Système pour les entités exerçant des fonctions gouvernementales (UA0059)

Événement : Introduction du système de dépôt et de publication des déclarations des entités autorisées à exercer les fonctions de gouvernement national ou local, conformément à la loi ukrainienne « Sur la prévention de la corruption ». Calendrier de mise en œuvre : 2016-2018 ; Entités responsables : Agence nationale pour la prévention de la corruption, Service spécial de communication de l'État. Partenaires : Projet du Programme des Nations Unies pour le développement en Ukraine « Renforcement de la transparence et de l'intégrité du secteur public », organisation non gouvernementale Transparency International Ukraine, autres institutions de la société civile et organisations internationales (par consentement). Résultats attendus : Dépôt des déclarations des sujets à déclarer comme spécifié à l'article 3 de la loi ukrainienne « Sur la prévention de la corruption ».

3. Assurer le dépôt et la publication des déclarations électroniques

Texte d'engagement:

Introduction du système de dépôt et de publication des déclarations des entités autorisées à exercer les fonctions du gouvernement national ou local, conformément à la loi ukrainienne « Sur la prévention de la corruption ».

Résultats attendus : Dépôt des déclarations des sujets à déclarer comme spécifié à l’article 3 de la loi de l’Ukraine « Sur la prévention de la corruption ».

Institutions responsables: Agence nationale de prévention de la corruption, Service spécial de communication de l'État.

Institutions de soutien: Programme des Nations Unies pour le développement en Ukraine « Renforcement de la transparence et de l’intégrité du secteur public », organisation non gouvernementale Transparency International Ukraine, autres institutions de la société civile et organisations internationales (avec consentement).

Date de début: Décembre 2016 ..                                     Date de fin: août 2018

But de l'engagement:

Cet engagement vise à mettre en œuvre le système de dépôt et de publication des déclarations des personnes habilitées à exercer des fonctions au sein de l'administration nationale ou locale. Cette mise en œuvre se fera conformément à la loi relative à la prévention de la corruption. [43] Lors du plan d'action précédent, le gouvernement a créé un portail Web unifié en libre accès pour les déclarations de revenus, de patrimoine et de dépenses des fonctionnaires. [44] Dans ce plan d’action, le gouvernement s’est engagé à assurer la formation des fonctionnaires sur le dépôt des déclarations électroniques, le dépôt en temps voulu des déclarations via un système en ligne fonctionnant correctement et la publication en ligne des déclarations.

Statut

Mi-parcours: Terminé

À mi-mandat, le gouvernement avait achevé la mise en œuvre de cet engagement. L'Agence nationale de prévention de la corruption (NACP) a lancé deux vagues réglementaires de dépôt de déclarations électroniques pour les fonctionnaires. La première vague de dépôts de déclarations électroniques (couvrant plus de 105,000 XNUMX hauts fonctionnaires) [45]) s'est produite du 1er septembre au 30 octobre 2016. La deuxième vague de dépôts (couvrant plus de 700,000 1 fonctionnaires d'autres bureaux) s'est produite du 1er janvier au 2017er mai 1. Selon la NACP, au 2017er juillet 1,127,588, pas moins de XNUMX XNUMX XNUMX déclarations électroniques originales ont été déposées. [46] En outre, le NACP a publié en ligne le registre unifié des déclarations électroniques dans un format de données ouvert. [47] Pour plus d’informations, veuillez consulter le rapport de mi-parcours 2016-2018 de l’IRM. [48]

Après l'évaluation à mi-parcours, l'Agence nationale de prévention de la corruption (ANPC) a mené une nouvelle vague réglementaire de dépôt de déclarations électroniques (pour tous les agents publics), du 1er janvier au 1er avril 2018. Les experts de la société civile ont constaté que, lors de cette dernière vague, le portail en ligne a fonctionné de manière plus stable. Il a connu moins de pannes. Cette diminution du nombre de pannes pourrait s'expliquer par l'amélioration des processus : les déclarants ont peut-être sauvegardé leurs anciens modèles et les ont soumis à l'avance. [49] Au 16 août 2018, le registre contenait plus de 2,750,000 2,370,000 300,000 documents numériques, dont plus de 80,000 XNUMX XNUMX déclarations électroniques, plus de XNUMX XNUMX documents corrigés et plus de XNUMX XNUMX avis de changement substantiel du statut de propriété. [50] La NACP a également lancé une formation en ligne destinée aux fonctionnaires (essentiellement des cours vidéo) sur le dépôt des déclarations électroniques et a fourni des conseils par courriel et par téléphone sur la soumission correcte des déclarations électroniques. L'agence a réalisé un audit du registre et assuré l'accès aux registres d'autres États. [51] et a rédigé la loi n° 7276, qui étendrait l'accès du NACP à l'information publique. [52] Ces actions marquent la pleine réalisation de cet engagement, tel qu’il est écrit.

