Simplification normative de l'accès des entreprises aux marchés publics (DE0040)

Quel est le problème public auquel l'engagement répondra ? Les avis de marché des pouvoirs adjudicateurs publics sont actuellement affichés sur de multiples plateformes de passation des marchés gérées par différents opérateurs. En règle générale, ceux-ci ne sont pas interopérables. Par conséquent, pour participer aux procédures d'appel d'offres, les entreprises doivent effectuer des recherches sur de nombreuses plateformes de marchés publics et d'appels d'offres pour savoir quels avis pourraient leur convenir. Dans la pratique, ce manque de fourniture d'informations standardisées rend beaucoup moins transparent que prévu. Cela peut signifier que les appels d'offres reçoivent moins d'offres et qu'il y a moins de concurrence, ce qui peut conduire à payer plus pour les contrats que ce ne serait le cas autrement. La publication a récemment commencé de statistiques officielles sur les marchés publics qui créent une base de données valable sur laquelle l'importance pour l'économie nationale des marchés publics et des concessions peut être mesurée de manière fiable pour la première fois. Afin d'éviter de révéler les pouvoirs adjudicateurs, les soumissionnaires ou les soumissions gagnantes, ces données statistiques sont toutefois publiées de manière anonymisée sous forme d'informations condensées et d'analyses des procédures d'appel d'offres déjà terminées.

Quel est l'engagement ? Les données et informations sur les processus de passation des marchés publics planifiés et achevés seront enregistrées et fournies de manière centralisée, dans un format standard. Pour ce faire, un service national de notification des marchés publics, connu sous son acronyme allemand BKMS, doit être mis en place à l'aide de champs de données standardisés. Ces champs sont basés sur les exigences du règlement d'application de l'UE établissant des formulaires standard pour la publication d'avis dans le domaine des marchés publics (« eForms »). L'obligation de publier de tels avis est basée sur les directives de l'UE sur l'attribution des marchés publics et des concessions. Il est prévu que le BKMS accepte les avis de marché et d'attribution au format standard XÖV provenant d'autant de plates-formes de notification que possible, et en vérifie l'exhaustivité et la plausibilité, ainsi que pour les recherches personnalisables par les entreprises et les particuliers. Il fournira également une fonction qui permettra aux entreprises de rechercher facilement dans l'ensemble des bases de données du BKMS. En outre, le service utilisera des formulaires électroniques pour fournir des données préparées sur les marchés publics prévus ou terminés en tant que données ouvertes. L'objectif est de proposer ces informations dans l'Open Contracting Data Standard (OCDS).

Comment l'engagement contribuera-t-il à résoudre le problème public ? Les entreprises auront un accès plus facile aux procédures de passation des marchés et la concurrence sera améliorée. L'introduction des formulaires électroniques crée une base de données structurée et standardisée qui permet également un contrôle stratégique dans les marchés publics. À l'avenir, une gestion et une mise à disposition systématiques et uniformes des données au format de données ouvertes pourraient être étendues aux procédures d'appel d'offres qui tombent en deçà des seuils de valeur de l'UE.

Pourquoi cet engagement est-il pertinent pour les valeurs de l'OGP? Les résultats du projet créeront une transparence sur les processus d'attribution et de passation des marchés publics. Ces informations seront plus facilement accessibles aux entreprises et aux particuliers. L'objectif est de fournir des données dans OCDS à l'aide d'une conception uniforme pour les formulaires électroniques. Tout cela contribue à l'objectif ultime de la contractualisation ouverte. En outre, le projet exploite la technologie et l'innovation dans l'intérêt du libre accès et de la responsabilité, en partie parce qu'il jette les bases de la technologie et de la structure des données pour une surveillance complète.

Informations supplémentaires Le projet fait partie d'un projet collaboratif intitulé « Numérisation de la passation des marchés – Projet de coopération pour la numérisation basée sur des normes du processus d'achat et de passation des marchés publics », dirigé par la Ville libre hanséatique de Brême. Le projet a été mis en place à l'instigation du Conseil de planification informatique avec le gouvernement fédéral, les Länder de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et de Rhénanie-Palatinat et l'organisme de coordination des normes Koordinierungsstelle für IT-Standards de Brême. Il met en œuvre les conditions commerciales décrites dans la loi sur l'accès en ligne (OZG) pour les appels d'offres et les marchés publics. Les résultats du projet fourniront un modèle à suivre pour les autres Länder.

