La actualización de la ley electoral en el Perú se pone a prueba


Posibles consecuencias de un proceso electoral nuevo en las actividades de gobierno abierto en el Perú y La Libertad 

El Gobierno Regional de La Libertad, junto a los demás gobiernos subnacionales del Perú, pasarán por elecciones en octubre de 2018. Las elecciones renovarán gobernadores regionales, alcaldes provinciales y distritales, además de sus respectivos consejos. Estas elecciones presentarán peculiaridades de dos tipos: en lo que concierne a La Libertad será su primer cambio de gobierno desde que ingresó al piloto subnacional de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés) y, en el ámbito general, serán las primeras elecciones subnacionales después de las varias reformas a la ley electoral que se dieron entre 2015 y comienzos de 2018.

Los retos para OGP Local en La Libertad ante un posible cambio de gobierno

En efecto, estas elecciones serán las primeras desde la inclusión de La Libertad en el programa local de la OGP (OGP Local) como piloto subnacional en 2016. Desde 2015, la legislación electoral peruana impide la reelección de autoridades subnacionales, por lo que necesariamente habrá un nuevo gobernador regional en 2019 (que podría ser del mismo partido de gobierno –Alianza para el Progreso- u otro).  Asimismo, el nuevo plan de acción de La Libertad se aprobará previsiblemente a fines de 2018, es decir, poco antes del inicio de la nueva gestión el 1 de enero de 2019.

¿Qué retos presentan las elecciones para la continuidad del proceso de la OGP en la región? Si bien en el caso de La Libertad la agenda de gobierno abierto no presenta los niveles de polarización política que se ven en otros contextos (por lo que difícilmente una nueva gestión valoraría negativamente la permanencia de La Libertad en OGP Local) sí se vislumbran retos para la continuidad del paradigma de valores de la OGP en el proceso de creación de políticas a nivel regional frente a un cambio de gobierno.

Uno de los hallazgos del informe del Mecanismo de Revisión Independiente (MRI) sobre el caso de La Libertad (en etapa de comentarios públicos hasta el 24 de mayo) es que las gerencias implementadoras del plan de acción manejaron definiciones distintas sobre los valores de la OGP, tanto durante la creación como durante la implementación del plan de acción. Esto afectó particularmente a los valores de rendición de cuentas y en menor medida participación cívica, a tal punto que ninguno de los cuatro compromisos fue reconocido como relevante a la rendición de cuentas (pese a que el plan de acción señalaba que sí lo eran). La presencia de estas visiones distintas sobre lo que significaban estos valores fue el resultado de la experiencia previa del gobierno regional con una noción de gobierno abierto más vinculada a temas de gobierno electrónico, portales de transparencia y simplificación administrativa. En ese sentido, el diseño inicial de los compromisos no cumplió, en toda su potencialidad, con los parámetros del MRI. Durante el año de implementación, también se detectaron problemas derivados de este desconocimiento: por ejemplo, algunas agencias ejecutoras de los compromisos no encontraron necesario innovar sus mecanismos participativos (básicamente continuaron descansando en mecanismos preexistentes), por lo que fue difícil valorar positivamente la existencia de apertura de gobierno como producto específico de la implementación del plan de acción.

El gobierno regional pudo conocer de este desajuste de criterios a través del primer informe preliminar del MRI que se publicó en septiembre de 2017 y algunas agencias implementadoras pudieron enmendar algunos componentes de su estrategia. Un cambio de gobierno puede llevar previsiblemente a que una nueva administración también desconozca los términos en que se fundamenta OGP Local, confundiéndose con otras iniciativas en torno a transparencia y gobierno electrónico, sobre las que existen más antecedentes en el Perú. Por ello, un eventual cambio de partido en el gobierno requerirá de un acercamiento temprano entre administración saliente, entrante y la unidad de soporte de la OGP que permita la continuidad del plan de acción en los términos acordados con sociedad civil durante 2018.

Un nuevo escenario institucional para la campaña electoral en el Perú.

Sumado a estos obstáculos en el proceso de la OGP en La Libertad, los retos a los que se enfrenta la región y el país cobran una nueva dimensión al considerar el contenido de la reforma electoral que se pondrá a prueba en los comicios. En el contexto institucional nacional, las elecciones subnacionales de 2018 son las primeras después de que se conocieran las presuntas donaciones repartidas por la empresa brasilera Odebrecht a las campañas electorales de todos los partidos políticos importantes del Perú, particularmente para las elecciones de 2006 y 2011.

El Congreso del Perú aprobó en enero de 2018 algunas modificatorias a la ley electoral, que –en principio- buscan evitar que se repita el escenario de donativos ocultos y/o de fuentes ilícitas que han estado presentes en las campañas anteriores.  Entre estas medidas destacan:

  1. Se prohíben los aportes de campaña anónimos, los aportes de empresas (peruanas o extranjeras) y los que provengan de personas condenadas o con prisión preventiva por varios delitos vinculados al crimen organizado. De esta manera, quedan prohibidas las actividades de recaudación de fondos anónimas (rifas, cenas pro-fondos, etc.), mecanismo a través del cual se presume que algunas organizaciones políticas ingresaron dinero de privados pasando por alto las prohibiciones legales.

  2. Limitaciones al monto de los aportes. Todos los aportes superiores a 1290 dólares de Estados Unidos deben ser transferidas mediante una entidad bancaria. Los aportes menores deben constar a través de boletas. Se prohíben los aportes mayores a 155,000 dólares.

Estas medidas, no obstante, están acompañadas de un empeoramiento de la calidad de los mecanismos de acceso a la información y rendición de cuentas con que contaban los ciudadanos y las autoridades electorales. Por ejemplo, a partir de estas elecciones, los partidos ya no tendrán que declarar sus ingresos y gastos durante la campaña electoral: lo harán quince días después que la autoridad electoral de por concluido el período electoral. Anteriormente, la gerencia de recursos partidarios de la autoridad electoral recibía informes financieros por parte de los partidos durante la campaña y publicaba esta información en su portal web, a la que podía acceder cualquier ciudadano y medios de comunicación para contraponer los ingresos y gastos declarados con los percibidos o efectivamente realizados.

De igual modo, los mecanismos de rendición de cuentas frente al incumplimiento de la ley continúan sin proveer sanciones efectivas contra los individuos responsables. La norma se sigue limitando a imponer sanciones sin efectividad práctica: multas a los partidos (incobrables, dado que los partidos, sobre todo los regionales o locales, no cuentan con activos embargables) y suspensión del financiamiento público (financiamiento que sólo reciben los partidos de ámbito nacional, no los regionales ni locales). Precisamente la ausencia de responsabilidades civiles o penales individuales ha llevado a las fiscalías a denunciar las donaciones ilícitas de campaña como "lavado de activos", estrategia que puede resultar contraproducente ya que no en todos los casos queda claro que el dinero provenga de la comisión de un delito, como exige la definición misma de lavado de activos.

Queda por descubrir cómo estos cambios legislativos afectarán los comicios en la práctica. Sin embargo, no resultaría extraño si en un futuro plan de acción del Perú en la OGP se incluya un compromiso que busque, nuevamente, una reforma electoral.

Authors: Jorge Morel