Implementación de Estándares Integrados Abiertos a Contratos de Contratación Pública (Sicop) (CR0052)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
El país está impulsando un proceso de unificación de las plataformas digitales de compras públicas, proceso que ha sido largo y complejo y hasta ahora poco fructífero. Coexisten más de quince diferentes sistemas de compras en la administración pública, con distintos niveles de transparencia y trazabilidad, aunque ninguno cumple con los específicos internacionales en la materia de contrataciones abiertas. Lo que representa todo un desafío para la evaluación y monitoreo de los procesos de contratación administrativa, así como el contar con datos de calidad y oportunidades para la prestación de servicios públicos y verificar los derechos de la ciudadanía. Actualmente, el SICOP no tiene datos abiertos, sus informes son parciales, entregados a posteriori y en formatos cerrados. El sistema determina qué información proporciona en sus informes, así mismo solo los proveedores inscritos en una compra, pueden monitorear el proceso. Así mismo el sistema no tiene trazabilidad a lo largo del tiempo, no permite interacción, tampoco permite visualizar información ni tampoco se establece canales de interacción y comunicación con la ciudadanía.

¿Cuál es el compromiso?
Poner a disposición de la ciudadanía los datos generados por el SICOP en formato abierto, neutral e interoperable, siguiendo los protocolos de contratación abierta de Open Contract Partnership

¿Cómo contribuir a resolver la problematica?
La implementación de protocolos de contrataciones abiertas permite la homologación de información en materia de contrataciones y compras públicas, teniendo en cuenta un mejor entendimiento de dicha información desde todos los sectores sociales, para la generación de valor, la fiscalización de procesos y el uso de recursos, así como una rendición de cuentas más oportuna. Todo lo anterior, potenciaría una mayor participación de instituciones en el SICOP y / o la implementación de procedimientos específicos en otras plataformas de compras públicas.

¿Por qué es relevante a los valores de OGP?
Transparencia y acceso a la información. Publicación abierta neutral e interoperable de datos en materia de compras públicas, asegurando la facilitación de datos oportunos y de calidad a la ciudadanía
Participación ciudadana. Creación y mejoramiento de oportunidades y capacidades en los sectores sociales para la generación de valor y la toma de decisiones.
Rendición de cuentas. Mecanismo expedito para acercar a la ciudadanía a las acciones desarrolladas por las instituciones en materia de compras públicas.
Tecnología. Poner a disposición de manera digital los datos de contrataciones y compras públicas, lo que permite el aprovechamiento de la información.

Información adicional
Desde el 2001 la plataforma CompraRed intentó la institucionalización de un sistema único. Luego, en 2010, se presentó la plataforma Merlink y más recientemente el traslado a RACSA y la modificación de Merlink hacia SICOP. En este último se pretende lograr la unificación dada que ya se obtuvo una ley (Ley 9395 de setiembre de 2016) y decreto que lo apoyan, con la actualización de un artículo de transparencia y rendición de cuentas (artículo 40). Sin embargo, para fortalecer este sistema es necesario que incluya los más modernos en cuanto a transparencia y monitoreo de la ciudadanía. Dichos específicos ya están elaborados por el Open Contract Partnership. - Vinculado con el proceso de adhesión de Costa Rica a la OCDE.
Vinculado con los objetivos de desarrollo sostenible, transversalmente.
Vinculado con la Declaración de París de OGP en el que se estableció como un compromiso prioritario.

6. Implementación de los estándares de contrataciones abiertas al Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP)

Texto del compromiso:

Poner a disposición de la ciudadanía los datos generados por el SICOP en formato abierto, neutral e interoperable, siguiendo los estándares de contratación abierta de Open Contracting Partnership. []

Fecha de inicio: noviembre de 2017             Fecha de término: Agosto 2019

Contexto y objetivos

El Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) se creó en octubre de 2015 cuando comenzó el desarrollo de esta nueva plataforma que unificó las dos anteriores mayoritariamente utilizadas por el Estado para realizar sus compras públicas: CompraRed y Mer-Link. SICOP sustituyó a 20 sistemas de compras y 10 esquemas legales [] utilizados por las diferentes instituciones públicas del país. También vino a cerrar una discusión iniciada desde el 2006, when el gobierno comenzó a trabajar en unificar todos sus sistemas de compras.

