Costa Rica End-of-Term Report 2015-2017 (Year 2)

Country : Costa Rica
Dates Under Review : July 2016 - June 2017
Report publication year : 2018
Researcher : Israel Aragón

This report was written in Spanish with an English Executive Summary. To see the original report, go to

Overview - Costa Rica End-of-Term Report 2015-2017 (Year 2)

Access to information improved during the second year of implementation. The government approved decrees and directives that resulted in more proactive publication of information by public institutions. Future efforts should aim to improve the quality of information and address other open government values.


While CSOs were actively involved during co-creation, they were only consulted during implementation. Both stages of the process need to increase participation from both CSOs and the government, to make sure all commitments have the necessary support for successful implementation.  

Did not act contrary to OGP process

A country is considered to have acted contrary to process if one or more of the following occurs:

  • The National Action Plan was developed with neither online or offline engagements with citizens and civil society
  • The government fails to engage with the IRM researchers in charge of the country’s Year 1 and Year 2 reports
  • The IRM report establishes that there was no progress made on implementing any of the commitments in the country’s action plan
During Action Plan Implementation
No Consultation
Who was involved? 
Civil Society Involvement
Beyond "governance" civil society
Mostly "governance" civil society X
No/little civil society
Narrow / little government consultation Primarily agencies that serve other agencies Significant involvement of line ministries and agencies
Government Involvement

A limited number of CSOs were involved during implementation and only in commitments that were relevant to their areas of expertise. Government participation included independent and autonomous agencies. Both the Legislature and Judiciary took part in the co-creation process, but only the latter was responsible for implementing a commitment. No local governments were involved. 

Commitment Performance 

Only eight of the 23 commitments in the action plan were completed by the end of the implementation period. Ambition continues to be a challenge, as only two commitments in the 2015-2017 plan were considered to be transformative.

