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Panamá

Prevención de conflictos de intereses en el estado de contratación pública (PA0029)

General

De un vistazo

Plan de ACCION: Plan de Acción de Panamá 2017-2019

Ciclo del Plan de Acción: 2017

Estatus

Instituciones

Institución líder: Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI)

Institución(es) de apoyo: Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura de Panamá (CCIAP) Fundación Generación sin Límite Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Capítulo Panameño de Transparencia Internacional Instituto Panameño de Derecho y Nuevas Tecnologías (IPANDETEC) Movimiento Independiente por Panamá (MOVIN)

Áreas de política

Anticorrupción e integridad, Conflictos de Interés, La contratación pública

Revisión de IRM

Informe de IRM: Informe de Implementación de Panamá 2017-2019, Informe de Diseño de Panamá 2017-2019

Resultados iniciales: no cambió

Diseño i

Verificable: Sí

Relevante para los valores de OGP: Sí

Ambición (consulta: definición): Alto

Implementación i

Terminación:

Descripción

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
El conflicto de intereses que ha existido en varias ocasiones en las contrataciones públicas, y la falta de denuncias por parte de los servidores públicos y la ciudadanía que tienen conocimiento de los posibles conflictos, por la falta de protección para el denunciante.
¿Cuál es el compromiso?
Implementación de instrumentos y mecanismos para prevenir el conflicto de intereses en las contrataciones públicas, a través de:
a) declaración de intereses para los servidores públicos involucrados en el proceso de contrataciones públicas;
b) declaración de los servidores públicos a cargo de la elaboración de los pliegos de cargos;
c) documento oficial que exija a los servidores públicos involucrados en las contrataciones públicas para denunciar un posible conflicto de interés a la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI) de manera anónima.
¿Cómo contribuir a resolver la problematica?
La implementación de instrumentos y mecanismos para prevenir el conflicto de intereses en las contrataciones públicas, aumentará la transparencia y la rendición de cuentas en las operaciones de los servidores públicos involucrados en las compras del Estado, propiciando la confianza y la obligación en los mismos para hacer las denuncias respectivas.
¿Por qué es relevante a los valores de la AGA?
Este compromiso es relevante frente a:
a) transparencia: se publicará más información, mejorará la calidad de la misma y el acceso a la información por parte del público;
b) rendición de cuentas: crear y mejorar los mecanismos para exigir a los servidores públicos rendir cuentas sobre sus acciones.
Información adicional
Este compromiso se vincula con:
a) Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019 “Un solo país”:
Ámbito de actuación: Gobernabilidad “Fortalecimiento institucional y Gobernanza”, Línea de intervención: Justicia y seguridad.
b) Objetivo de Desarrollo Sostenible 16: Promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas, meta 16.5: Reducir la corrupción y el soborno en todas sus formas, meta 16.6: Crear a todos los niveles instituciones y transparentes que rindan cuentas.

Resumen de estado intermedio de IRM

4. Prevención de conflictos de intereses en las contrataciones públicas del Estado

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Implementación de instrumentos y mecanismos para prevenir el conflicto de intereses en las contrataciones públicas, a través de:

  1. declaración de intereses para los servidores públicos involucrados en el proceso de contrataciones públicas;
  2. declaración de los servidores públicos a carga de la elaboración de los pliegos de cargas;
  3. documento oficial que exija a los servidores públicos involucrados en las contrataciones públicas a denunciar un posible conflicto de intereses a la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI) de manera anónima.

Fecha de inicio: Noviembre 2017 Fecha de término: Agosto 2019

Contexto y objetivos

El Decreto Ejecutivo 246 del 15 de diciembre de 2004, “por el cual se dicta el Código Uniforme de Ética de los servidores públicos que laboran en las entidades del Gobierno central”, es el instrumento por el cual se regulan los conflictos de intereses en Panamá [ 16 ]. Sin embargo, este no define ni especifica las conductas o acciones que deberán ser sancionadas. Tampoco aclara cómo se castigarán ni el proceso que se deberá seguir cuando se descubran.