En el año 2010 se creó Mer-Link [], la plataforma que en aquel momento se desarrolló para unificar las compras del Estado y que inició un pulso entre los ministerios, las instituciones autónomas y otros organismos del Estado sobre cuál debería ser el sistema en el que estos procesos se consolidarían, la de reciente creación o CompraRed, la más utilizada hasta ese momento. Varias instituciones importantes por el mismo porcentaje que representaban del total de compras del Estado, como la Caja del Seguro Social y el Ministerio de Hacienda, resistencia a incorporarse al nuevo sistema [].

En enero de 2015 la nueva administración Solís Rivera [] tomó la decisión de no elegir ninguna de las dos plataformas sino lanzar una nueva que se llamó SICOP, basada en la plataforma tecnológica de Mer-Link []. Para finales del 2016, todos los ministerios y las entidades adscritas a la administración central debían utilizar esta nueva plataforma. A pesar de ello, el viejo sistema CompraR aún se usaba tras más de tres años from que SICOP comenzó operaciones y casi dos años después de que dejaría de funcionar [].

De acuerdo con el plan de acción, SICOP determina qué información suministrar en sus reportes, los cuales entrega “posteriormente y en formatos cerrados ”. Solamente los proveedores concursando para una compra pueden monitorear el proceso, "el sistema no tiene trazabilidad a lo largo del tiempo, no permite la interacción, tampoco permite visualizar información ni nuevos canales de interacción y comunicación con la ciudadanía".

El compromiso quiere atender algunas de estas deficiencias. Sus objetivos contemplan la homologación de información en materia de contrataciones y compras públicas, así como la publicación de datos bajo formatos abiertos, neutrales e interoperables. Esto se lograría a través de la implementación de estándares de la Open Contracting Partnership [].

Además, el compromiso busca la creación de oportunidades y capacidades en sectores sociales para la generación de valor y la toma de decisiones a partir de esta información, assí como un mecanismo expedito para acercar a la ciudadanía a las acciones desarrolladas por las instituciones en materia de compras públicas.

Las actividades establecidas son las siguientes:

• Identificar recursos existentes y necesarios para la implementación del compromiso.
• Implementar la estrategia diseñada por la mesa técnica de Open Contracting Partnership para incorporar los estándares al SICOP.
• Crear e implementar el mecanismo de participación ciudadana en el proceso de contratación administrativa.
• Promover la adopción del SICOP y los estándares de contrataciones abiertas en instituciones del Estado.
• Implementar mecanismos de evaluación y rendición de cuentas de los sistemas de contratación administrativa.

Estas actividades son verificables y sus beneficios son claramente relevantes para los valores de acceso a la información. La relevancia para la participación ciudadana o rendición de cuentas, en cambio, no es clara debido a que no se especifica de qué manera se acercaría a la población a esta información o se crearían las capacidades y oportunidades para que la sociedad civil la aproveche. Tampoco se indica cuál sería el “mecanismo expedito” con que pretende acercar a los ciudadanos a las compras públicas, ni cómo se haría el involucramiento ciudadano o la rendición de cuentas.

Los objetivos definidos son concretos y al pretender alinearse con un protocolo definido internacionalmente, también están claros para los entregables del compromiso, pues serán aquellos definidos por la Open Contracting Partnership.

