Descripción
Descripción
En el actual marco de contratación pública, el Gobierno de Filipinas, en particular las entidades contratantes, se enfrentan a retos para garantizar la eficiencia y la transparencia, así como para eliminar la corrupción. Las críticas persistentes hacia las entidades contratantes se centran en acciones poco éticas, como la falta de voluntad para proporcionar acceso a los datos de contratación al público, lo que dificulta el escrutinio de cómo se gestionan los fondos públicos. Como los procesos de contratación pública suelen ser vulnerables a la mala gestión y la corrupción, el reto para el gobierno de aplicar medidas de transparencia y lucha contra la corrupción es acuciante. Si bien la Ley de la República (RA) Nº 9184 o la Ley de Reforma de la Contratación Pública introdujeron los principios de transparencia y rendición de cuentas en la contratación pública, han sido inevitables ciertas lagunas que han abierto el ámbito de la contratación a las críticas públicas.
Con la entrada en vigor de la Ley de Adquisiciones Públicas Nº 12009, el Servicio de Adquisiciones del Departamento de Presupuesto y Gestión (PS-DBM) se compromete a ser un firme defensor de un entorno libre de corrupción en materia de adquisiciones públicas. Una de las estrategias fundamentales de este compromiso es la modernización continua del Sistema Electrónico de Adquisiciones del Gobierno de Filipinas (PhilGEPS), que sirve como plataforma central para las actividades de adquisiciones públicas. Al aprovechar esta tecnología, el PS-DBM pretende establecer un sólido marco de datos abiertos que integre estándares de contratación abierta, lo que permitirá el intercambio fluido de datos de adquisiciones en diversas plataformas y proporcionará un sistema más transparente sobre adquisiciones públicas, que se necesita más que nunca.
El compromiso de utilizar estándares de datos abiertos por parte del PS-DBM y la divulgación proactiva a través de su función de Datos Abiertos y Boletín Estadístico, que deben mejorarse en la plataforma PhilGEPS actual, empoderarán a las partes interesadas relevantes (agencias gubernamentales, sociedad civil, investigadores y el público) para monitorear y analizar activamente las actividades de contratación. Asimismo, se garantizará la interoperabilidad de los datos de contratación relevantes. Además, la implementación de las características modernizadas de PhilGEPS, enumeradas en la NGPA, como la función de licitación electrónica, el mercado electrónico y la subasta inversa electrónica, no solo brindará eficiencia a los profesionales de la contratación pública al automatizar los procedimientos manuales, sino que también reducirá la oportunidad de intervención humana en la realización y recepción de ofertas o pujas.
Problema
Los problemas específicos que debemos abordar son los siguientes:
1. La percepción pública de que la contratación pública está plagada de corrupción desenfrenada, de que los acuerdos públicos están amañados y de que no se llevan a cabo actividades de licitación. Esta percepción emana del incumplimiento por parte de ciertas empresas públicas de la publicación oportuna de las oportunidades de contratación y los avisos de adjudicación. En la mayoría de los casos, esta percepción es normal cuando las empresas públicas se niegan a poner a disposición del público los documentos de licitación y la información sobre las oportunidades de contratación. Si bien estos actos están definitivamente sancionados en virtud de la ley de contratación anterior (RA 9184), el proceso manual de contratación pública, especialmente si no hay observadores presentes, es propenso a la manipulación;
2. Las persistentes críticas públicas en vista de la supuesta participación de las empresas públicas en la corrupción y el gasto ineficiente de los fondos públicos. Por ejemplo, las acusaciones de corrupción contra el PS-DBM, desde la muy controvertida adquisición de suministros médicos para combatir la pandemia de COVID-19 hasta la adquisición de computadoras portátiles supuestamente sobrevaluadas para instituciones de enseñanza. Estos problemas ocurrieron en los últimos años y pusieron a la agencia en el centro de atención de los ataques durante las audiencias legislativas;
3. En la realización de audiencias similares, ya sea con fines de investigación o en apoyo de la legislación, la disponibilidad de datos como la información sobre quién es el propietario final o tiene el control efectivo sobre una entidad jurídica (licitador o comerciante) resultó de gran utilidad. Esto se refiere a la información sobre la titularidad efectiva (BOI, por sus siglas en inglés);