El plan de acción anterior incluye un compromiso [ 17 ] cuyo objetivo se centró en mejorar la legislación sobre los conflictos de intereses, a través de buscar el establecimiento de reglas claras sobre lo que se entiende como tal y la forma de sancionarlo.

Ese compromiso pretendía revisar el anteproyecto de ley 58 del 5 de agosto de 2014, que regula el conflicto de intereses en el servicio público, y presentar al Órgano Legislativo las observaciones de la ANTAI y organizaciones de sociedad civil. También se propone presentar al Consejo de Gabinete una propuesta de reforma al Código de Ética. Estas acciones se cumplieron [ 18 ]. Además se nombraron 96 oficiales de ética en las instituciones públicas. Lo que no se modificó fue presentar ante el Órgano Legislativo un grupo de reformas a la Ley 6 de transparencia, para que este las tomara en cuenta en la versión final de la propuesta del proyecto de ley que dicta el Código de Ética. Esta fue una de las motivaciones para formular este compromiso.

Otra fueron los casos de posibles conflictos de interés por parte de funcionarios que en años recientes se han presentado en Panamá. Estos incluyeron situaciones en que empleados del gobierno, antes de ejercer sus cargos públicos, trabajaron en empresas privadas que obras ahora supervisan o regulan, o firmas privadas que asesoran al Estado sobre posibles incumplimientos de contrato por parte de compañías con las que también tienen contratos de servicio por aparte [ 19 ].

En el 2017 se reformó la Ley 22 de 2006, que establece las reglas y los principios básicos de obligatoria observancia que regulan los contratos públicos, mediante la Ley 61 del 27 de septiembre de 2017, “que regula la contratación pública y dicta otras disposiciones” . La nueva legislación hizo 73 modificaciones, creó 20 artículos nuevos e incluyó 3 derogaciones [ 20 ]. Sin embargo, el texto no incluye la figura de conflictos de intereses.

Este compromiso retoma la intención de clarificar las reglas que rigen la legislación panameña en torno a los conflictos de interés, pero esta vez enfocado a las contrataciones del Estado. El texto del plan de acción afirma buscar la implementación de instrumentos y mecanismos para prevenir el conflicto de intereses en las contrataciones públicas, a la vez que crear las condiciones para quienes conozcan la existencia de conflictos de interés se sientan seguros al denunciarlos. El compromiso afirma que actualmente no existen las condiciones legales para proteger a los denunciantes.

Para esta situación se plantea la redacción de tres instrumentos que deberán ser atendidos por funcionarios públicos con la siguiente información:

  • Declaración de intereses para los servidores públicos involucrados en el proceso de contrataciones públicas
  • Declaración de los servidores públicos a carga de la elaboración de los pliegos de cargas
  • Documento oficial que exija a los servidores públicos involucrados en contrataciones públicas a denunciar posibles conflictos de intereses a la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI) de manera anónima.

La creación de los tres documentos es importante para la lucha contra la corrupción, y los dos primeros son relevantes para el valor de acceso a la información. El cumplimiento por parte de los colaboradores públicos con su publicación es verificable. Lo que el compromiso no especifica es cómo se supervisará la publicación de esta información, de qué manera se controlará que la divulguen todos los que deban hacerlo, o si existirá algún mecanismo para corroborar su veracidad e idoneidad, de manera que la información ofrecida contenga el nivel de detalle requerido para descartar conflictos de interés. Tampoco mencionó si la declaración se deberá actualizar periódicamente o si se presentará una vez única. Además, las actividades señaladas no atienden la problemática planteada sobre la falta de protección legal para los denunciantes.

