Faire progresser la transparence des industries extractives (MN0057)

Quel problème l’engagement vise-t-il à résoudre ? Les activités liées aux ressources naturelles, le contrôle public sur la gestion des revenus et la gouvernance par la transparence augmentent la responsabilité et réduisent le risque de corruption et de conflits d’intérêts.

Quelles sont les causes du problème ? Le secteur des ressources minérales, en particulier les activités opérationnelles des entreprises publiques, est confronté à un risque élevé de corruption et de conflit d'intérêts. Les opérations minières irresponsables et les violations des droits de l'homme et de l'environnement entraînent une attitude peu favorable à l'égard de l'exploitation minière et deviennent la source de malentendus et de conflits au sein de la communauté locale et de la société. La mise en œuvre de l'Initiative pour la transparence des industries extractives, mise en œuvre avec succès par la Mongolie depuis 2006, s'est clairement affaiblie ces dernières années en raison du fait que les devoirs et responsabilités des secteurs public et privé liés à la garantie de la transparence ne sont pas garantis par la loi. La transparence en matière de transparence et de gouvernance réduit la compétitivité et a un impact négatif sur l’investissement.

Qu’a-t-on fait jusqu’à présent pour résoudre le problème ? Le document conceptuel de la loi sur la transparence des industries extractives a été approuvé. Le ministère des Mines et de l'Industrie lourde a rédigé la loi sur la transparence des industries extractives en 2020, mais le projet n'a pas été soumis au parlement. Il s'agit de la troisième ébauche. Le ministère de la Justice et des Affaires intérieures a en outre inclus la question de la garantie de la transparence d'autres ressources naturelles, telles que les terres, les forêts et l'eau, aux questions relatives aux minéraux et a modifié le projet de loi sur la transparence des industries extractives et reçoit actuellement des commentaires du public sur le projet.

Quelle solution proposez-vous ? 1. Le gouvernement sera responsable de mettre en œuvre les activités correspondantes pour garantir la transparence ; 2. Légiférer sur la composition et le fonctionnement d'une base de données intégrée pour la transparence de l'industrie extractive et la relier à la base de données ouverte de l'État ; 3. Définir les fonctions des institutions gouvernementales liées à la constitution de la base de données ; 4. Garantir la transparence de la propriété effective dans l'industrie extractive ; 5.Assurer la transparence du contrat ; 6. La transparence des activités, des revenus et des dépenses du Fonds national de richesse sera légalisée ; 7. Garantir la transparence pour les entités juridiques publiques opérant dans l'industrie extractive ; 8. Déterminer l'alternance des zones de licences minières et pétrolières, accorder des licences spéciales, signer des contrats liés à l'utilisation des ressources naturelles, approuver les rapports sur les résultats d'exploration, les évaluations techniques et économiques et accorder des licences d'utilisation des terres et de l'eau, tout le processus décisionnel sera être légiféré pour garantir la transparence ; 9.Établir des mécanismes d'engagement civique pour garantir la transparence, déterminer la politique industrielle et surveiller la mise en œuvre de la loi. 10. Mener à bien les activités pour assurer la transparence et clarifier les sources financières. Lors de la détermination des budgets, des politiques et des réglementations nationales et locales pour l’industrie extractive, des conditions seront créées pour superviser les informations, les calculs et la recherche de l’industrie. 11. Déterminer la responsabilité en cas de violation du devoir de transparence.

Quels résultats souhaitons-nous obtenir en mettant en œuvre cet engagement ? Les entreprises publiques, locales, privées et mixtes opérant dans les activités liées à l'extraction et aux ressources naturelles, leurs contrats avec les sous-traitants et les informations financières de fourniture et d'achat seront maintenus ouverts et soumis au contrôle public. Cela augmentera la rentabilité et les avantages des projets dans le secteur des ressources naturelles.

Jalons | Résultats attendus | Dates d'achèvement prévues

1.1.Soumettre la loi sur la transparence des industries extractives à la discussion du Parlement. | -La loi sera approuvée. -Une base de données unifiée pour l'industrie extractive sera créée et des données ouvertes seront compilées. | 2025

1.2.Clarifier les fonctions et responsabilités des entreprises gouvernementales, étatiques, locales, privées et mixtes concernées dans le domaine de la transparence, et prendre l'habitude de télécharger des informations relatives à leurs activités dans la base de données sous forme de données ouvertes ; Les informations rendues publiques par le biais du rapport ITIE de la Mongolie sont rapportées directement par les agences gouvernementales via leurs sites Web. | Les entités juridiques gouvernementales, étatiques, locales, privées et mixtes divulgueront ouvertement les informations pertinentes. | 2024-2025

1.3.Le financement des activités de mise en œuvre de la transparence devrait être inclus dans le budget de l'État | Le budget de l'État sera approuvé, qui comprend le financement des activités pour la mise en œuvre de la transparence. | 2025

Examen du plan d'action

Engagement 1. Promouvoir la transparence dans les industries extractives

Ministère des Mines et de l'Industrie Lourde, Ministère de la Justice et des Affaires Intérieures, Ministère de l'Environnement et du Tourisme, Ministère du Développement Numérique et des Communications, Publiez Ce Que Vous Payez, Conseil National de l'ITIE.

