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Espagne

Règlement de la loi sur la transparence (ES0036)

Vue d'ensemble

D'un coup d'œil

Plan d'action: Plan d'action pour l'Espagne 2017-2019

Cycle du plan d'action: 2017

Statut: inactif

Institutions

Institution chef de file: Ministère des finances et de la fonction publique

Institution (s) de soutien: Ministères et organismes publics: Conseil de la transparence et de la bonne gouvernance (CTBG) et Agence espagnole de protection des données (AEPD) .; Citoyens, organisations de la société civile, représentants des consommateurs et des utilisateurs et utilisateurs du monde universitaire.

Domaines politiques

Accès à l'information, E-gouvernement, Ouverture fiscale, Législation et réglementation, Législatives, Règlements ouverts, Publication des informations budgétaires / fiscales, Droit à l'information

Revue IRM

Rapport IRM: Espagne Design Report 2017-2019

En vedette: en attente de révision IRM

Premiers résultats: examen IRM en attente

Design i

Vérifiable: oui

Relatives aux valeurs OGP: Accès à l'information

Impact potentiel:

Exécution i

Achèvement: examen IRM en attente

Description

Ministère responsable: Ministère des finances et de la fonction publique; Autres acteurs: Gouvernement: Ministères et organismes publics: Conseil de la transparence et de la bonne gouvernance (CTBG) et Agence espagnole de protection des données (AEPD) .; Société civile, initiative privée, groupes multilatéraux et de travail: citoyens, organisations de la société civile, représentants des consommateurs et des utilisateurs et utilisateurs du monde universitaire. Statu quo ou problème à résoudre: la loi 19 / 2013 de décembre 9 sur la transparence, l'accès à l'information publique et la bonne gouvernance favorise la consolidation d'une société participative et représente un nouveau moyen de comprendre les relations entre l'administration et les citoyens, fournir des moyens de rendre des comptes, établir des obligations de transparence et énoncer le droit d'accès à l'information. Depuis son entrée en vigueur, il est devenu évident qu'il est nécessaire de développer certains aspects du droit par des moyens réglementaires. Objectif principal: Développement de la loi 19 / 2013 de novembre 9 sur la transparence, l'accès à l'information publique et la bonne gouvernance avec la participation des parties prenantes pendant la période de consultation publique et le processus d'audience; Description succincte de l'engagement: Le règlement de la loi sur la transparence entend développer certaines de ses dispositions de manière à permettre de définir des concepts, de préciser certaines dispositions et d'accroître la sécurité juridique; Défi relevé du PGO
par l'engagement: amélioration des services publics et renforcement de l'intégrité publique; Pertinence: transparence et participation citoyenne; Objectif: L’élaboration de la réglementation représente une étape très importante en matière de transparence et de responsabilité. Il permettra de publier un cadre d’action général détaillé de manière à ce que les informations les plus demandées puissent être publiées et avec le détail nécessaire pour répondre aux besoins détectés et révélés par différents groupes. Le règlement répond à la nécessité de définir des critères plus conformes à la réalité, tant dans la publication active que dans l'exercice du droit d'accès. Pour ce faire, des consultations publiques préalables seront organisées et un processus d’audience enrichira le débat et tiendra compte des contributions des citoyens à cet égard.

Résumé du statut à mi-parcours de l'IRM

EJE TRANSPARENCIA

3.5 Desarrollo del Reglamento Ley de Transparencia

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de noviembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno contando con la participación de los agentes interesados durante el periodo de consulta pública y el trámite de audiencia…que permita acotar conceptos, precisar determinadas disposiciones e incrementar la seguridad jurídica.

El compromiso contiene las siguientes metas: 1. Consulta pública previa (líneas generales del Reglamento). 2. Redacción de borrador de reglamento y borrador de MAIN. 3. Consultas internas al Ministerio 4. Trámite de audiencia e información pública. 5. Informe de coordinación y calidad normativa. 6. Informes de otros departamentos y órganos. 7. Informes de Administraciones Públicas. 8. Informe de la Secretaría General Técnica. 9. Dictamen del Consejo de Estado. 10. Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. 11. Elevación al Consejo de Ministros.

Fecha de inicio: Julio 2017 Fecha de término: Julio 2018

El texto completo del compromiso se encuentra en Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2Wubeyk.