La iniciativa también propone diseñar una estrategia de sensibilización para instar a los ciudadanos a denunciar los conflictos de interés, optimizar la plataforma de quejas administrativas de la página Web de la ANTAI, agregándole la opción para adjuntar archivos, e incluir en la plataforma electrónica “PanamaCompra ”, Utilizada para administrar los procesos de contrataciones públicas, instrumentos para prevenir conflictos de intereses. Como parte de las actividades también se pretende definir el mecanismo mediante el cual la ANTAI exigirá la implementación de los instrumentos de prevención del conflicto de intereses en las contrataciones públicas.

Estas actividades, en particular, son poco específicas y carecen de los detalles que permitirán hacerse una idea de la efectividad que tendrán en la consecución de los objetivos. No se mencionan características sobre cómo sería la estrategia de divulgación ni sobre los instrumentos que la ANTAI utilizará para prevenir conflictos de interés y llamar a cuentas a los funcionarios infractores.

La falta de estos detalles permite prever un impacto potencial moderado, pues dificulta esperar potencialmente transformadoras por parte de la iniciativa. Hace falta definir muchos detalles para dimensionar la eficacia que tendrá en la práctica para sacar a la luz los conflictos de interés y generar cambios.

                           

Siguientes pasos

Se hace necesario madurar el proyecto por el que se pretende conseguir el objetivo del compromiso de prevenir los conflictos de interés, de manera que se indique con mayor detalle el contenido que deberá contener las declaraciones, así como las reglas que los regirán y cómo funcionará la gobernanza y supervisión de estas publicaciones. Hace falta describir cómo se controlaría quién publica o no la información requerida.

Para mejorar el impacto potencial, una versión de este compromiso en el próximo plan de acción puede incluir actividades encaminadas a fortalecer la protección de quienes denuncien posibles conflictos de interés, algo que el compromiso señala como uno de sus objetivos pero no se desarrolla concretamente. Por ejemplo, podría establecerse serán las condiciones de seguridad o que mitiguen los riesgos de quienes presenten estas denuncias.

También será de gran ayuda definir indicadores que cuantificar de alguna forma la capacidad de las medidas propuestas para detectar y prevenir los conflictos de interés, de manera que la publicación de esta información genere impactos concretos en una mejor y más transparente gestión de las contrataciones públicas .

Estos podrían incluir la implementación de iniciativas como la definición de protocolos para detectar situaciones de riesgo de conflicto de interés, áreas de vulnerabilidad, implementación de medidas preventivas o la puesta en marcha de auditorías ciudadanas o colaborativas enfocadas en los procesos licitatorios.

[ 16 ] Su artículo 39 indica que “el servidor público no puede mantener relaciones ni aceptar situaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales, económicos o financieros pueden estar en conflicto con el cumplimiento de las obligaciones y funciones de su carga”.
[ 17 ] Compromiso 10: Reforma a la Normativa del Conflicto de Interés
[ 18 ] Memorando N. ° 01-AGA / ANTAI.
[ 19 ] Cuatro ejemplos de aparentes casos de conficltos de interés que fueron publicados desde el 2017:
[ 20 ] Ley 61 del 27 de septiembre de 2017 Que reforma la Ley 22 de 2006, que regula la contratación pública, y dicta otras disposiciones. gaceta oficial digital, 29 de septiembre de 2017. Las modificaciones legales introdujeron la obligatoriedad de la capacitación de los servidores públicos que laboran dependencias de compras, la eliminación de la licitación abreviada y las compras menores apremiantes, así como los límites definidos para el uso del pago anticipado y las adendas a los contratos.

Resumen de estado de fin de período de IRM

4. Prevención de conflictos de intereses en las contrataciones públicas del Estado

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Implementación de instrumentos y mecanismos para prevenir el conflicto de intereses en las contrataciones públicas, a través de:

  1. a) declaración de intereses para los servidores públicos involucrados en el proceso de contrataciones públicas;
  2. b) declaración de los servidores públicos a cargo de la elaboración de los pliegos de cargos;
  3. c) documento oficial que exija a los servidores públicos involucrados en las contrataciones públicas para denunciar un posible conflicto de interés a la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI) de manera anónima.