Pour une description complète de l'engagement, voir l'engagement 1 dans https://www.opengovpartnership.org/documents/mongolia-action-plan-2023-2027-december.

Contexte et objectifs

Proposé par l'Open Society Forum et le Fonds mongol pour la sauvegarde de la nature, Cet engagement vise à faire approuver le projet de loi sur la transparence des industries extractives d’ici 2025. Il prévoit également d’établir une base de données intégrée sur l’industrie extractive et d’instaurer une responsabilité gouvernementale visant à allouer un budget approprié aux activités de transparence du secteur extractif.

Le secteur extractif est au cœur de l'économie mongole. L'Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE) estime que l'industrie contribue à hauteur de 25 % au produit intérieur brut de la Mongolie, de 30 % aux recettes budgétaires nationales, de 42 % aux investissements, de 57 % à la production industrielle et de 90 % aux exportations. En plus des sociétés privées, le gouvernement mène également ses propres opérations minières par le biais de participations dans des sociétés minières, notamment la société d'État Erdenes Mongol LLC et ses filiales. Un niveau élevé de corruption et des mesures de transparence insuffisantes empêchent la Mongolie de profiter pleinement de ses ressources minérales, le gouvernement s'endettant à hauteur de plusieurs milliards de dollars. Bien que le gouvernement ait introduit certaines mesures législatives anti-corruption, elles ne sont pas suffisamment appliquées et mises en œuvre, et sont minées par des pratiques incohérentes en matière de gouvernance et de divulgation des données, selon une publication du Centre de ressources anti-corruption U4. Le vol de 12.8 milliards de dollars d’exportations de charbon en 2022, qui a conduit à des semaines de manifestations de masse, L’ITIE a également souligné la nécessité d’une réforme. En ce qui concerne l’ITIE, elle a constaté en 2022 une faiblesse de la surveillance multipartite, attribuée à divers facteurs, comme le transfert du secrétariat de l’ITIE du cabinet du Premier ministre au ministère des Mines et de l’Industrie lourde (MMHI), les confinements stricts liés à la COVID-19 et les contraintes générales sur la liberté d’expression et l’accès aux processus gouvernementaux.

La transparence des industries extractives a été un thème récurrent dans les quatre précédents plans d'action de la Mongolie. Les engagements pris dans les deux premiers plans d'action ont renforcé la transparence de la propriété effective en divulguant les contrats et activités extractives. Les engagements ultérieurs pris dans le cadre des troisième et quatrième plans d’action ont commencé à œuvrer à l’institutionnalisation de ces réformes à travers l’élaboration d’un projet de loi sur la transparence des industries extractives, mais ne l’ont pas adopté. Dans l’ensemble, l’IRM a constaté que ces engagements ont légèrement amélioré la transparence des industries extractives, avec des lacunes dans la vérification des données, l’efficacité du mécanisme de rapport et l’accès du public aux informations et bases de données pertinentes. Au cours des différents cycles du plan d’action, les parties prenantes ont considéré l’adoption du projet de loi comme un élément important de la réforme du secteur extractif.

Potentiel de résultats : Substantiel

Le Conseil national de l’ITIE de Mongolie, Steps Without Borders et Transparency International considèrent que l’adoption du projet de loi sur la transparence des industries extractives est fondamentale pour la transparence dans le secteur extractif et une étape clé dans la lutte contre la corruption. Le projet de loi devrait fournir la base juridique d'une base de données intégrée sur les industries extractives. Pour garantir le respect de cette loi, les agences gouvernementales devraient disposer d'un délai de dix jours pour fournir des données spécifiques à publier dans la base de données et d'un délai de cinq jours pour mettre à jour les données existantes en cas de modification. Il est prévu que cela aboutisse à une publication régulière d’informations sur le secteur extractif actuellement indisponibles et à une simplification de la déclaration des bénéficiaires effectifs grâce à la déclaration automatique. Le projet de loi vise également à améliorer le cadre juridique de la divulgation des informations sur les contrats, les revenus et les dépenses du Fonds national de la richesse et les activités des entreprises publiques. Cela revêt une importance particulière dans la mesure où la loi sur les minéraux autorise le gouvernement à prendre des participations majoritaires dans les sociétés minières en fonction de ses investissements effectués avec des fonds publics. En outre, les dispositions prévues en matière de responsabilité des entreprises représentent également une étape importante vers une gouvernance plus solide, à condition qu’elles incluent des mesures d’application efficaces. Le projet de loi institutionnaliserait également un mécanisme de participation du public à la gouvernance du secteur extractif. La législation introduirait des dispositions sur le respect obligatoire de la norme mondiale de l’ITIE, allouerait des fonds pour soutenir le secrétariat et les activités de l’ITIE, formaliserait l’adhésion de la société civile au Conseil national de l’ITIE, et transférer la direction du processus ITIE du MMHI au cabinet du Premier ministre. Les principales parties prenantes ont souligné qu’il s’agissait là de l’un des facteurs qui avaient diminué le soutien du gouvernement aux initiatives de transparence dans le secteur extractif.