Los estándares definidos internacionalmente, como los de datos abiertos o de la Open Contracting Partnership, son medios para generar mayor transparencia en aspectos concretos o para publicar información sobre materias específicas como la eficiencia en el trámite de procesos, en el uso de recursos o en la forma con la que se toman decisiones desde el sector público, de manera que se evite parcialidad. Es importante tomar esto en cuenta a la hora de definir indicadores de éxito del compromiso. Tal y como está redactado el compromiso, podría interpretar que con la implementación del estándar podría darse por cumplido, cuando debería medirse el efecto de la implementación, el aprovechamiento de la población de la información generada y el impacto de esta en los procesos licitatorios.

Para finales del 2018 las instituciones participantes en el Sistema Integrado de Compras Públicas representan un 80% de las compras públicas []. Para abril del 2018, SICOP había otorgado adjudicaciones por un monto total superior a los US $ 2.3 mil millones, y realizó más de 51 mil trámites de contratación []. Tales números muestran la importancia que tiene la plataforma, el papel que juega en la hacienda pública y el valor de transparentar los procesos e información relacionada a las compras públicas.

No obstante, el sistema aún tiene deficiencias importantes que dificultan transparentar sus procesos y que el compromiso no contempla explícitamente a la hora de planificar su implementación, lo que podría afectar su cumplimiento e impide darle al compromiso un impacto potencial transformador, esperando uno más bien moderado . Éstas incluyen la falta de estandarización de documentos y procesos de contratación, la multiplicidad de reglamentos y manuales, la duplicación de registros en diferentes instituciones, la necesidad de obtener múltiples aprobaciones por parte de personas y comisiones, el uso de formularios y códigos para productos diferentes iguales según la institución, exceso de requisitos, falta de conectividad entre instituciones del Estado y que no sigue estándares internacionales para sistemas de compras públicas [].

Siguientes pasos

Para el investigador del IRM, éste es un compromiso que podría llegar a tener un impacto potencial transformador si se define con mayor detalle su planificación y ejecución. Conviene incluirlo en próximos planes de acción si no logran completarse las acciones definidas.

Es aconsejable definir con mayor detalle cómo se implementarán los estándares de la Open Contracting Partnership, definir su factibilidad y cómo va a evaluarse y rendir cuentas el SICOP, más allá de la generación y publicación de información. Como en todo proceso de generación y publicación de datos, es necesario considerar quién usará los datos y con qué objetivo, evaluar sus características y necesidades, por qué los datos son importantes para ellos. Esta población meta debe ser definida de manera más específica que “ciudadanía”, identificando los diferentes niveles de información que son relevantes para diferentes grupos ciudadanos.

También conviene evaluar los siguientes aspectos:

• Cuáles son las organizaciones, gremios o segmentos de la sociedad con mayor potencial de convertirse en usuarios de la información por publicar, y cómo esta puede ayudar a llenar sus necesidades
• Qué oportunidades de participación puede generar la publicación de esta información tanto para el gobierno como para la sociedad civil y los usuarios de la plataforma, actuales y potenciales.
• Estos beneficios pueden incluir una mayor transparencia a lo largo del proceso, garantía de que se siguen las reglas definidas para todos por igual, entre otros.
• Cómo podría mejorar la eficacia de las solicitudes en el procesamiento de los documentos, y adjudicaciones
• De qué forma puede fomentar un uso más eficiente de los recursos públicos, qué usos alternativos e innovadores podrían darse a la información y por parte de quién, para detectar posibles situaciones de corrupción, como fijación de precios o contratos inflados o pre-asignados.

Para lograr agregar valor a través de las contrataciones abiertas, como el de los ejemplos anteriores, es necesario un trabajo técnico y sostenido en el tiempo a través del cual se profundice en los datos, de manera que permita encontrar información que lleve a cambios o resultados como los mencionados. Este aspecto es el que debe desarrollarse con mayor detalle en el objetivo de “crear e implementar mecanismo de involucramiento ciudadano en el proceso de contratación administrativa”. Es necesario desglosarlo en mayor detalle, con tareas más específicas que expliquen cuán ambicioso será ese involucramiento y cómo se va a lograr. El cambio estratégico e impacto potencial de este compromiso depende más de los usuarios de los datos, que de su sola publicación.