4. Más que la disponibilidad de datos fiables sobre adquisiciones, es importante la interconexión e interoperabilidad de los datos. Es importante contar con un único portal que sea capaz de interconectar la información pertinente sobre adquisiciones y proveedores procedente de diferentes fuentes y bases de datos en línea. Por ejemplo, se espera que el Registro Oficial de Comerciantes de PhilGEPS, que alberga la lista de proveedores registrados de PhilGEPS junto con sus documentos de elegibilidad, esté interconectado con las bases de datos de ciertas agencias gubernamentales de licencias, como la Comisión de Bolsa y Valores (SEC), el Departamento de Comercio e Industria (DTI), entre otras, para facilitar la verificación de las licencias y permisos que forman parte de los documentos de elegibilidad legal de los licitantes;
5. El sistema PhilGEPS del PS-DBM, como principal fuente de información sobre adquisiciones, ha sido eficiente en el registro de una cantidad significativa de datos sobre adquisiciones, incluidas oportunidades y adjudicaciones de adquisiciones, información sobre planificación y presupuestación de adquisiciones, gestión de proveedores y usuarios, tendencias y análisis de proveedores, información y tendencias de agencias, estadísticas e informes de adquisiciones, etc.; además, los detalles relacionados con el resultado de las adquisiciones, como el número de ofertas recibidas, las razones de las ofertas fallidas, entre otros, si bien están disponibles en la función de licitación electrónica existente, no son fácilmente accesibles.
Propuesta de reforma
El problema de la corrupción en las contrataciones públicas ha persistido desde tiempos inmemoriales. Las medidas reformadoras del PS-DBM que se describen a continuación son pasos cruciales para abordar el problema generalizado de la falta de transparencia en las contrataciones públicas y representan pasos importantes para abordar el problema público de la corrupción en las contrataciones gubernamentales, a saber:
i. Interoperabilidad e interconectividad de datos entre PhiGEPS y las bases de datos de las agencias gubernamentales que otorgan licencias: PhiGEPS estará equipado con la capacidad de determinar si las propuestas de los licitantes están actualizadas y son válidas mediante la verificación cruzada automática con las bases de datos de agencias como la Comisión de Bolsa y Valores, la Oficina de Impuestos Internos, el Departamento de Comercio e Industria, entre otras. La eliminación de la verificación manual por parte de los funcionarios de adquisiciones reducirá la probabilidad de errores o prácticas corruptas, y la interoperabilidad de las plataformas de registro gubernamentales promueve una mejor prestación de servicios para el público, las OSC y las partes interesadas clave.
ii. Integración de los Estándares de Datos de Contratación Abierta (OCDS) y mejora de las características de datos abiertos de PHilGEPS: el PS-DBM pretende mejorar su recopilación de información sobre contrataciones, análisis de datos y acceso abierto para la investigación, vital para la formulación de políticas. Esto requiere un efecto transformador en el sistema mediante la mejora de las características de datos abiertos de PhilGEPS modernizado y mediante el uso de OCDS que puedan proporcionar datos estandarizados sobre los procesos de contratación, desde la presentación de ofertas hasta la implementación del contrato, en formatos que sean fáciles de analizar, haciendo que la información relacionada con las contrataciones, como contratos, licitaciones, resultados de licitaciones, desempeño de los proveedores, sea fácilmente accesible y esté disponible en un formato que sea fácil de acceder, analizar y utilizar por las OSC, las empresas privadas, las partes interesadas y otros actores estatales;
iii. Supervisión a nivel de sistema – Para garantizar que se atienda la necesidad apremiante de un enfoque más inclusivo que incorpore la retroalimentación de una gama más amplia de usuarios, se implementará una participación integral a nivel de sistema de las principales partes interesadas a través de un mecanismo de retroalimentación en el proceso de adquisiciones. El cambio previsto de la participación a nivel de licitación individual a la supervisión a nivel de sistema representa una transformación significativa en la forma en que las OSC, las partes interesadas y el público pueden señalar áreas de alto riesgo e influir mejor en los procesos de adquisiciones públicas; y
iv. Registro de información sobre los beneficiarios finales (BOI) – Antes de la promulgación de la NGPA, una de las principales lagunas observadas durante el proceso de contratación era la falta de un requisito para que los licitantes divulguen información sobre quién tiene el control último y efectivo de sus empresas. Con la NGPA en vigor, el PS-DBM mantendrá un registro de BOI a través de su PhilGEPS y compartirá la información solicitada con las EP, las OSC, otras partes interesadas y el público para equiparlos mejor y prevenir posibles conflictos de intereses, asegurando un proceso de licitación más justo y competitivo.
