Système pour les entités exécutant des fonctions gouvernementales (UA0059)

Événement: Introduction du système de classement et de publication des déclarations des entités autorisées à exercer les fonctions de gouvernement national ou local, conformément à la loi ukrainienne «sur la prévention de la corruption». Calendrier de mise en œuvre: 2016-2018; Entités responsables: Agence nationale pour la prévention de la corruption, Service spécial de communication de l'État .; Partenaires: Projet de programme de développement des Nations Unies en Ukraine intitulé «Amélioration de la transparence et de l'intégrité du secteur public», organisation non gouvernementale Transparency International Ukraine, autres institutions de la société civile et organisations internationales (sur autorisation de l'auteur); Résultats attendus: Dépôt des déclarations des personnes à déclarer conformément à l'article 3 de la loi ukrainienne «sur la prévention de la corruption».

3. Assurer le dépôt et la publication des déclarations électroniques

Texte d'engagement:

Introduction du système de classement et de publication des déclarations des entités autorisées à exercer les fonctions de gouvernement national ou local, conformément à la loi ukrainienne «sur la prévention de la corruption».

Résultats attendus: Dépôt des déclarations des personnes à déclarer conformément à l'article 3 de la loi ukrainienne «sur la prévention de la corruption».

Institutions responsables: Agence nationale pour la prévention de la corruption, Service spécial de communication de l'État.

Institutions de soutien: Programme des Nations Unies pour le développement en Ukraine «Amélioration de la transparence et de l'intégrité du secteur public», organisation non gouvernementale Transparency International Ukraine, autres institutions de la société civile et organisations internationales (sur autorisation de l'auteur).

Date de début: Décembre 2016 ..                                     Date de fin: Août 2018

But de l'engagement:

Cet engagement vise à mettre en œuvre le système de dépôt et de publication des déclarations des personnes autorisées à exercer les fonctions de gouvernement national ou local. Une telle mise en œuvre serait conforme à la loi sur la prévention de la corruption. (43) Lors du précédent plan d'action, le gouvernement avait créé un portail Web unifié en libre accès contenant les déclarations de revenus, de biens et de dépenses des fonctionnaires. (44) Dans ce plan d’action, le gouvernement s’engageait à assurer la formation des fonctionnaires à l’enregistrement des déclarations électroniques, à l’établissement en temps voulu des déclarations via un système en ligne qui fonctionne correctement et à la publication en ligne des déclarations.

Statut

Mi-parcours: Terminé

À mi-parcours, le gouvernement avait achevé la mise en œuvre de cet engagement. L'Agence nationale pour la prévention de la corruption (NACP) a lancé deux vagues réglementaires de dépôt en ligne de déclarations électroniques à l'intention d'agents publics. La première vague de dépôts de déclarations électroniques (couvrant les principaux responsables de 105,000) (45)) est survenu entre 1 septembre et 30 octobre 2016. La deuxième vague de dépôts (couvrant des représentants de 700,000 dans d’autres bureaux) s’est déroulée de 1 de janvier à 1 de mai 2017. Selon NACP, par 1 July 2017, autant de déclarations électroniques originales de 1,127,588 ont été déposées. (46) En outre, NACP a publié le registre unifié des déclarations électroniques en ligne dans un format de données ouvert. (47) Pour plus d'informations, consultez le rapport de mi-parcours IRM 2016 – 2018. (48)

Après l’évaluation à mi-parcours, l’Agence nationale pour la prévention de la corruption (NACP) a procédé à une nouvelle vague réglementaire de déclarations électroniques (pour tous les agents publics), qui a eu lieu 1 janvier - 1 avril 2018. Les experts de la société civile ont noté qu'au cours de la dernière vague, le portail en ligne avait fonctionné de manière plus stable. Il a souffert de moins d'accidents. Le nombre réduit de crashs peut être dû à l'amélioration des processus: les déclarants peuvent avoir sauvegardé les modèles précédents et les avoir soumis à l'avance. (49) À compter de 16 August 2018, le registre contenait des documents numériques 2,750,000, notamment des déclarations électroniques 2,370,000, des documents corrigés 300,000 et des avis 80,000 de modification substantielle du statut de la propriété. (50) NACP a également lancé une formation en ligne à l'intention des fonctionnaires (principalement des conférences vidéo) sur le dépôt de déclarations électroniques et a fourni des conseils par courrier électronique et une ligne directe sur la soumission correcte des déclarations électroniques. L’agence a effectué un audit du registre, a garanti l’accès à d’autres registres d’État, (51) et rédigé la loi #7276, qui étendrait l'accès du NACP à l'information publique. (52) Ces actions marquent l'achèvement complet de cet engagement, tel que rédigé.