Cet engagement vise à capitaliser sur la dynamique qui a permis de faire passer le projet de loi. Au cours du cycle précédent, le MMHI a finalisé un projet de loi sur la transparence des industries extractives qui a ensuite été approuvé pour soumission au Parlement par un groupe de travail comprenant le ministère de la Justice et des Affaires intérieures (MOJHA), le ministère des Finances (MOF) et le ministère de l'Environnement et du Tourisme (MOET). Cependant, le Parlement n’a pas approuvé le projet de loi à la fin de la période de mise en œuvre. Le gouvernement et les acteurs de la société civile ont attribué cet échec au manque d'engagement du MMHI à donner la priorité au projet de loi. ainsi que des préoccupations générales en matière de confidentialité. Le MOJHA a pris la responsabilité d'élaborer le projet de loi en juillet 2022 et a publié le projet sur son site Web et organisé des réunions de consultation avec la société civile au cours du cycle précédent du plan d'action.

Au début de la période de mise en œuvre de l’engagement actuel, l’Open Society Forum a noté que le MOJHA était « très ouvert à la collaboration » et avait déjà commencé des consultations multipartites sur le projet de loi. Il est important que les parties prenantes atténuent les risques potentiels d’un blocage de la législation, notamment en prévision d’une transition politique après les élections parlementaires de juin 2024. Par exemple, la modification des résolutions gouvernementales existantes sur le cadre de l’ITIE pourrait offrir une voie alternative vers les réformes ciblées par le projet de loi.

Une fois le projet de loi adopté, l'engagement prévoit une mise en œuvre rapide. La deuxième étape de l'engagement, qui consiste à établir une base de données intégrée sur les industries extractives, vise à rationaliser la coordination intragouvernementale à tous les niveaux administratifs. Cela permettrait d'améliorer l'accès du public en collectant des informations qui ne sont pas actuellement disponibles et en consolidant les données publiées actuellement dispersées sur les plateformes de différentes autorités. Cela comprend des informations sur les licences d'extraction, les superficies de terres réhabilitées, les dépenses de protection de l'environnement, les données sur les marchés publics et les contrats, les permis d'utilisation des terres et des eaux, les évaluations d'impact environnemental et social, les plans et rapports de gestion environnementale, ainsi que l'exploration, la production, les ventes, les prix, les revenus, les taxes, les redevances et les frais miniers. Selon l'ITIE Mongolie, la base de données sera gérée par le Conseil national de l'ITIE ; le MMHI continuera à fournir des informations sur les ressources minérales et le MOET fournira des informations sur les ressources en eau, en forêt, en faune et en flore.

La troisième étape de l'engagement garantit un financement gouvernemental pour soutenir ces initiatives de transparence. L'ITIE Mongolie espère que cela permettra de surmonter les obstacles liés au manque de personnel et aux lourdes charges de travail pour maintenir la conformité avec le mécanisme et la norme de déclaration de l'ITIE. L'Open Society Forum note que cela est particulièrement crucial pour remplir le mandat des amendements constitutionnels de 2019 visant à utiliser les revenus tirés des ressources naturelles de manière juste et équitable au profit des citoyens par le biais du Future Heritage et des Fonds souverains. Les représentants du MMHI et du MOJHA ainsi que de l’Autorité des ressources minérales et du pétrole n’ont pas répondu aux demandes de commentaires sur cet engagement.

Opportunités, défis et recommandations pendant la mise en œuvre

Dix ans après le premier plan d'action de la Mongolie dans le cadre du PGO, cet engagement a le potentiel de réaliser l'objectif longtemps recherché d'une meilleure gouvernance du secteur extractif. L'adoption du projet de loi sur la transparence des industries extractives institutionnaliserait de nombreuses réformes individuelles introduites dans les plans d'action précédents. Celles-ci vont d'une plus grande transparence des contrats et des rapports, à des mécanismes de contrôle participatif et à une meilleure divulgation des informations, qui ont enregistré certains progrès lors de la mise en œuvre des engagements précédents, mais manquent encore de cohérence et de durabilité en raison de l'absence d'une base juridique solide.

Toutefois, une éventuelle transition politique après les élections parlementaires prévues en juin 2024 pourrait contraindre les parties prenantes concernées à abandonner la voie législative. L’absence d’action rapide pourrait retarder la législation, en prévision de l’arrivée d’un nouveau leadership parlementaire. Pour améliorer la mise en œuvre de cet engagement, l’IRM recommande :