Relevancia para OGP
Esta medida forma parte de la implementación de la Nueva Ley de Contrataciones Públicas (NGPA), cuyo objetivo es promover los principios de gobierno abierto. En virtud de la Sección 3 de la NGPA, los principios rectores de las contrataciones públicas incluyen, entre otros, los siguientes:
i. Transparencia en el proceso de contratación, brindando acceso a toda la información relacionada de conformidad con una práctica de contratación abierta que permita la divulgación de datos y facilite el intercambio de información relacionada con todas las etapas de la contratación; y
ii. Contratación participativa mediante el seguimiento público del proceso de contratación y de la ejecución de los contratos.
Para garantizar la transparencia, el PS-DBM, a través de su PhilGEPS, pondrá a disposición y hará accesible en la plataforma los datos pertinentes sobre adquisiciones, que no solo servirán como fuente principal de información sobre adquisiciones, sino también como canal principal para la realización de actividades de adquisiciones. La modernización adicional de PhilGEPS para mejorar sus funciones de datos abiertos hará que la información pertinente sobre rendición de cuentas pública sea accesible.
Por otra parte, para promover las Compras Participativas, PS-DBM, a través de compromisos de múltiples partes interesadas con los sectores relevantes, incluido el público en general, participará en trabajos colaborativos y consultivos para generar confianza y fomentar la asociación con las partes interesadas relevantes.
Al priorizar no solo la disponibilidad de información, sino también la accesibilidad a los datos de adquisiciones, almacenándolos y presentándolos en formatos legibles por máquina y fáciles de usar, se hace posible el seguimiento en tiempo real del gasto público. Las organizaciones de la sociedad civil, los investigadores, las entidades contratantes, el público y otras partes interesadas pueden hacer un seguimiento y evaluar las actividades de adquisiciones públicas, por ejemplo, identificando patrones en las licitaciones, analizando la competencia y evaluando el desempeño en los contratos adjudicados.
Ambición
El PS-DBM ha delineado firmemente su Agenda de 12 puntos destinada a implementar procesos de contratación pública transformadores y reformas de políticas que establezcan un entorno justo, transparente y competitivo en la contratación pública para hacer realidad la visión de la agencia de convertirse en el socio de confianza y preferido de los sectores público y privado en el país. En 2023, la agencia expresó abiertamente su iniciativa de poner en funcionamiento procesos de contratación pública libres de corrupción que se llevarán a cabo con los más altos estándares de profesionalismo y confianza pública. La iniciativa abarca la digitalización del proceso de contratación pública a través de la modernización de la plataforma PhilGEPS.
La reciente promulgación de la NGPA en 2024, que modificó de manera efectiva la antigua ley de adquisiciones (RA 9184), allanó el camino hacia la institucionalización de las reformas en materia de adquisiciones públicas. La NGPA no solo presentó un marco legal y regulatorio firme en las adquisiciones filipinas, sino que también fortaleció la Agenda de 12 puntos de la PS-DBM, un plan vital para que la ambición futura de la agencia se haga realidad de manera eficiente.
Las ambiciones futuras de la PS-DBM en relación con las reformas en el marco del Desafío incluyen (i) el reconocimiento de PhilGEPS, en el ámbito local e internacional, como la fuente central de datos sobre adquisiciones públicas en Filipinas, con estándares globales y tecnología de vanguardia que sirvan como herramientas efectivas para eliminar las señales de alerta en las adquisiciones públicas. El paso inicial para esta ambición es la modernización continua de PhilGEPS, que entrará en su fase más avanzada (versión 2) antes de fines de 2025; y (ii) que la PS-DBM sea reconocida como un modelo de contratación abierta, a nivel local y global, con un proceso establecido en la adquisición de suministros y equipos de uso común que se adhiera a los principios de transparencia, rendición de cuentas y participación inclusiva, y que sea un catalizador para el cambio en el campo de las adquisiciones públicas.