Commitment Completion 

Current Plan
Year 1: 4%
Year 2: 35%
Year 1: 17%

Commitment Ambition 

Current Plan
Year 1: 9%
Year 1: 9%

Starred commitments 

Current Plan
Year 1: 9%
Year 1: 9%

Commitments Overview

Commitment Title Potential starred? * Complete (Year 2) Major or Outstanding Results? ** Overview
1. Open data policy No Yes Yes This commitment aimed to create, approve and implement an open data policy, as well as promote data use. While 150 government institutions now publish data, quality is still an issue.
2. Executive Order of Transparency and Access to Public Information No Yes No As a result of this commitment, the Executive Order was signed in April 2017. Considering its recent approval, it is still not possible to identify concrete changes in government practice.
3. Access to Public Information Bill No Yes No This commitment aimed to pass a bill promoting access to information as a human right. The draft bill was presented to Congress but was not approved until after the action plan’s implementation period.
4. Informative directory of public agencies and their profile No No No This initiative aimed to create an interactive platform with information on public agencies. The government collected the information but did not publish it; the website was also not developed.
5. Guidelines for document and file management No No No This commitment intended to supply public agencies with a single model for document management. The IRM could not determine its relevance to OGP values, as it lacks a public-facing component.
6. Implementation of Act 8220 on Excessive Paperwork No No No This commitment focused on e-government activities to simplify services rather than to open government. As a result, there were no changes to the level of government openness.
7. Technological platforms for open government No No No The commitment aimed to raise awareness of open government technological platforms. However, the proposed activities were not implemented and were not included in the third action plan.
8. Strengthen Costa Rica Mi Futuro, the National Platform for Social Innovation, and SIEC No No No This commitment sought to strengthen online tools focused on entrepreneurs and the middle-to-small business sector. The proposed activities were not implemented as they depended in part on the implementation of commitment 7.
9. Transparency Index of the Public Sector (✪) Yes Yes Yes The second edition of the transparency index was published in 2016; its coverage was expanded to 206 institutions, including 81 local governments. Over 20 institutions received a score above 70 out of 100.
10. Reports of completion with internal audits (✪) No No No As part of this commitment, the government published progress reports on the implementation of audit recommendations. CSOs provided feedback on the process.
11. Regulatory reforms against corruption No No No This commitment sought to strengthen institutions and introduce reforms for eradicating corruption. While the government received CSO input and identified possible reforms, there was limited progress and no change in government practice.
12. Transparent selection of public officials No No No This initiative aimed to improve transparency in the hiring process for public officials. The government published information on the early stages of the process but not on the reasoning for the final hiring decision.
13. Transparent processes for Infrastructure project management No No No As a result of this commitment, the government joined the Construction Sector Transparency Initiative (CoST). While the government promoted citizen participation, it only identified projects that will apply CoST principles.
14. Development and dissemination of citizen rights in open government No Yes No While the government raised awareness of resources available to citizens, it is not clear how workshops will influence citizens’ decisions to exercise their right to access information.
15. Training of public officials in citizen service No Yes No The government conducted trainings on open government for 309 public officials. However, the commitment did not include a post-training evaluation that could determine if there was any change in government practice.
16. Protocol for dialogue with sectors and populations No No No This initiative sought to establish guidelines for conducting consultations, negotiating, and reaching agreements with CSOs. The government developed the guidelines but did not publish or implement them by the end of the implementation period.
17. Policy for civic participation in judiciary processes No No No This commitment aimed to promote citizen participation in the Judiciary. The government conducted training and awareness campaigns but new spaces for participation were limited.
18. Civic Labs No No No The government sought to promote citizen participation in the formulation of public policy and strategy. Changes in government practice were limited as the “labs” were only held once in each location without follow-up mechanisms.
19. Justice Hubs No No No This commitment aimed to promote awareness and the use of justice hubs through a communication campaign. However, the government did not develop the campaign.
20. Territorial Councils for Rural Development No No No This initiative sought to reestablish the territorial councils as participation forums on development projects. However, the implemented activities did not increase access to information or accountability.
21. Dialogue for Good Living with Indigenous Peoples (RIBCA) No Yes Yes This commitment led to the institutionalization of a permanent forum for dialogue, which allowed indigenous communities to take part in public policy making and influence how government agencies provide services to their communities.
22. Guanacaste Forum No Yes No This forum is an ongoing initiative to improve social and economic conditions in territories. The government mostly focused on processing and documenting the proposals and results of a roundtable in Guanacaste, but did not implement other public-facing activities.
23. Workshops for democracy promotion No No No The government stated that this commitment is a duplication of commitment 14.

* Commitment is evaluated by the IRM as being specific, relevant, and potentially transformative
** Commitment is evaluated by the IRM as having major or outstanding results in terms of the ‘Did it Open Government?’ variable
✪ Commitment is evaluated by the IRM as being specific, relevant, potentially transformative, and substantially or fully implemented

IRM Report - Costa Rica End-of-Term Report 2015-2017 (Year 2)

Resumen: Costa Rica

El mayor avance del segundo año de implementación del plan de acción se dio en el área de acceso a la información, con la publicación de cuatro decretos y cinco directrices que conllevaron a un aumento importante en la cantidad de información publicada proactivamente por instituciones públicas. Conviene ahora mejorar su calidad e impulsar más los otros pilares de gobierno abierto.

La Alianza para Gobierno Abierto (AGA, u OGP por sus siglas en inglés) es una iniciativa voluntaria que busca obtener compromisos concretos de los gobiernos hacia sus ciudadanos para promover la transparencia, empoderar a los ciudadanos, luchar contra la corrupción y usar nuevas tecnologías para fortalecer la gobernanza. El Mecanismo de Revisión Independiente (MRI) lleva a cabo una evaluación anual de las actividades de cada país participante en la AGA. Este informe de fin de término resume los resultados obtenidos en la implementación del II Plan de Acción Costa Rica 2015-2017.

Tabla 1: Vista rápida


Medio término

Fin de término

Número de compromisos


Grado de cumplimiento:










No iniciado



Número de compromisos que son:

Claramente relevantes a un valor AGA


De impacto potencial transformador


De cumplimiento sustancial o completo



Los tres ()



¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?





¿Se llevó adelante?