NACP a également partiellement mis en œuvre les recommandations IRM antérieures relatives à l'introduction d'un logiciel de vérification automatisé. Le 24 d'octobre, 2017, NACP a approuvé les procédures d'évaluation de chaque déclaration électronique, établissant ainsi les bases juridiques des futurs audits. (53) Les procédures ont établi des critères pour classer chaque déclaration par indicateurs de risque. Sur 20 August 2018, le Programme de développement des Nations Unies en Ukraine a fourni à NACP le logiciel permettant un audit automatisé des déclarations électroniques. Le logiciel peut comparer les données des déclarations avec les données d'autres registres (registre foncier, registre des douanes et autres registres fiscaux) au moyen d'indicateurs de risque 137. (54) Cela permettra à l'agence d'identifier les déclarations incohérentes par rapport aux autres registres de l'État, ce qui présente un risque de corruption élevé. Ainsi, le NACP peut les analyser plus en détail et, si nécessaire, les transmettre au Bureau national de lutte contre la corruption de l'Ukraine pour enquête. Toutefois, les experts de la société civile mettent en garde contre les obstacles potentiels qui pourraient entraver le lancement prochain du système automatisé d’audit des déclarations électroniques. Ces obstacles incluent l'obtention de certificats de cybersécurité auprès du service spécial de communication de l'État, des considérations politiques empêchant l'identification de responsables corrompus et la prise de décision peu coordonnée au sein du NACP. (55) De son côté, NACP a énuméré de nombreuses activités techniques et de tests nécessaires au lancement du système automatisé et a promis de les mener à bien d’ici le mois de septembre 2018. (56) Bien que NACP ait introduit le système technique de vérification à la fin du mois de septembre, 2018, il n’a pas encore commencé la vérification des déclarations électroniques. (57)

Le rapport d'activité de l'IRM a noté l'inquiétude que les autorités pourraient abuser de la nouvelle obligation des dirigeants de la société civile de soumettre des déclarations de patrimoine. Le rapport a également noté que le non-respect de cette loi pourrait entraîner une pression de l'autorité fiscale sur les organisations de la société civile. En mars, 29 NACP a publié un décret précisant que les militants anti-corruption sont obligés de déposer des déclarations électroniques uniquement si elles remplissent les trois critères. La première est qu'ils reçoivent des fonds ou des biens dans le cadre de programmes de prévention de la corruption. La deuxième note qu'ils doivent systématiquement mettre en œuvre des politiques de prévention de la corruption en utilisant ces fonds. Troisièmement, ces militants doivent être les responsables d'organisations de la société civile menant des activités de prévention de la corruption. (58) Cette obligation de déclaration oblige donc les responsables de projets anticorruption financés au niveau international à déclarer leurs avoirs personnels. Cependant, le gouvernement exempte les autres employés de l'obligation de divulgation. Un expert du projet PACT ENGAGE a considéré ce décret comme une action politique du PNLS visant à maintenir de bonnes relations avec les programmes internationaux. Le décret n'exige pas que la majorité des employés de ces programmes soumettent des déclarations électroniques. (59) Cependant, la loi, qui a une autorité supérieure au décret de l'agence, ne spécifie pas ces critères. Par conséquent, l'exigence de divulgation des actifs reste large et pourrait éventuellement être utilisée pour faire pression sur les militants anti-corruption. Le directeur exécutif de Transparency International Ukraine a appelé cela "l'épée de Damoclès" pour les militants civiques. (60)

At-il ouvert le gouvernement?

Accès à l'information: majeur

Cet engagement représente un pas en avant important dans l’ouverture d’une masse d’informations au public. Avant ce plan d'action, les responsables ne soumettaient que des déclarations sur papier, qui contenaient un nombre limité d'informations, étaient difficiles à obtenir et à traiter et pouvaient facilement être perdues. La loi sur la prévention de la corruption, adoptée le 14 d'octobre 2014, prévoyait que les responsables divulguent leurs avoirs en ligne. Le gouvernement a développé un portail pour le dépôt de déclarations de biens électroniques. Néanmoins, il existait toujours un risque que le dépôt des déclarations électroniques ne se produise jamais. Par conséquent, le gouvernement s'est engagé à mettre en place le système de classement et de publication des déclarations. Il a appuyé cet engagement en organisant des formations pour les fonctionnaires, en promulguant des règlements, en lançant le registre public contenant toutes les données soumises pour la plupart des catégories de fonctionnaires et en procédant même au dépôt de déclarations électroniques.