Base
Lo siguiente ilustra nuestra línea base:
1. La norma que establece que el licitante debe divulgar la información sobre el titular real y que debe establecerse la interconectividad de las bases de datos (el Registro de Comerciantes de PhilGEPS con las demás bases de datos y sistemas de las agencias de licencias) ya están establecidas en la Nueva Ley de Contrataciones Públicas (NGPA, por sus siglas en inglés). Sin embargo, las Normas y Reglamentos de Implementación (IRR, por sus siglas en inglés) o las directrices específicas para implementar estos requisitos de la NGPA aún no se han emitido. Actualmente, la BOI ya forma parte de la Hoja de Información General que las corporaciones envían a la SEC, sin embargo, esta información no se comparte automáticamente con otros sistemas/bases de datos gubernamentales y aún no es accesible al público.
2. No se está maximizando el uso de la función de licitación electrónica en el PhilGEPS modernizado (mPhilGEPS) por parte de todas las agencias de compras gubernamentales, considerando que solo alrededor de cincuenta y un (51) agencias usuarias están utilizando dicha plataforma en 2024.
3. La tienda virtual y la función de licitación electrónica en el marco del mPhilGEPS ya están desarrolladas, pero es necesario realizar la segunda fase/mejora para actualizar estas funciones y alinearlas con el proceso y los requisitos establecidos en la NGPA. Aún quedan por desarrollar otras funciones mencionadas en la NGPA, como la subasta inversa electrónica y la contratación electrónica de pequeños valores. Asimismo, es necesario perfeccionar el mercado electrónico lanzado recientemente para automatizar por completo todo el proceso, desde el pedido hasta la entrega y aceptación de la CSE.
4. PhilGEPS ofrece un conjunto completo de informes y estadísticas en tres categorías principales: Comerciantes, Agencias y Licitaciones y Ofertas. En la actualidad, la pestaña de Análisis de datos de la función Datos abiertos presenta información sobre lo siguiente: En cuanto a los comerciantes, (i) información general de los comerciantes, (ii) tendencia de los proveedores registrados, (iii) crecimiento de los proveedores registrados por año, (iv) proveedores registrados por forma de organización por año, entre otros; En cuanto a las Agencias, (i) información general de las Agencias, (ii) informe relacionado con el género, (iii) crecimiento de las agencias registradas por año, (iv) informe de la agencia de bonificación basada en el desempeño, (v) agencias registradas por provincia y ciudad, entre otros; y Para Licitaciones y Ofertas, (i) resumen anual de licitaciones, (ii) resultado de la notificación de licitación por mes, (iii) informe de distribución de la notificación de licitación, (iv) principales agencias que publican notificaciones de licitación públicas, entre otros. Para ver la pestaña de Análisis de datos de Datos abiertos, aquí está el enlace https://open.philgeps.gov.ph/analytics/tabLa información precedente, aunque accesible al público, aún no es legible por máquina.
5. En cuanto a la participación de las OSC, la NGPA exige que se invite a las EP a observar todas las etapas del proceso de contratación. Sin embargo, la presencia de observadores de las OSC durante el proceso de contratación ha disminuido con el paso de los años. Además, actualmente no existe una asociación activa entre el GPPB o el PS-DBM con las OSC en materia de investigación o seguimiento de la agenda con respecto a la aplicación de la ley y las políticas de contratación, o el uso del PhilGEPS y sus funciones.