Número de compromisos llevados al próximo plan



Durante los últimos 12 meses se avanzó en el cumplimiento de compromisos. El Viceministerio de Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano, parte del Ministerio de la Presidencia, continuó ejerciendo el liderazgo y comandando la coordinación de las iniciativas de gobierno abierto a nivel nacional.

La Comisión Nacional de Gobierno Abierto (CNGA), creada en mayo de 2015, fungió como órgano multisectorial de consulta y colaboración para varios de los compromisos, sin embargo, su involucramiento se centró en aquellos de mayor interés para las organizaciones de la sociedad civil que la conforman.

Para finales de septiembre de 2017 el Gobierno aún no había publicado su informe de autoevaluación ni el nuevo plan de acción. El día 15 de ese mes sacó a consulta pública una propuesta de este último, por medio de la página oficial de gobierno abierto.

El documento borrador del III Plan de Acción de Gobierno Abierto Costa Rica incluyó el compromiso “Seguimiento a los compromisos de la Estrategia Nacional por un Gobierno Abierto”, que da continuidad a cuatro de los compromisos de este segundo plan de acción y a las siguientes iniciativas:

a)    Protocolo para el diálogo con sectores y poblaciones.

b)    Transparentar los procesos de gestión de proyectos de infraestructura durante todo su ciclo de vida.

c)     Diseño e implementación del Compromiso Expediente Web para concurso de plazas en propiedad del Régimen del Servicio Civil.

d)    Seguimiento a los compromisos con la Red Indígena Bribri-Cabecar (RIBCA).

Consulta con la sociedad civil durante la implementación

Los países participantes en la AGA deben realizar un proceso de consulta con la sociedad civil para el desarrollo e implementación de sus planes de acción. En el caso de Costa Rica, este proceso se realizó principalmente a través de la Comisión Nacional de Gobierno Abierto (CNGA), en la que las organizaciones Costa Rica Íntegra y Abriendo Datos ocupan los dos puestos otorgados a la sociedad civil. También se realizaron consultas públicas abiertas por medio del portal, al que se subió la normativa desarrollada como cumplimiento de compromisos del plan de acción y los decretos de acceso a información y datos abiertos. A través del portal  se recibieron comentarios y recomendaciones escritas durante períodos de, al menos, quince días.

En el caso de algunos compromisos con menor incidencia en el área de trabajo de las organizaciones de la sociedad civil en la CNGA, no se contó con participación de la sociedad civil o ésta participación se desarrolló en espacios ajenos a la Comisión, circunscritos a quienes participaron de la implementación de las iniciativas. Tal fue el caso de varios de los compromisos del eje de Participación Ciudadana ubicados entre el #14 y el #23 de este informe, que también se caracterizaron por no mejorar los niveles de apertura del Gobierno en las áreas en que se desarrollaron.

Los compromisos que tuvieron que ver con el desarrollo de plataformas o procesos internos de instituciones públicas no contaron con un proceso efectivo y proactivo de consulta durante su implementación, ya que no recibieron un seguimiento detallado por parte de la CNGA ni involucraron a otras organizaciones de la sociedad civil. Este fue el caso de los compromisos asignados en este informe con los números 4, 5, 7, 8, 10, y 12.

Tabla 2: Proceso de consulta durante la implementación

Foro multisectorial

Medio término

Fin de término

1. ¿Existió un foro?

2. ¿Se reunía de forma regular?


Tabla 3: Nivel de influencia del público

El MRI adaptó el Espectro de Participación de la Asociación Internacional para la Participación Pública (IAP2) para el uso de la AGA. La tabla a continuación muestra el nivel de influencia pública en el plan de acción. De abajo hacia arriba, las características de la participación son acumulativas. En el marco del gobierno abierto, los países deben aspirar al nivel de ‘colaborar’.


Nivel de influencia del público durante la implementación

Medio término

Fin de término


El Gobierno entregó poder de decisión al público.




Hubo diálogo iterativo y el público ayudó a fijar la agenda.




El Gobierno dio retroalimentación sobre cómo se tomaron en cuenta los aportes del público.




El público tuvo la posibilidad de realizar aportes.




El Gobierno entregó información al público sobre el plan de acción.