Jalons Date de début La mise en œuvre par le travail pour créer des bases de données BKMS commence Q4 2021 Solution de référence pour le projet OZG (go-live) Q4 2022 Données fournies sous forme de données ouvertes Q1 2023 (cible)

Examen du plan d'action

Engagement 7.2 : Simplification normative de l'accès des entreprises aux marchés publics

Engagement 7.2 : Simplification normative de l'accès des entreprises aux marchés publics [Ministère fédéral de l'intérieur, de la construction et de la communauté (BMI) / BMI Procurement Office, Ville hanséatique libre de Brême]

Pour une description complète de l'engagement, voir l'engagement 7.2 du plan d'action 2021-2023 de l'Allemagne ici.

Contexte et objectifs:

Dans le cadre de cet engagement, le ministère fédéral de l'Intérieur, de la Construction et de la Communauté (BMI) et la Ville hanséatique libre de Brême visent à créer un service national de notification des adjudications de marchés publics, connu sous le nom de Bekanntmachungsservice (BKMS), utilisant des champs de données standardisés. BMI a proposé l'inscription de cet engagement dans le plan d'action dans le cadre de la réforme en cours de l'accès des entreprises aux marchés publics dans la loi sur l'accès en ligne (OZG). Les contrats ouverts ont été un domaine prioritaire de la société civile lors des consultations. La société civile a commenté la proposition lors de la consultation en ligne, mais il n'est pas évident que ces commentaires aient été pris en compte. Néanmoins, les membres de l'OGN interrogés ont déclaré que cet engagement est parmi les plus critiques du plan d'action. La Chancellerie fédérale a fait écho à ce sentiment, notant que cet engagement est essentiel pour relier les réformes des marchés publics en cours en Allemagne au programme anti-corruption du G7 et pour répondre au désir de la société civile d'inclure ce sujet dans les plans d'action du PGO. Les personnes interrogées ont également déclaré que le monde des affaires allemand était favorable au projet, ce qui était une justification majeure pour l'inclure dans le plan d'action.

Le secteur allemand des marchés publics est complexe, avec un certain nombre de plates-formes et de réglementations différentes aux niveaux fédéral, des Länder et des municipalités. Alors que les marchés publics au-dessus des seuils sont réglementés au niveau de l'UE, plusieurs lois s'appliquent aux contrats en dessous des seuils fixés par l'UE. Si un contrat dépasse le seuil de l'UE, la loi contre la limitation de la concurrence (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung) s'applique. Si un contrat tombe en dessous du seuil, les lois budgétaires du gouvernement fédéral et des États s'appliquent. Au niveau fédéral, l'Unterschwellenvergabeordung (UVgO) oblige les organismes adjudicateurs à publier les appels d'offres inférieurs aux seuils soit sur leur propre site Internet, soit sur un portail en ligne. Les avis doivent être consultables sur le portail d'appel d'offres/d'approvisionnement https://www.service.bund.de/. Les recherches suggèrent que seule une partie limitée de toutes les données d'approvisionnement inférieures au seuil est mise à disposition par l'UVgO. En effet, seules les offres de services achetés doivent être traitées électroniquement en dessous des seuils et uniquement dans les Länder où l'UVgO est mis en œuvre. Dans le cas des marchés publics de construction, par exemple, aucune annonce ou communication électronique n'est requise. Au niveau des Länder, il existe actuellement 14 lois différentes qui s'appliquent aux contrats inférieurs au seuil, ce qui peut entraver l'équité et la transparence du marché. Certains Länder ont commencé à utiliser l'UVgO. Cependant, l'UVgO a moins d'exigences en matière de documentation des achats par les organismes adjudicateurs au niveau des Länder, comme l'exclusion de la soumission d'offres à l'échelle de l'UE ou l'utilisation de formulaires standard. Les Länder peuvent également déterminer un montant monétaire minimum en dessous duquel les contrats peuvent être attribués directement sans processus d'appel d'offres. Certains Länder comme le Bade-Wurtemberg recommandent seulement, mais n'obligent pas, les communautés à adopter l'UVgO.