La NACP a également partiellement mis en œuvre les recommandations antérieures de l'IRM concernant l'introduction d'un logiciel de vérification automatisé. Le 24 octobre 2017, la NACP a approuvé les procédures d'évaluation de chaque déclaration électronique, posant ainsi les bases juridiques des futurs audits. [53] Les procédures ont établi des critères de classement de chaque déclaration selon des indicateurs de risque. Le 20 août 2018, le Programme des Nations Unies pour le développement en Ukraine a fourni au NACP un logiciel permettant un audit automatisé des déclarations électroniques. Ce logiciel permet de comparer les données des déclarations avec celles d'autres registres (registre foncier, registre douanier et autres registres fiscaux) selon 137 indicateurs de risque. [54] Cela permettra à l'agence d'identifier les déclarations non conformes aux autres registres d'État et donc présentant des risques élevés de corruption. Ainsi, le NACP pourra les analyser plus en détail et, si nécessaire, les transmettre au Bureau national anticorruption d'Ukraine pour enquête. Cependant, les experts de la société civile mettent en garde contre des obstacles potentiels qui pourraient entraver le lancement prochain du système automatisé d'audit des déclarations électroniques. Ces obstacles incluent l'obtention de certificats de cybersécurité auprès du Service spécial de communication de l'État, des considérations politiques entravant l'identification des fonctionnaires corrompus et un manque de coordination des décisions au sein du NACP. [55] De son côté, la NACP a énuméré de nombreuses activités techniques et de test nécessaires au lancement du système automatisé et a promis de les terminer d'ici septembre 2018. [56] Bien que le NACP ait introduit le système technique de vérification à la fin du mois de septembre 2018, il n’a pas encore commencé la vérification proprement dite des déclarations électroniques. [57]

Le rapport d'étape de l'IRM a souligné la crainte que les autorités abusent de la nouvelle obligation pour les dirigeants de la société civile de soumettre des déclarations de patrimoine. Le rapport a également souligné que le non-respect de cette loi pourrait entraîner une pression fiscale sur les organisations de la société civile. Le 29 mars 2018, la NACP a publié un décret précisant que les militants anti-corruption ne sont tenus de déposer des déclarations électroniques que s'ils remplissent trois critères. Le premier est qu'ils reçoivent des fonds ou des biens dans le cadre de programmes de prévention de la corruption. Le deuxième stipule qu'ils doivent systématiquement mettre en œuvre des politiques de prévention de la corruption en utilisant ces fonds. Troisièmement, ces militants doivent être des dirigeants d'organisations de la société civile menant des activités de prévention de la corruption. [58] Cette obligation de déclaration impose donc aux responsables de projets anti-corruption financés à l'international de déclarer leurs avoirs personnels. Cependant, le gouvernement exempte les autres employés de cette obligation. Un expert du projet PACT ENGAGE a considéré ce décret comme une action politique du NACP visant à maintenir de bonnes relations avec les programmes internationaux. Le décret n'oblige pas la majorité des employés de ces programmes à soumettre des déclarations électroniques. [59] Cependant, la loi, qui a une autorité supérieure au décret de l'agence, ne précise pas ces critères. Par conséquent, l'obligation de déclaration de patrimoine reste large et pourrait être utilisée pour faire pression sur les militants anti-corruption. Le directeur exécutif de Transparency International Ukraine a qualifié cette obligation d'« épée de Damoclès » pour les militants civiques. [60]

At-il ouvert le gouvernement?

Accès à l'information: majeur

Cet engagement représente une avancée significative vers l'ouverture d'une masse d'informations au public. Avant ce plan d'action, les fonctionnaires ne soumettaient que des déclarations papier, limitées en termes d'informations, difficiles à obtenir et à traiter, et susceptibles d'être facilement perdues. La loi relative à la prévention de la corruption, adoptée le 14 octobre 2014, a imposé aux fonctionnaires la déclaration de patrimoine en ligne. Le gouvernement a développé un portail de déclaration de patrimoine électronique. Néanmoins, le risque que le dépôt des déclarations électroniques ne soit jamais effectif subsistait. Par conséquent, le gouvernement s'est engagé à mettre en place un système de dépôt et de publication des déclarations. Il a soutenu cet engagement par des formations pour les fonctionnaires, la promulgation de règlements administratifs, le lancement du registre public reprenant toutes les données soumises pour la plupart des catégories de fonctionnaires et le processus même de dépôt des déclarations électroniques.