La mise en œuvre de cet engagement a créé une quantité sans précédent d'informations accessibles au public sur les avoirs des fonctionnaires. Contrairement aux déclarations sur papier, les enregistrements numériques peuvent être facilement copiés et analysés, évitant ainsi la perte de données. La société civile et les médias utilisent activement cette nouvelle source d'informations. Sur la base du suivi des enquêtes des médias, on estime qu'environ la moitié des enquêtes de journalistes sur la corruption et toutes les enquêtes de journalistes sur le mode de vie des responsables sont basées sur des données de déclarations électroniques. (61) Les données du portail Web de l’Agence nationale pour la prévention de la corruption (NACP) ont permis aux activistes de la société civile de mettre en œuvre un projet indépendant intitulé Déclarations, (62) qui contient à la fois des déclarations électroniques et des déclarations sur papier numérisées. Declarations présente une conception plus conviviale, des modules d'analyse et une disponibilité des abonnements pour les actualités. (63)

Pourtant, le système présente des lacunes qui créent des obstacles potentiels, limitant la portée des informations divulguées. Un activiste de l'organisation de la société civile Anti-Corruption Action Center a critiqué le caractère fermé de certaines catégories de déclarations électroniques. Par exemple, les responsables des services secrets ukrainiens classent les déclarations électroniques dans un système classifié séparément, tandis que les déclarations électroniques des procureurs militaires ont disparu du registre. (64) En outre, NACP a mis à jour les critères pour indiquer que les revenus uniques ne doivent être déclarés que si une personne est en mesure d'utiliser les fonds pour satisfaire ses besoins personnels. (65) Un expert de la société civile du projet PACT ENGAGE a déclaré que les autorités tentaient d'interpréter la loi de manière à perdre toute intention de transparence. (66) Par exemple, la mise à jour de la NACP concernant le changement de statut de propriété nuance le fait que tant qu’il n’est pas prouvé qu’une personne utilise un revenu unique pour ses besoins personnels, le décret ne l’oblige pas à déclarer cette propriété.

Cela dit, on ne voit pas clairement en quoi le système de déclarations électroniques et les informations communiquées via le portail affectent la politique gouvernementale en matière de recrutement ou de révocation de fonctionnaires. NACP n'a pas partagé la base de données complète de déclarations électroniques avec le Bureau national de lutte contre la corruption. En particulier, le NACP ne partageait pas le même identifiant, ce qui permettrait une identification claire des personnes. L'absence de données partagées complique les enquêtes sur les crimes. (67) Les militants civiques constatent l’absence de poursuites pénales substantielles à l’encontre de hauts fonctionnaires, voire de nombreux fonctionnaires de rang inférieur. L'existence de telles poursuites jette un doute sur l'efficacité du système. (68)

Reportés?

Comme le prochain plan d'action n'a pas encore été publié, on ne sait pas si le gouvernement a tenu l'engagement. L'Agence nationale pour la prévention de la corruption (NACP) et le Bureau national de lutte contre la corruption (NABU) devraient pouvoir accéder à tous les registres de l'État et utiliser le logiciel disponible de vérification automatique des déclarations électroniques. En particulier, NACP pourrait fournir à NABU l’indicateur unique permettant d’identifier clairement les personnes inscrites dans les registres.

Suite aux demandes de la société civile ukrainienne et de la communauté internationale, le chercheur de l'IRM recommande au Parlement d'abolir les amendements législatifs qui obligent les activistes de la société civile à soumettre des déclarations électroniques. Une telle législation rend les militants potentiellement sujets de poursuites pénales et administratives.

(43) «La loi ukrainienne sur la prévention de la corruption», # 1700-VII, Verkhovna Rada d'Ukraine: le portail Web officiel, http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1700-18.

(44) «Rapport sur la mise en œuvre du plan d’action pour l’introduction de la Open Government Partnership Initiative dans 2014 – 2015, ” Open Government Partnership, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2001/01/Ukraine_End-Term_Self-Assessment-Report_2014-16_EN.pdf.

(45) Voici les principaux officiels:

1. Le président de l'Ukraine, les membres du Parlement ukrainien, le premier ministre ukrainien, les membres du Cabinet des ministres de l'Ukraine et les chefs d'agences gouvernementales et leurs adjoints;
2. Juges, procureurs, enquêteurs et fonctionnaires de la catégorie A (conformément à la loi sur le service de l'État »- agents civils des catégories 1-3); et
3. Au sein des organes d'autonomie locale: chefs de conseils d'oblast de centres d'oblast et leurs députés, secrétaires de conseils de villes et centres, députés, secrétaires de conseils de villes, maires de villes importantes, chefs de conseils de rayon, chefs de districts conseils, et d’autres responsables de l’autonomie locale des catégories 1-3.