Contexto y objetivos

Objectif général et pertinent

Este compromiso busca el desarrollo del reglamento para la Ley 19/2013 y atender una demanda compartida por los actores de Gobierno y sociedad civil implicados en su creación y promoción. Se inició la elaboración del primer borrador de reglamento previo al compromiso para lo cual se habilitaron dos consultas públicas sobre el citado borrador elaborado en 2014: una primera consulta, de carácter restringido a varias organizaciones pro transparencia en julio de 2015 y una consulta pública realizada entre julio y septiembre de 2017 . El 28 de febrero de 2019 se publicó un nuevo borrador del reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013 en el portal de transparencia estatal, el cual llevó asociado otro periodo de consultas públicas (abierto del 1 al 21 de marzo de 2019). El contenido de las propuestas ciudadanas y su impacto en la normativa se analizarán en el próximo informe del IRM sobre la implementación del tercer plan de acción.

Las OSC consultadas reconocieron unánimemente la importancia de un desarrollo reglamentario de esta ley. Una gran parte de las propuestas ciudadanas iniciales solicitaban ya, en el primer trámite de consultas públicas a mediados del 2015, la aprobación de un reglamento de desarrollo de la ley que acotase conceptos vagos e indeterminaciones, así como avanzar en cambios claves en la ley reduciendo, por ejemplo, los tiempos de respuesta. De igual forma que no se exigiera la identificación electrónica en las solicitudes de información pública.

Este compromiso se orienta a continuar la tramitación del proyecto de reglamento, a través de las consultas públicas y de los informes de los órganos gubernamentales correspondientes, y termina con su presentación al Consejo de Ministros. Contiene lo que podríamos denominar “la piedra angular” para optimizar la garantía y simplificación del ejercicio del derecho de acceso a la información y constituye una medida de gran relevancia para el acceso a la información.

Sin embargo, las metas definidas son vagas en relación con su contenido y no aportan información relativa al alcance que pretenden conseguir. De acuerdo con Alba Gutiérrez,

“El compromiso podía haber sido diseñado de forma más específica, incluso haber incluido medidas concretas y evaluables como puede ser la elaboración de un protocolo de actuación para mejorar los plazos de respuesta (de las solicitudes de acceso a la información) o haber adquirido el compromiso de publicación proactiva de la información clave para la toma de decisiones, como por ejemplo: agendas, gastos de viaje, asistentes a reuniones, actas de dichas reuniones, documentos considerados como accesorios pero que influyen en la toma de decisiones importantes”.

En esencia, el compromiso busca continuar el debate público, mientras que las OSC pro transparencia buscan que el plan de acción incluya un compromiso de ajustar el reglamento con el fin de mejorar los plazos de respuesta, conseguir la publicación proactiva de cierta información, entre otros.

El Gobierno replanificó la presente medida como parte de las modificaciones introducidas en la segunda versión del tercer plan. presentada en junio de 2018.

Verificabilidad e impacto potencial

El compromiso contiene 11 metas que son verificables pues suponen los requisitos necesarios para la tramitación de un proyecto normativo.

En cuanto al impacto potencial del compromiso, su implementación completa concretaría reglamentariamente aspectos relevantes de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, aportando así mayor seguridad jurídica al ejercicio del derecho de acceso y a las obligaciones de publicidad activa.

En opinión de la investigadora del IRM, el impacto potencial depende de dos cuestiones. La primera es que en la redacción del reglamento se tomen en consideración las demandas de las OSC, así como de la ciudadanía y del resto de partes del proceso OGP (comunidades autónomas, ministerios, FEMP, Agencia Española de Protección de Datos, Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y Consejo de Estado).

La segunda es que el reglamento sea efectivamente aprobado por el Gobierno, puesto que el compromiso termina con elevarlo al Consejo de Ministros.  Sobre la primera cuestión, el tercer plan de acción (y este compromiso en particular) deja fuera de su diseño un profundo debate acerca de la necesidad de modificación de la Ley 19/2013 de transparencia en los aspectos que las OSC pro transparencia resumieron en su carta abierta al Gobierno de la manière suivante:

“Una Ley de Acceso a Información en línea con los estándares internacionales: El derecho de acceso a la información está reconocido como derecho humano fundamental por jurisprudencia a nivel internacional. España debe garantizar que no existan barreras en el acceso a la información. Para ello, España debe mejorar urgentemente su Ley de Transparencia, y en particular debe: eliminar los requisitos de identificación electrónica y permitir realizar solicitudes de acceso a información a través de correo electrónico; eliminar las causas de inadmisión de información considerada auxiliar o de apoyo (artículo 18b); reforzar las competencias del Consejo de Transparencia dotándole de poder sancionador y de inspección.”


A lo anterior se unen peticiones para la configuración de un procedimiento jurisdiccional sumario de protección del derecho de acceso a la información, para agilizar el sistema de determinación de competencias dentro de la AGE a fin de reducir los plazos de respuesta. También se unen peticiones para la consideración del silencio administrativo positivo en la normativa estatal, como ya lo reconocen las comunidades autónomas de Aragón, Cataluña, Comunidad Valenciana y Navarra. Este último es un tema sujeto a polémica jurídica .