La mise en œuvre de cet engagement a permis de rendre publique une quantité sans précédent d'informations sur le patrimoine des fonctionnaires. Contrairement aux déclarations papier, les documents numériques peuvent être facilement copiés et analysés, évitant ainsi toute perte de données. La société civile et les médias utilisent activement cette nouvelle source d'information. D'après le suivi des enquêtes médiatiques, on estime qu'environ la moitié des enquêtes journalistiques sur la corruption et la totalité des enquêtes journalistiques sur le mode de vie des fonctionnaires reposent sur des données de déclarations électroniques. [61] Les données du portail Web de l'Agence nationale pour la prévention de la corruption (NACP) ont permis aux militants de la société civile de mettre en œuvre un projet indépendant intitulé Déclarations, [62] Ce service propose à la fois des déclarations électroniques et des déclarations papier numérisées. Il bénéficie d'une interface plus conviviale, de modules d'analyse et d'un abonnement aux actualités. [63]

Cependant, le système présente des lacunes qui créent des obstacles potentiels et limitent la portée des informations divulguées. Un militant du Centre d'action anticorruption, une organisation de la société civile, a critiqué le caractère confidentiel de certaines catégories de déclarations électroniques. Par exemple, les agents des services secrets ukrainiens classent les déclarations électroniques dans un système distinct, tandis que les déclarations électroniques des procureurs militaires ont disparu du registre. [64] De plus, le NACP a mis à jour les critères pour indiquer que les revenus ponctuels ne doivent être déclarés que si une personne est en mesure d’utiliser les fonds pour satisfaire ses besoins personnels. [65] Un expert de la société civile du projet PACT ENGAGE a estimé que les autorités tentent d’interpréter la loi de telle manière qu’elle perd son objectif de transparence totale. [66] Par exemple, la nuance de cette mise à jour du NACP concernant le changement de statut de propriété est que jusqu’à ce qu’il soit prouvé qu’une personne utilise un revenu unique pour ses besoins personnels, le décret ne l’oblige pas à déclarer cette propriété.

Cela dit, l'impact du système de déclarations électroniques et des informations divulguées via le portail sur la politique gouvernementale en matière de recrutement ou de licenciement des fonctionnaires reste flou. La NACP n'a pas communiqué l'intégralité de la base de données des déclarations électroniques au Bureau national de lutte contre la corruption. En particulier, elle n'a pas communiqué l'identifiant unique, qui permettrait une identification claire des personnes. L'absence de données partagées complique les enquêtes sur les crimes. [67] Les militants civiques constatent l'absence de poursuites pénales sérieuses contre les hauts fonctionnaires, voire contre de nombreux fonctionnaires subalternes. Cette absence de poursuites jette un doute sur l'efficacité du système. [68]

Reportés?

Le prochain plan d'action n'ayant pas encore été publié, on ignore si le gouvernement a tenu son engagement. L'Agence nationale de prévention de la corruption (NACP) et le Bureau national de lutte contre la corruption (NABU) devraient pouvoir accéder à tous les registres d'État et utiliser les logiciels disponibles pour la vérification automatisée des déclarations électroniques. En particulier, la NACP pourrait fournir au NABU l'identifiant unique, qui permettrait une identification claire des personnes inscrites dans les registres.

Suite aux demandes de la société civile ukrainienne et de la communauté internationale, le chercheur de l'IRM recommande au Parlement d'abroger les amendements législatifs qui obligent les militants de la société civile à soumettre des déclarations électroniques. Une telle législation expose les militants à des poursuites administratives et pénales.

[43] « La loi de l'Ukraine sur la prévention de la corruption », n° 1700-VII, la Verkhovna Rada d'Ukraine : le portail Web officiel, http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1700-18.

[44] « Rapport sur la mise en œuvre du plan d’action pour l’introduction de la Open Government Partnership Initiative en 2014-2015 », Open Government Partnership, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2001/01/Ukraine_End-Term_Self-Assessment-Report_2014-16_EN.pdf.

[45] Voici les principaux responsables :

1. Le président de l'Ukraine, les membres du Parlement ukrainien, le Premier ministre ukrainien, les membres du Cabinet des ministres ukrainien, ainsi que les chefs des agences gouvernementales et leurs adjoints ;
2. Juges, procureurs, enquêteurs et fonctionnaires de catégorie A (conformément à la loi « sur la fonction publique » — fonctionnaires des catégories 1 à 3) ; et
3. Dans les collectivités locales autonomes : les chefs des conseils régionaux des centres régionaux et leurs adjoints, les secrétaires des conseils municipaux des centres régionaux et leurs adjoints, les secrétaires des conseils municipaux, les maires des villes d'importance régionale, les chefs des conseils de rayon, les chefs des conseils de district urbain et d'autres fonctionnaires des collectivités locales autonomes de 1 à 3 catégories.