No se consultó

No se consultó




Durante el primer año de implementación del plan de acción, la sociedad civil tuvo un rol activo en las acciones tomadas con motivo de varios compromisos. Tal fue el caso del decreto de transparencia y acceso a la información pública, la política de apertura de datos, la discusión sobre los borradores del proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública o el mecanismo de diálogo con los pueblos indígenas de la región atlántica. Para el segundo año, en cambio, la CNGA tuvo un menor involucramiento en la implementación de los compromisos y el foro tuvo un rol más consultivo sobre los avances del Ejecutivo en su desarrollo, a excepción de la implementación de algunas iniciativas como el desarrollo de la iniciativa CoST. Esto pudo afectar el nivel de cumplimiento de varios compromisos.

Evelyn Villareal, vicepresidenta de Costa Rica Íntegra, comentó: “Hay algunos compromisos que han salido porque tuvieron un padrino claro, como el Archivo Nacional en el modelo de gestión de documentos, Abriendo Datos para la política de datos abiertos, Costa Rica Íntegra en la iniciativa CoST. Otros han salido porque se relacionan con otros programas de Gobierno, como la incorporación de nueva normativa sobre transparencia”.

Villareal afirma: “La relación del Gobierno con la Comisión y la sociedad civil no ha mejorado, y un problema que ha contribuido a eso es el ausentismo por parte de los ministerios, la falta de compromiso, que no han asumido con la responsabilidad del caso”.

De 14 sesiones celebradas por la CNGA durante el segundo año de vigencia del plan de acción, 11 tuvieron la ausencia de al menos uno de los ministerios que integran la Comisión. En estas destaca el Ministerio de Planificación y Política Económica, con ocho ausencias, y el de Hacienda con siete. Para el investigador es notable también que el Consejo Nacional de Rectores (CONARE) no envió su representante en nueve de esas 14 sesiones[Note1: Recuento de quórum hecho por el investigador con base en la primera convocatoria registrada en las actas de las sesiones de la Comisión Nacional por un Gobierno Abierto celebradas entre julio de 2016 y junio de 2017, contenidas en este vínculo. Las ausencias del CONARE se resgistraron de septiembre de 2016 a febrero de 2017.].

De acuerdo con el viceministerio, los compromisos siempre tuvieron una persona asignada dentro de su equipo para impulsar su cumplimiento y dar seguimiento a las instituciones responsables de ellos. Además, desde su perspectiva, siempre se procuró que las organizaciones de sociedad civil estuvieran involucradas en los procesos para llevar a cabo actividades relacionadas a los compromisos, para las que con frecuencia realizaron convocatorias.

Para Susana Soto, de Abriendo Datos, la otra OSC que conforma la Comisión, esta ha sido más una instancia de consulta que de cocreación, pues ha estado dominada por el Viceministerio de Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano. Soto afirmó: “En eso influye el que esté integrada por cinco ministerios y sólo dos organizaciones de la sociedad civil”.

El mismo decreto que creó la Comisión Nacional por un Gobierno Abierto, firmado por la actual administración, le confiere un papel propositivo en materia de gobierno abierto en Costa Rica[Note2: Decreto N° 38994-MP-PLAN-MICITT, “Fomento del Gobierno Abierto en la administración pública y creación de la Comisión Nacional por un Gobierno Abierto”. La Gaceta, 13 de mayo de 2015.]. Jorge Umaña, asesor de Presidencia y punto de contacto para gobierno abierto en Costa Rica, afirmó que “es necesario recordar que la CNGA es un órgano asesor, según el decreto de creación.  Además se garantiza una co-creación ya que las decisiones se toman por consenso, como puede constar en las actas. Aun cuando son menos los representantes de sociedad civil, son pocas las veces que se toman decisiones por mayoría, incluso a solicitud de sociedad civil y con explicación del voto”.

María Fernanda Avendaño, de ACCESA, organización que integra la subcomisión de Participación Ciudadana, opinó que las OSC en la CNGA han tenido retos para coordinar con otras organizaciones interesadas. Comentó que no acostumbraban consultar a quienes también estaban representando a la sociedad civil en las subcomisiones.