Evaluación del informe de diseño del IRM

Evaluación del informe de implementación del IRM

  • Verificable:
  • Relevante:
  • Potencial de impacto: Moderado
  • Cumplimiento Limitado
  • ¿Contribuyó a la apertura del Gobierno? No hay cambios
  • Como se expresó en el Informe de Diseño del Plan de Acción de Panamá 2017-2019, este compromiso tuvo por objetivo la implementación de instrumentos para prevenir conflictos de intereses en las contrataciones públicas. Buscó también crear condiciones para que quienes conozcan la existencia de dichos conflictos se sientan seguros al denunciarlos. Para eso, se comprometió la creación de declaraciones de intereses para funcionarios intervinientes en distintas fases de las contrataciones y de un documento oficial que exija a los funcionarios la denuncia anónima de posibles conflictos. Como se describe también en el informe de diseño, aunque la legislación panameña cuenta con reglas y principios básicos que regulan los contratos públicos, y con pautas éticas para el funcionariado público, no existe normativa que regule específicamente la figura de los conflictos de interés en las contrataciones del Estado.

    El compromiso tuvo una implementación limitada. Los tres documentos comprometidos se empezaron a trabajar, pero ninguno de ellos se terminó ni llegó a publicarse. La ANTAI elaboró ​​un formulario de declaración de intereses y redactó el texto de una declaración jurada para los servidores públicos que trabajaran en la elaboración de pliegos de contrataciones públicas [ 20 ]. Los documentos se enviaron al departamento legal de la ANTAI, pero no se obtuvo respuesta de éste, por lo que nunca llegaron a ser divulgados por la institución y, en consecuencia, tampoco se utilizaron.

    En cuanto al proyecto de protección de denunciantes, la ANTAI lo presentó luego de consultar su propuesta con la sociedad civil, de la que participó la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana. Sin embargo, la elaboración del proyecto coincidió temporalmente con otro similar [ 21 ] desarrollado por un diputado, que habría contado con mayor apoyo político. En consecuencia, la ANTAI funcionó en conjunto con este último proyecto que finalmente, aunque entró a la corriente legislativa, quedó en la aprobación en tercer debate por parte de la Asamblea Nacional [ 22 ].

    Aun así, la ANTAI creó una cuenta de correo electrónico -que promueve a través de su página web- por medio de cual las personas pueden denunciar actos de corrupción, o de otro tipo, de manera anónima. Otras acciones contempladas en el compromiso y que no fueron ejecutadas incluyen la realización de acciones de sensibilización, la incorporación a la plataforma electrónica “PanamaCompra” de los instrumentos establecidos para prevenir el conflicto de intereses; y la implementación de un mecanismo mediante el cual la ANTAI exigiera la implementación de dichos instrumentos.

    Debido a que ninguno de los instrumentos desarrollados durante la implementación del compromiso fue aprobado por la autoridad pertinente ni publicada, el compromiso no contribuyó a mejorar la apertura del Gobierno.

    [ 20 ] La intención era que todas las personas que trabajen en procesos de contrataciones públicas del Estado, analistas y responsables de solicitar las cotizaciones completas y la declaración jurada. Entrevista del investigador del IRM realizada a Aida Martínez, punto de contacto de gobierno abierto de Panamá, 03 de octubre de 2019.
    [ 21 ] Proyectos de ley 215 y 245, elaborados por el diputado José Antonio Domínguez, que contemplan medidas para la protección de la integridad física de denuncias y recompensas económicas de hasta el 30% de monto recuperado por el Estado.
    [ 22 ] "Proyecto sobre pago a denunciantes de delitos patrimoniales pasa a tercer debate”, Mileika Lasso, La Estrella de Panamá, 23 de abril de 2019.

    Compromisos

    Open Government Partnership