Cet engagement vise à faciliter les processus de passation des marchés pour les administrations publiques et les entreprises en proposant plusieurs fonctionnalités techniques sur le BKMS. Ceux-ci incluent : 1) un identifiant fiscal permettant aux entreprises de gérer leur compte et leurs identifiants, 2) un service de préqualification permettant aux entreprises d'enregistrer les formulaires de candidature aux appels d'offres et de les partager avec d'autres plateformes d'approvisionnement, 3) un service d'annonce pour les avis d'appel d'offres, 4) la mise en signet et alertes, et 5) un « cockpit fournisseur » (une interface qui simplifie la communication entre les fournisseurs et les soumissionnaires sur leurs contrats). Le BKMS ne gérera pas lui-même les processus d'approvisionnement. Au lieu de cela, l'identification fiscale permettra aux entreprises d'accéder à d'autres systèmes d'approvisionnement en facilitant l'enregistrement et la connexion. Le portail d'appels d'offres/d'approvisionnement Bund.de sera supprimé et ses fonctions transférées au BKMS.

Les plates-formes d'approvisionnement en Allemagne publient actuellement des données dans divers formats qui ne sont pas toujours lisibles par machine. Pour cet engagement, le gouvernement développera une norme de données uniforme dans le cadre des « normes XÖV » existantes appelées « XBeschaffung ». Cette norme est spécifiquement conçue pour gérer les processus de passation des marchés au sein des administrations allemandes, qui peuvent recevoir des annonces de contrats et d'attribution de différentes plateformes. La norme XÖV est une recommandation qui pourrait devenir une exigence si le Conseil de planification informatique en décidait ainsi. XBeschaffung mettra en œuvre les champs de données standardisés de la structure de données de l'UE "eForms" et être rendu interopérable avec l'Open Contracting Data Standard (OCDS). eForms définit les champs de données pour l'ensemble du processus d'approvisionnement, y compris la planification, la concurrence, la préinscription, les résultats et les modifications de contrat. L'Open Contracting Partnership (OCP) a comparé les formulaires électroniques pour leur compatibilité avec l'OCDS, et les partenaires du projet aligneront XBeschaffung sur l'OCDS. La ville hanséatique libre de Brême développera un service intermédiaire pour recueillir des informations sur les appels d'offres à partir des portails d'approvisionnement existants via une API et les convertir au format eForms. En tant que norme de communication internationale, « Peppol » (une infrastructure basée sur un serveur Web qui transmet des données en toute sécurité, en particulier dans le contexte des achats électroniques) sera testée pour sa convivialité. L'utilisation du BKMS sera obligatoire pour les contrats au-dessus du seuil à partir du 25 octobre 2023. Avant cette date, les partenaires du projet auront collecté les données d'approvisionnement et les auront converties dans un format proche des formulaires électroniques officiels. D'ici octobre 2023, les données seront fournies dans des formulaires électroniques par les plateformes d'approvisionnement elles-mêmes.

Potentiel de résultats :Modeste

Principalement, cet engagement pourrait se traduire par une concurrence plus équitable dans les processus de passation des marchés en Allemagne, car il sera plus facile pour les entreprises de trouver des appels d'offres publics et de soumettre des candidatures. Comme mentionné, l'Allemagne utilise de nombreuses plates-formes d'approvisionnement en ligne différentes pour les niveaux fédéral, des Länder et des municipalités, ce qui peut créer des difficultés pour les entreprises lorsqu'il s'agit de se renseigner sur les appels d'offres. Par exemple, les entreprises doivent souvent faire appel à des prestataires de services pour les aider à trouver des appels d'offres et doivent conserver différents comptes sur différentes plateformes. Le BKMS centralisera les appels d'offres d'autres plates-formes en un seul endroit, simplifiant ainsi le processus de recherche d'appels d'offres ouverts. Cette centralisation pourrait être particulièrement utile pour les PME, qui n'ont peut-être pas les ressources nécessaires pour rechercher des appels d'offres ouverts sur de nombreuses plateformes.

