en el informe de medio término— muy pocas organizaciones del OGA rendían cuentas sobre la totalidad de sus operaciones. Para mayor información, consulte el informe de medio término. La implementación limitada de este compromiso no generó cambios en el statu quo en cuanto a participación ciudadana ni acceso a la información. Por tanto, se considera que la práctica gubernamental en estas áreas no cambió.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

A la fecha de cierre de este informe, el Gobierno de El Salvador no había presentado un nuevo plan de acción. El investigador del MRI recomienda no incluir una versión similar de este compromiso en un próximo plan, al no existir claridad sobre los mecanismos de rendición de cuentas o sobre el compromiso de la OSC del OGA para continuar esfuerzos en esta área. Para seguir impulsando el fortalecimiento de la transparencia en ONG, se recomienda profundizar en el diseño de propuestas conjuntas con la sociedad civil a través de talleres de consulta, sensibilización y capacitación sobre buenas prácticas. 

Además, el MRI recomienda que en todo ejercicio de regulación a la sociedad civil, el gobierno opere bajo principios y estándares internacionales —tal como se recomendó en el informe de medio término. Debe permitirse que las organizaciones no registradas operen libremente, denegar la inscripción únicamente en casos legítimos y de acuerdo con leyes internacionales y hacer la disolución involuntaria de las OSC un mecanismo de último recurso, ejecutando por cortes independientes según leyes internacionales.