[46] «Le rapport intérimaire sur la réalisation du plan d’action pour la mise en œuvre de la stratégie de Open Government Partnership Initiative dans 2016 – 2018, «Société civile et autorités: site Web gouvernemental», consulté sur 13 septembre 2017 (le lien n'est plus accessible à partir de 25 avril 2018) http://civic.kmu.gov.ua/consult_mvc_kmu/uploads/attach-3467-910681586.doc.

[47] « Le registre unifié des déclarations électroniques », Agence nationale pour la prévention de la corruption, https://portal.nazk.gov.ua/login.

[48] “Rapport à mi-parcours de l'Ukraine 2016 – 2018,” Open Government Partnership, https://www.opengovpartnership.org/documents/ukraine-mid-term-report-2016-2018-year-1/.

[49] Vitalii Shabunin (Centre d'action anti-corruption), entretien avec un chercheur de l'IRM, 28 août 2018.

[50] Oleksandr Pysarenko (Agence nationale pour la prévention de la corruption), échange de courriels avec un chercheur de l'IRM, 5 septembre 2018.

[51] Le Registre d'État unifié du ministère de l'Intérieur ; le Registre des contribuables détenant plus de 10 % des actions des sociétés ; le Registre d'État des droits de propriété sur les biens immobiliers ; le Registre d'État unifié des personnes morales, des entrepreneurs individuels et des groupes communautaires ; le Registre d'État des biens mobiliers ; le Cadastre foncier de l'État ; le Registre d'État unifié des biens de l'État ; le Registre naval d'État de l'Ukraine et le Livre naval de l'Ukraine ; le Registre d'État des aéronefs civils de l'Ukraine ; le Registre d'État des contribuables ; et le Système intégré d'information et de télécommunication pour le contrôle des personnes, des véhicules et des marchandises traversant la frontière de l'État (le système « Arkan »).

[52] Oleksandr Pysarenko (Agence nationale pour la prévention de la corruption), échange de courriels avec un chercheur de l'IRM, 5 septembre 2018.

[53] « Décision n° 1019 », Agence nationale de prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2017/%D0%B7%D0%B0%D1%81%D1%96%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8F/24.10/24.10%20(1019).tif.

[54] « Le PNUD a transféré le logiciel d'audit automatisé des déclarations électroniques au NACP », Paquet de réformes de réanimation, https://rpr.org.ua/news/proon-peredala-nazk-prohramne-zabezpechennya-dlya-avtomatychnoji-perevirky-elektronnyh-deklaratsij/.

[55] Ibid.

[56] « L'Agence nationale franchit une nouvelle étape dans l'introduction du système de contrôle logique et arithmétique des déclarations », Agence nationale de prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/news/nacionalne-agentstvo-zdiysnyuye-chergovyy-krok-iz-vprovadzhennya-systemy-provedennya-logichnogo.

[57] Le système de contrôle logique et arithmétique des déclarations a été lancé, Agence nationale de prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/news/systema-logichnogo-ta-aryfmetychnogo-kontrolyu-deklaraciy-vvedena-v-ekspluataciyu

[58] « Clarification sur l'application des réglementations particulières de la loi ukrainienne « sur la prévention de la corruption », Agence nationale pour la prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2018/news/29.03.2018%20%28%B9549%29.tif.

[59] Ivan Presniakov (Projet PACT ENGAGE), entretien avec un chercheur de l'IRM, 21 août 2018.

[60] Yaroslav Yurchyshyn (Transparency International Ukraine), entretien avec un chercheur de l'IRM, 27 août 2018.

[61] Vitalii Shabunin (Centre d'action anti-corruption), entretien avec un chercheur de l'IRM, 28 août 2018.

[62] Déclarations, https://declarations.com.ua/.

[63] Ivan Presniakov (Projet PACT ENGAGE), entretien avec un chercheur de l'IRM, 21 août 2018.

[64] Vitalii Shabunin (Centre d'action anti-corruption), entretien avec un chercheur de l'IRM, 28 août 2018.

[65] « Notification de changement considérable du statut de propriété », Agence nationale de prévention de la corruption, https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2018/povidomlennya_pro_suttyevi_zminy_v_maynovomu_stani.pdf.

[66] Ivan Presniakov (Projet PACT ENGAGE), entretien avec un chercheur de l'IRM, 21 août 2018.

[67] Vitalii Shabunin (Centre d'action anti-corruption), entretien avec un chercheur de l'IRM, 28 août 2018.

[68] Yaroslav Yurchyshyn (Transparency International Ukraine), entretien avec un chercheur de l'IRM, 27 août 2018.