Acerca de la evaluación

Todos los indicadores y el método utilizado en la investigación del MRI pueden encontrarse en el Manual de Procedimientos MRI[Note3: Manual de procedimientos del MRI:]. Los compromisos estelares merecen mayor explicación debido a su particular interés por parte de los lectores y a su utilidad para elevar la ambición entre los países participantes en la AGA. Los compromisos estelares son compromisos ejemplares. Para calificar como estelar, un compromiso debe reunir las siguientes características:

·       Debe ser suficientemente específico que pueda hacerse un juicio sobre su impacto potencial. Los compromisos estelares deberán tener un nivel de especificidad “medio” o “alto”.

·       El compromiso debe establecer de forma clara su relevancia respecto a los valores de la AGA. Deberá estar relacionado con al menos un valor de la AGA: acceso a la información, participación pública o rendición de cuentas públicas.[Note4: El Panel Internacional de Expertos cambió este criterio en 2015.  Para más información véase]

·       De ser implementado, el compromiso tendría un impacto “transformador”.

·       El Gobierno deberá lograr avances significativos en el cumplimiento del compromiso durante el periodo de implementación, por lo que el cumplimiento deberá haber sido calificado como “sustancial” o “completo”.

Los compromisos estelares pueden perder este estado si al final del periodo de implementación del plan de acción, su nivel de cumplimiento cae por debajo de sustancial.

En el informe de medio término, el plan de acción de Costa Rica contenía dos compromisos estelares. En el fin de término, tomando en cuenta el nivel de cumplimiento, el plan de acción de Costa Rica mantiene ambos compromisos estelares.

Finalmente, las tablas de esta sección presentan un extracto de los datos que el MRI recopila durante su proceso de evaluación. Para consultar los datos completos de Costa Rica, visita el Explorador de la AGA en:

Sobre “¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?”

Con el objetivo de evaluar los cambios en la práctica del gobierno, el MRI incluyó la variable ¿Se avanzó en la apertura del Gobierno? en los informes de fin de término. Esta variable intenta ver más allá de la medición de productos y entregables. Busca identificar y hacer valoraciones de cómo la práctica de gobierno ha cambiado como resultado de la implementación del compromiso.

En algunos casos, el lenguaje de los compromisos es ambiguo y como están escritos no son directamente relevantes a los valores de la AGA, pero pueden resultar en reformas importantes. En otros casos, el compromiso, tal y como está escrito, parece ser relevante y ambicioso, pero en su implementación no contribuye a la apertura del Gobierno. La variable ¿Se avanzó en la apertura del Gobierno? intenta detectar estas sutilezas.

Los investigadores del MRI valoran la variable ¿Se avanzó en la apertura del Gobierno? con la siguiente escala:

·       Empeoró: la apertura del Gobierno ha empeorado como resultado del compromiso

·       No cambió: no cambió la práctica gubernamental

·       Marginalmente: algún cambio, pero es menor en su efecto sobre el nivel de apertura

·       Significativamente: un paso adelante para la apertura del Gobierno en el área de política pública, pero de escala y alcance limitado

·       Excepcionalmente: una reforma que transformó la práctica existente en el área de política pública a través de la apertura del Gobierno

Para evaluar esta variable, los investigadores deben determinar el punto de partida al inicio del proceso de implementación del plan de acción. Luego, ponderan los resultados de la implementación para valorar cambios en la apertura del Gobierno.

Los lectores deben tener en cuenta las limitaciones. Los informes de fin de término del MRI son preparados solo unos pocos meses después de que se completa el ciclo de implementación de dos años. La variable se enfoca en los resultados que pueden ser observados en la apertura del Gobierno, al final del periodo que cubre el plan de acción. La intención del informe o la variable no es evaluar impacto, por las complejidades metodológicas que eso implica y la temporalidad del informe.