Cet engagement pourrait également améliorer la transparence des processus de passation des marchés en Allemagne en publiant les données sur les contrats attribués sur le BKMS en utilisant un format standard. Selon l'OCP, les données disponibles sur les processus d'approvisionnement en Allemagne sont fragmentaires. Les données sur les appels d'offres sont disponibles auprès des acheteurs et des fournisseurs privés, mais le public n'a pas la possibilité d'analyser les données sur les contrats attribués. Bund.de dispose d'un point d'information central pour les appels d'offres, mais les données pertinentes sont publiées au format HTML ou PDF, sans données ouvertes disponibles pour une analyse plus approfondie ou une réutilisation. De plus, certaines données comme le prix ne sont souvent pas disponibles. L'OCP a également noté que la nécessité d'un processus d'allocation plus transparent et équitable a été clairement établie dans le contexte de la réponse à la pandémie de COVID-19, lorsque des contrats surévalués et le manque de concurrence ont entraîné une utilisation inefficace de l'argent des contribuables.

Un facteur important du succès de cet engagement sera l'adoption du BKMS par les Länder et les municipalités. Selon le plan d'action, les résultats du projet fourniront un modèle à suivre pour les Länder. Pour élargir la portée des données sur le BKMS, les participants au projet prévoient d'impliquer les Länder et les acteurs municipaux à un stade précoce en organisant des événements de formation et d'information, en testant les fonctionnalités et en organisant des comités d'experts. Obtenir le soutien des Länder pour télécharger leurs annonces d'approvisionnement sur le BKMS dans un format standard et lisible par machine constituerait un changement majeur en Allemagne. Cependant, la publication des appels d'offres inférieurs au seuil des Länder et des municipalités dépendra en définitive de leur volonté de participer au projet. En outre, plusieurs Länder et municipalités n'ont pas encore mis en œuvre d'exigences contraignantes pour la publication des appels d'offres ou des données sur d'autres aspects du processus de passation des marchés.

Bien qu'il y ait un manque de données représentatives, les preuves disponibles suggèrent que les contrats en dessous du seuil représentent une part importante de tous les marchés publics en Allemagne. Des études récentes ont révélé que le nombre de contrats publics inférieurs au seuil représente entre 80 et 90 % de tous les contrats publics en Allemagne. Sur la base du volume de passation de marchés, les marchés publics inférieurs au seuil sont estimés à environ 64 % du montant total dépensé par les marchés publics. Les planificateurs de projet interrogés, les représentants de l'OGN et la Chancellerie fédérale ont confirmé que des réformes juridiques ne sont pas prévues pour cet engagement, car l'Allemagne a récemment subi une réforme majeure de la législation sur les marchés publics (l'ordonnance sur les statistiques des marchés publics - Vergabestatistikverordnung) qui est entrée en vigueur en octobre 2020. Par conséquent, les restrictions sur les déclarations en dessous du seuil s'appliqueront toujours au BKMS conformément au cadre juridique existant. Par exemple, les appels d'offres non publics n'auront pas à être déposés et il peut y avoir des appels d'offres inférieurs au seuil qui seront exemptés de déclaration.

Opportunités, défis et recommandations lors de la mise en œuvre

S'il est mis en œuvre avec succès, le BKMS peut fournir une base pour une plus grande transparence s'il rend les données de plus en plus disponibles en format ouvert pour l'ensemble du processus de passation des marchés, de tous les bureaux publics aux niveaux fédéral, des Länder et des municipalités, au-dessus et en dessous des seuils. Un risque possible est que la participation des organismes adjudicateurs au niveau des Länder et des municipalités aux contrats en dessous du seuil n'est pas juridiquement contraignante, mais dépend de leur volonté de participer. Étant donné que les Länder et les municipalités ont une certaine latitude quant aux données à publier pour les contrats en dessous du seuil, le projet souhaite explicitement impliquer les Länder et les communautés. Les partenaires du projet prévoient d'encourager la coopération entre les niveaux fédéral et des Länder afin d'accroître l'acceptation de ce projet dans d'autres Länder. La soumission d'informations sur la passation des marchés pour les contrats inférieurs au seuil est essentielle pour parvenir à la simplification et à la centralisation souhaitées des informations relatives aux appels d'offres.

Comme l'Allemagne a récemment subi une réforme majeure des marchés publics, le gouvernement n'a pas ajouté de nouvelles modifications législatives à cet engagement qui pourraient définir les exigences de transparence pour les attributions inférieures au seuil. Les partenaires de projet interrogés notent que des changements juridiques seront éventuellement nécessaires pour transposer les formulaires électroniques dans les différentes lois allemandes sur les marchés publics. Afin de ne pas attendre une mise à jour juridique, ils souhaitent développer une solution technique avant la mise en œuvre des formulaires électroniques qui devrait être terminée d'ici 2023. Néanmoins, la mise en œuvre réussie de cet engagement pourrait montrer l'utilité de l'OCDS et familiariser les acteurs gouvernementaux avec les principes de transparence et de gouvernement ouvert. OCP considère donc cet engagement comme une étape importante vers des réformes plus larges de l'organisation des processus d'approvisionnement en Allemagne.