Respecto a la consideración del derecho de acceso a la información como derecho fundamental, la DGGP optó por no incluir tal cuestión dentro del tercer plan de acción indicando que: “No será objeto del tercer plan de Gobierno Abierto interpretar o dirimir sobre una cuestión de tanta relevancia y que merece nuestro máximo respeto.” Las opiniones arrojadas durante la fase de recolección de pruebas para la elaboración de este informe coinciden en que este tema es un aspecto fundamental que debería abordarse en España a fin de aportar seguridad jurídica y claridad. Helen Darbishire afirma: “Si contamos con un reglamento fuerte que verdaderamente concrete los aspectos ambiguos de la Ley, no sería imprescindible que esta tenga el estatus de un derecho fundamental, aunque sería lo correcto y en línea con los estándares internacionales” .

Por todo ello, la investigadora considera que este compromiso podría tener un impacto significativo en el avance de la aplicación de la ley. Para que sea transformador, se considera importante que se amplíe su alcance determinando el impacto potencial del compromiso, el cual es moderado, lo que quiere decir que es  de gran potencial pero de alcance más limitado.

Prochaines Étapes

Todas las partes entrevistadas consideran que el desarrollo reglamentario de la ley de transparencia estatal es un aspecto prioritario para el gobierno abierto en España que se debe finalizar en este tercer plan de acción. En este sentido la investigadora recomienda que se retome el diálogo y las negociaciones con las OSC representadas en el Foro de Gobierno Abierto español, a fin de reconsiderar la regulación de los aspectos expuestos. En consecuencia, se sugiere:

  • Agilizar la aprobación y entrada en vigor del Real Decreto de desarrollo reglamentario de la normativa estatal de transparencia, a fin de aportar seguridad jurídica ante la dispersión normativa en materia de transparencia. Recordemos que España tiene 13 leyes autonómicas en materia de transparencia y acceso a la información con regulaciones diferentes.
  • Asegurar que el reglamento recogerá los criterios interpretativos emitidos tanto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como por la jurisprudencia española a fin de aportar mayor seguridad jurídica al mapa de la transparencia española.
  • Considerar la creación de un espacio colaborativo (por ejemplo, mesas de trabajo) con expertos en el tema, miembros del público y entidades relevantes sobre el desarrollo del reglamento. Esto con el fin de discutir la incorporación los aportes y recomendaciones ciudadanas más relevantes, rescatadas en los tres periodos de consultas públicas, al desarrollo reglamentario de la Ley 19/2013. Estas abordan una diversidad de temas, por ejemplo: obligaciones de publicidad activa, definición de información pública, obligaciones de información de sociedades mercantiles, fundaciones y asociaciones, acceso a la información sustituida, objeto de la solicitud de acceso a la información pública, protección de la identidad del interesado, derechos e intereses de terceras personas, entre muchos otros .
Consultas públicas previas relativas al Proyecto de Real Decreto de desarrollo de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno: http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/ParticipacionCiudadana/ParticipacionProyectosNormativos/proyectoRDTransparencia/ConsultaPublica.html
Alba Gutiérrez, ex integrante de la OSC Access Info Europe y actual investigadora del IRM para Madrid, entrevista de la investigadora del IRM, enero 2019.
Carta abierta al Gobierno español para avanzar en Open Data y Gobierno Abierto, 7 de octubre de 2016: https://civio.es/novedades/2016/10/07/carta-abierta-al-gobierno-espanol-avanzar-en-datos-y-gobierno-abierto-iodc16/
Aspecto no exento de polémica tras la sentencia del Tribunal Constitucional, que considera inconstitucional la expresión “y sentido del silencio”: https://www.tribunalconstitucional.es/NotasDePrensaDocumentos/NP_2018_102/2017-5228STC.pdf
1er Informe de valoración de abril de 2017 sobre el primer plazo consulta pública, correspondiente al tercer plan OGP:  http://transparencia.gob.es/transparencia/dam/jcr:63cecaa1-0ea3-434b-b8e5-898647b60c3d/Fase%20I_Actividad%204_Informe%20de%20valoración.pdf
Helen Darbishire (Directora de Access Info Europe), entrevista de la investigadora  del IRM, enero 2019.
Organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos resumieron algunas de estas recomendaciones, aunque sugerimos la ampliación de esta discusión a otros expertos y entidades de Gobierno relevantes. Destacamos dos:
  1. Recomendaciones de CIVIO al proyecto de Real Decreto de Desarrollo a la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno:
  1. Comentarios al borrador del Reglamento de la Ley 19/2013 de transparencia (Tercera versión 28-2-2019). Miguel Ángel Blanes. Blog de Transparencia y Gobierno Abierto, abril 2019: https://miguelangelblanes.com/2019/04/04/comentarios-al-borrador-del-reglamento-de-la-ley-19-2013-de-transparencia-tercera-version-28-2-2019/