Implementación de los compromisos

Panorama general de los compromisos

Los países participantes en la AGA desarrollan planes de acción bianuales. Las tablas a continuación resumen el cumplimiento de los compromisos al fin del ciclo de implementación y los avances en la variable ¿Se avanzó en la apertura del Gobierno? Nótese que para los compromisos que ya estaban cumplidos al primer año de implementación, este informe incluye un resumen de los avances reportados en el informe de medio término, pero se enfoca en el análisis de la variable de “¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?”. Para mayor información sobre estos compromisos, ver el Informe de Avances: Costa Rica 2015-2017.

El II Plan de Acción de Costa Rica 2015-2017 se dividió en tres ejes, los mismos en los que se divide este informe de fin de término: Transparencia y Acceso a la Información, Lucha contra la Corrupción y Participación Ciudadana.

La diferencia en la numeración de los compromisos entre ambos documentos se debe a que el hito “Impulsar y fortalecer el portal Costa Rica Mi Futuro, la Plataforma Nacional de Innovación Social y la Plataforma de Registro y Expediente Único de Empresas (SIEC)”del compromiso #7, sobre plataformas tecnológicas de gobierno abierto, se evaluó como un compromiso en sí mismo, y la totalidad de los hitos de compromiso 17: “Herramientas y mecanismos para la promoción de las participación ciudadana”, se evaluaron también como compromisos individuales, debido a sus diferencias, la separación de las instituciones responsables y las tareas requeridas para su implementación.

Tabla 4.  Panorama general de la evaluación de los compromisos


Resumen del Compromiso


Relevancia a los valores AGA (como está escrito)

Impacto Potencial


Medio término

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Fin de término





Acceso a la información

Participación ciudadana

Rendición de cuentas

Tecnología e innovación para la transparencia y rendición de cuentas





No iniciado





No cambió




1. Política de apertura de datos



















2. Decreto de Transparencia y Acceso a la Información Pública



















3. Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública



















4. Directorio informativo del perfil de las instituciones públicas




















5. Modelo de gestión de documentos y administración de





Sin relevancia clara














6. Aplicación de la Ley 8220 sobre el exceso de trámites




Sin relevancia clara














7. Plataformas tecnológicas para

Gobierno Abierto




















8. Fortalecer Costa Rica Mi Futuro, Plataforma Nacional de Innovación Social y SIEC




Sin relevancia clara














9. Índice de Transparencia de la Defensoría de los Habitantes (J)


















10. Informes de cumplimiento con auditorías internas (J)




















11. Reformas normativas contra la corrupción



















12. Selección transparente de funcionarios públicos




















13. Procesos transparentes de gestión de proyectos de infraestructura


















14. Procesos de formación y divulgación de los derechos ciudadanos en el marco de Gobierno Abierto




















15. Capacitación en atención ciudadana para funcionarios



















16. Protocolo para el diálogo con sectores y poblaciones




















17. Política de Participación Ciudadana del Poder Judicial



















18. Laboratorios cívicos




















19. Casas de Justicia




















20. Consejos Territoriales de Desarrollo Rural






















21. Dialogando para el Buen Vivir con los Pueblos Indígenas (RIBCA)




















22.Mesa para Guanacaste




















23.Talleres de fomento democrático




















Nota metodológica

El informe de fin de término se realiza a través de una investigación de escritorio y entrevistas con actores de Gobierno y no gubernamentales. El informe del MRI inicia con la revisión del informe de autoevaluación del Gobierno, informes de evaluación que presenta la sociedad civil, el sector privado u organizaciones internacionales y el informe de avance anterior del MRI.

El informe de autoevaluación del Gobierno no se había publicado al momento de redactar este informe, sin embargo el Viceministerio de Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo facilitó toda la información necesaria para realizar la evaluación y cada uno de sus asesores en gobierno abierto ofreció una entrevista con el investigador.

Para elaborar esta edición se consideraron también los insumos del Poder Judicial, la Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia (CONAMAJ), la Defensoría de los Habitantes, el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP), el Servicio Civil, el Archivo Nacional, el Tribunal Supremo de Elecciones y los diferentes ministerios involucrados en la implementación de compromisos, entre otros. También se tomó en cuenta a los diferentes sectores y organizaciones de la sociedad civil que participaron en los procesos relacionados al segundo plan de acción, particularmente Costa Rica Íntegra y Abriendo Datos.