(46) «Le rapport intérimaire sur la réalisation du plan d’action pour la mise en œuvre de la stratégie de Open Government Partnership Initiative dans 2016 – 2018, «Société civile et autorités: site Web gouvernemental», consulté sur 13 septembre 2017 (le lien n'est plus accessible à partir de 25 avril 2018) http://civic.kmu.gov.ua/consult_mvc_kmu/uploads/attach-3467-910681586.doc.

(47) «Registre unifié des déclarations électroniques», Agence nationale pour la prévention de la corruption, https://portal.nazk.gov.ua/login.

(48) “Rapport à mi-parcours de l'Ukraine 2016 – 2018,” Open Government Partnership, https://www.opengovpartnership.org/documents/ukraine-mid-term-report-2016-2018-year-1/.

(49) Vitalii Shabunin (Centre d'action anticorruption), entretien avec un chercheur de l'IRM, 28 August 2018.

(50) Oleksandr Pysarenko (Agence nationale pour la prévention de la corruption), échange de courrier électronique avec un chercheur de l'IRM, 5 September 2018.

(51) Le registre unifié du ministère de l'intérieur; le registre des contribuables possédant plus de 10% des actions dans des sociétés; le registre national des droits de propriété sur les biens immobiliers; le registre unifié des entités juridiques, des entrepreneurs individuels et des groupes communautaires; le registre d'état des biens meubles; le cadastre des terres de l'État; le registre d'État unifié des biens de l'État; le registre d'état-major naval de l'Ukraine et le livre naval d'Ukraine; le registre d'état des aéronefs civils de l'Ukraine; le registre d'état des contribuables; et le Système intégré d'information et de télécommunication pour le contrôle des personnes, des véhicules et des marchandises traversant la frontière de l'État (le système «Arkan»).

(52) Oleksandr Pysarenko (Agence nationale pour la prévention de la corruption), échange de courrier électronique avec un chercheur de l'IRM, 5 September 2018.

(53) «Décision #1019», Agence nationale pour la prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2017/%D0%B7%D0%B0%D1%81%D1%96%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8F/24.10/24.10%20(1019).tif.

(54) «Le PNUD a transféré le logiciel pour un audit automatisé des déclarations électroniques au NACP», ensemble de réformes de réanimation, https://rpr.org.ua/news/proon-peredala-nazk-prohramne-zabezpechennya-dlya-avtomatychnoji-perevirky-elektronnyh-deklaratsij/.

(55) Ibid.

(56) «L’agence nationale franchit une nouvelle étape dans l’introduction du système de contrôle logique et arithmétique des déclarations», de l’Agence nationale pour la prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/news/nacionalne-agentstvo-zdiysnyuye-chergovyy-krok-iz-vprovadzhennya-systemy-provedennya-logichnogo.

(57) Le système de contrôle logique et arithmétique des déclarations a été lancé, Agence nationale pour la prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/news/systema-logichnogo-ta-aryfmetychnogo-kontrolyu-deklaraciy-vvedena-v-ekspluataciyu

(58) «Clarification sur l'application de dispositions particulières de la loi ukrainienne sur la prévention de la corruption», de l'Agence nationale pour la prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2018/news/29.03.2018%20%28%B9549%29.tif.

(59) Ivan Presniakov (Projet PACT ENGAGE), entretien avec le chercheur IRM, 21 August 2018.

(60) Yaroslav Yurchyshyn (Transparency International Ukraine), entretien avec 27 August 2018, chercheur à l'IRM.

(61) Vitalii Shabunin (Centre d'action anticorruption), entretien avec un chercheur de l'IRM, 28 August 2018.

(62) Les déclarations, https://declarations.com.ua/.

(63) Ivan Presniakov (Projet PACT ENGAGE), entretien avec le chercheur IRM, 21 August 2018.

(64) Vitalii Shabunin (Centre d'action anticorruption), entretien avec un chercheur de l'IRM, 28 August 2018.

(65) «Notification concernant le changement considérable du statut des biens», Agence nationale pour la prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2018/povidomlennya_pro_suttyevi_zminy_v_maynovomu_stani.pdf.

(66) Ivan Presniakov (Projet PACT ENGAGE), entretien avec le chercheur IRM, 21 August 2018.

(67) Vitalii Shabunin (Centre d'action anticorruption), entretien avec un chercheur de l'IRM, 28 August 2018.

(68) Yaroslav Yurchyshyn (Transparency International Ukraine), entretien avec 27 August 2018, chercheur à l'IRM.