Afin de maximiser l'impact de cet engagement, le MII recommande ce qui suit aux porteurs de projet :

· Encourager une large adoption du BKMS par les Länder. En l'absence d'exigences juridiquement contraignantes pour la publication d'appels d'offres ou de données sur les marchés publics dans les Länder, le MII recommande que le gouvernement fédéral collabore avec les gouvernements des Länder pour utiliser le BKMS. Pendant la période de mise en œuvre, le BMI pourrait évaluer quels Länder sont les moins transparents en termes de contrats en dessous du seuil et faire des efforts supplémentaires pour encourager ces Länder à utiliser le BKMS lors de son adoption en 2023. Publier ces évaluations sur le BKMS ou sur un tableau de bord séparé pourrait aider à motiver les Länder moins transparents à publier des contrats en dessous du seuil. À titre d'exemple, le quatrième plan d'action de l'Estonie (2018-2020) contenait un engagement consistant à lancer un site Web qui mesure la transparence de toutes les municipalités du pays, y compris si elles ont des procédures transparentes pour la passation des marchés publics.

· Consulter un large éventail de groupes de parties prenantes lors de la détermination des champs de données pertinents et lors de la collecte des données. La société civile pourrait bénéficier d'un meilleur accès aux données sur la passation des marchés dans un format ouvert. Cependant, les partenaires du projet n'ont pas mentionné s'ils collaboreront directement avec la société civile lors de la mise en œuvre. Des organisations telles que l'OCP peuvent fournir des conseils techniques pour optimiser la publication des données sur le BKMS. Le cadre juridique pour la mise en œuvre nationale des formulaires électroniques en Allemagne est encore en cours d'élaboration et d'autres conditions-cadres de mise en œuvre n'ont pas encore été finalisées. Lors de la sélection des champs de données spécifiques des formulaires électroniques à couvrir dans le BKMS, les partenaires du projet peuvent tenir des discussions avec divers groupes de parties prenantes (ministères, secteur privé, société civile, etc.) pour s'assurer que leurs priorités sont prises en compte. OCP recommande aux organisations de conseil telles que Open Knowledge Foundation Germany et leur équipe FragdenStaat et Transparency International Germany d'enregistrer les données pertinentes pour le BKMS et d'assurer leur adoption. Les journalistes sont également un groupe cible important, car la plupart des médias allemands disposent désormais de leurs propres équipes de données qui pourraient utiliser les données BKMS pour leurs enquêtes et leurs recherches.

· Élargir la portée des données d'approvisionnement au-delà des annonces d'appels d'offres et rendre les données progressivement accessibles pendant la période de mise en œuvre pour assurer une plus grande collaboration: Actuellement, cet engagement se concentre sur l'augmentation de la transparence autour d'une partie du processus d'approvisionnement, à savoir les annonces. Pour accroître encore la transparence, le BKMS devrait également inclure des données couvrant l'ensemble du cycle de passation des marchés. Pour la société civile et les journalistes, les données sur le volume des contrats, les paiements et les entreprises sont importantes. Les chefs de projet pourraient envisager d'utiliser la plate-forme ukrainienne Prozorro pour l'apprentissage par les pairs, car Prozorro relie également les données d'approvisionnement aux bases de données publiques des bénéficiaires effectifs ultimes et au Trésor public. En ce qui concerne la fourniture de données ouvertes, les membres de l'OGN recommandent de publier progressivement les données déjà existantes au cours de la période de mise en œuvre, au lieu de publier les ensembles de données complets et standardisés uniquement à la fin de la période. Cela pourrait prendre la forme d'un projet pilote d'un partenaire du projet (c'est-à-dire un Länd ou un ministère fédéral). Cela pourrait permettre de constituer un réseau pour que les données soient exploitées et intégrées dans des services innovants. Une ouverture progressive des données d'achat public et des contrats basés sur des normes de passation de marchés ouvertes peut conduire à une plus grande implication des parties prenantes, minimiser les risques et obtenir des succès lors de la mise en œuvre.