Engagements

  1. Création d'un forum sur le gouvernement ouvert

    ES0024, 2017, Participation publique

  2. Commission sectorielle sur le gouvernement ouvert

    ES0025, 2017, Renforcement des capacités

  3. Autorités locales pour la transparence et la participation citoyenne

    ES0026, 2017, Accès à l'information

  4. Initiatives de gouvernement ouvert à l'étranger

    ES0027, 2017, Anti-Corruption

  5. Espace Web participatif sur le gouvernement ouvert

    ES0028, 2017, Renforcement des capacités

  6. Observatoire de la participation

    ES0029, 2017, Renforcement des capacités

  7. Budgets participatifs

    ES0030, 2017, gouvernement électronique

  8. Les jeunes dans les politiques publiques

    ES0031, 2017, Renforcement des capacités

  9. Portail de la transparence et le droit d'accès

    ES0032, 2017, Accès à l'information

  10. Programme de divulgation de l'information et sa réutilisation

    ES0033, 2017, Accès à l'information

  11. Dossier du citoyen

    ES0034, 2017, gouvernement électronique

  12. Système ARCHIVE

    ES0035, 2017, Accès à l'information

  13. Règlement de la loi sur la transparence

    ES0036, 2017, Accès à l'information

  14. Développer le centre économique et financier

    ES0037, 2017, Accès à l'information

  15. Coordination du cadastre et du cadastre

    ES0038, 2017, Renforcement des capacités

  16. Informations sur la violence sexiste

    ES0039, 2017, Sexe

  17. Formation des employés du secteur public

    ES0040, 2017, Renforcement des capacités

  18. Sensibilisation et formation de la société civile

    ES0041, 2017, Renforcement des capacités

  19. L'éducation dans un gouvernement ouvert

    ES0042, 2017, Renforcement des capacités

  20. Open Justice en Espagne

    ES0043, 2017, Accès à l'information

  21. Portail de transparence

    ES0014, 2014, Accès à l'information

  22. Portail espagnol des archives, PARES

    ES0015, 2014, gouvernement électronique

  23. Ressources d'éducation ouverte

    ES0016, 2014, Éducation

  24. Accessibilité des microdonnées du système de santé national

    ES0017, 2014, Accès à l'information

  25. Accès à l'information géographique et réutilisation de celle-ci

    ES0018, 2014,

  26. Programmes sur l'ouverture et la réutilisation de l'information dans le secteur public

    ES0019, 2014, Accès à l'information

  27. Portail de l'administration de la justice

    ES0020, 2014, Accès à l'information

  28. Engagement étoilé Contrôle accru et transparence des subventions publiques

    ES0021, 2014, Espace civique

  29. Création du Conseil espagnol de la toxicomanie

    ES0022, 2014, Santé

  30. Participation accrue des acteurs du secteur à la définition des objectifs des plans nationaux de sauvetage en mer.

    ES0023, 2014, Environnement et climat

  31. Engagement étoilé Loi sur la transparence, l'accès à l'information publique et la bonne gouvernance

    ES0001, 2012, Accès à l'information

  32. Engagement étoilé Transparence et responsabilité dans l'aide publique au développement

    ES0002, 2012, Aide

  33. Loi de stabilité budgétaire et de viabilité financière

    ES0003, 2012, Ouverture fiscale

  34. Subventions de réforme du droit

    ES0004, 2012, Espace civique

  35. E-Justice

    ES0005, 2012, gouvernement électronique

  36. Promotion des réseaux sociaux pour faciliter la participation citoyenne

    ES0006, 2012, gouvernement électronique

  37. Publication de données statistiques sur la criminalité

    ES0007, 2012, gouvernement électronique

  38. Révision et simplification de la réglementation

    ES0008, 2012, Législation et réglementation

  39. Engagement étoilé E-Santé

    ES0009, 2012, Santé

  40. Système RED

    ES0010, 2012, gouvernement électronique

  41. Rationalisation des procédures d'évaluation environnementale

    ES0011, 2012, Anti-Corruption

  42. Rationaliser les procédures de création d'entreprise

    ES0012, 2012, gouvernement électronique

  43. Réduction des charges administratives pour les agriculteurs et les éleveurs

    ES0013, 2012, Subnational

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