Resultados previstos
Con el objetivo final de reducir los riesgos de corrupción y promover los valores de transparencia, rendición de cuentas y relación calidad-precio, PS-DBM promueve prácticas de contratación abierta y reformas de monitoreo público, principalmente a través de medios electrónicos, para lograr los siguientes resultados previstos:
i. Mayor disponibilidad y accesibilidad de los datos: Los datos sobre adquisiciones se divulgan de manera proactiva y se ponen a disposición del público en formato legible por máquina a través de la versión mejorada de su Boletín de Datos Abiertos y Estadísticas. Esto incluye la divulgación de información sobre la planificación de las adquisiciones, las licitaciones, el registro de comerciantes y la adjudicación y ejecución de contratos, y el desempeño posterior a la adjudicación, así como otros campos de datos que puedan identificarse como relevantes para la implementación de las nuevas características, procesos y requisitos de la NGPA;
ii. Interconexión e interoperabilidad de datos establecidas: más allá de la disponibilidad y accesibilidad de la información, los usuarios también deben poder intercambiar y utilizar datos de adquisiciones en varios sistemas de conformidad con el Estándar de Datos de Contratación Abierta (OCDS) y los Acuerdos de Intercambio de Datos (DSA) con otras entidades, como la Comisión de Bolsa y Valores sobre información de propiedad efectiva;
iii. Mayor conciencia y colaboración/participación de las partes interesadas: con una mejor disponibilidad y accesibilidad de los datos y una interconectividad e interoperabilidad establecidas, se pueden iniciar más actividades de participación, consultas y orientaciones de múltiples partes interesadas para aumentar la conciencia y la capacidad entre las partes interesadas no gubernamentales sobre el uso de los datos de adquisiciones para la investigación, el seguimiento y el análisis; y
iv. Mejor investigación, análisis, toma de decisiones y gestión: el sector público, las OSC y las empresas privadas pueden tomar decisiones basadas en datos que mejorarán las prácticas de contratación pública. Gracias a la mejora del mPhilGEPS, la identificación de patrones, tendencias y posibles obstáculos en los procesos de contratación será menos complicada y conducirá a reformas de políticas mejor fundamentadas. Este enfoque basado en datos, que se puede lograr a través del sistema, puede mejorar la eficiencia y la eficacia de la contratación pública en Filipinas.
Hitos
El PS-DBM busca abordar eficazmente la corrupción en las contrataciones públicas mediante el logro de los siguientes hitos clave:
Hito n.° 1: Acuerdo de intercambio de datos (DSA): establecimiento de un mecanismo de intercambio de datos que involucra información de propiedad efectiva entre PS-DBM y la Comisión de Bolsa y Valores mediante la firma de un DSA dentro del primer trimestre de 1. También se espera que se firmen DSA con otras agencias de licencias con el propósito de verificar los documentos de elegibilidad legal de los comerciantes registrados Platinum de PhilGEPS dentro de los próximos dos años.
Hito n.° 2: Emisión de las Normas y Reglamentos de Implementación (IRR) de la RA 12009 dentro del primer trimestre de 1 por parte de la Junta de Política de Contrataciones Públicas (PS-DBM es miembro de la GPPB, y la GPPB está presidida por el Secretario de la DBM), que incluyen una disposición sobre el establecimiento de una plataforma de datos abiertos en PhilGEPS que permita la publicación de información de contrataciones relevante.
Hito n.º 3: Participación de múltiples partes interesadas: se realizarán consultas con las partes interesadas y las OSC para recabar información sobre la mejora prevista del mPhilGEPS, en particular para mejorar su función de datos abiertos y hacer que la información sobre adquisiciones sea fácilmente accesible, legible por máquina y fácil de usar. Asimismo, se realizarán orientaciones y capacitaciones entre las OSC y los auditores para explicarles las características del mPhilGEPS y los datos e información disponibles en el sistema, que se puede programar para que comiencen en el segundo semestre de 2. Además, se pretende materializar durante la implementación del Desafío la realización de debates en grupos de discusión y compromisos de aprendizaje entre pares, ya sea locales o internacionales, para aprender y facilitar el intercambio de las mejores prácticas sobre el marco y los sistemas de adquisiciones públicas y las herramientas necesarias para promover la transparencia y defender la apertura en el proceso de adquisiciones públicas.
Hito n.° 4: Directrices mejoradas: perfeccionar y mejorar las directrices de fijación de precios existentes integrando prácticas basadas en evidencia en colaboración con las principales OSC asociadas antes de fines de 2025.
Hito n.° 5: Establecer una alianza con las OSC para la agenda de investigación y monitoreo, en particular para investigar, monitorear y evaluar la eficiencia de las compras centralizadas del PS-DBM y el uso de PhilGEPS, incluida la eficiencia y eficacia de las nuevas reglas y políticas bajo la NGPA.
Hito n° 6: mPhilGEPS versión 2 – fortalecimiento del sistema – portal de Datos Abiertos y publicación periódica de un Boletín Estadístico, así como interconectar el Sistema de Registro Oficial de Comerciantes PhilGEPS con las bases de datos o sistemas de las demás agencias licenciantes mencionadas en la NGPA a febrero de 2028 para la verificación eficiente de la elegibilidad legal del postor.