Mise en œuvre des procédures d'endettement intérieur (MW0016)

1. Quel problème l'engagement vise-t-il à résoudre ?
L'article 72 de la PFMA prévoit la publication obligatoire d'un rapport sur la viabilité de la dette. La Stratégie de gestion de la dette à moyen terme (SGDT) 2022-2026 comprend des plans annuels de suivi de la viabilité de la dette. Le calendrier d'émission décrit les opérations du marché de la dette, notamment :
(a) Bons du Trésor et obligations (article 78 de la PFMA)
(b) Prêts au secteur privé
(c) Approbation parlementaire des prêts et du financement du déficit

Certaines entreprises publiques peuvent emprunter, mais elles ont besoin de l’approbation du Trésor.

Selon MW2063, le Malawi a longtemps dépendu de l'aide au développement et du crédit pour financer ses programmes de développement. Malgré cela, la récente flambée de la dette publique résulte d'une réduction de l'enveloppe budgétaire dans un contexte de pressions croissantes sur les dépenses, principalement en réponse aux catastrophes naturelles et à un manque de discipline budgétaire, entre autres facteurs. Le fardeau de la dette intérieure du Malawi a considérablement augmenté, entraînant des tensions budgétaires et alourdissant le fardeau du service de la dette. Les emprunts intérieurs sont souvent assortis de taux d'intérêt plus élevés que les emprunts extérieurs, ce qui accroît encore les coûts du service de la dette et complique la gestion de la dette. Une proportion importante des parties prenantes considère que les emprunts intérieurs ne sont pas soumis à la transparence et à la surveillance nécessaires, contrairement aux emprunts extérieurs. Ainsi, le problème de la dette publique au Malawi est largement centré sur l'escalade du fardeau de la dette et les préoccupations relatives à sa viabilité, la transparence du suivi de la dette, les flux de recettes intérieures limités et la nécessité d'une surveillance rigoureuse et de mesures de discipline budgétaire.

2. Quelles sont les causes du problème ?
Les causes profondes du problème incluent :
(a) Un fardeau de la dette nationale insoutenable : Le Malawi enregistre régulièrement des déficits budgétaires, ce qui signifie que les dépenses publiques dépassent les recettes. Pour couvrir ces déficits, le gouvernement a recours à l'emprunt, l'emprunt intérieur étant l'option la plus simple. Le fardeau de la dette du Malawi s'élevait à 16 190 milliards de K, soit 86.4 % du PIB en février 2025. Sur ce total, la dette extérieure s'élevait à 7 390 milliards de K et la dette intérieure à 8 790 milliards de K. Au cours du premier semestre de l'exercice 2024-2025, le Trésor a emprunté 1 400 milliards de K, soit 300 milliards de K de plus que ce qui avait été budgété pour la période. Selon la Banque mondiale, cette spirale de la dette est due à d'importants déficits primaires, auxquels s'ajoutent la pression sur le taux de change et les obligations non comptabilisées. Le budget annuel du Malawi est formulé en tenant compte d'un déficit substantiel qui doit être financé par des sources extérieures à son potentiel et à sa capacité de recettes fiscales. Cela signifie que le gouvernement doit trouver des ressources pour financer ces déficits par l'emprunt intérieur, en utilisant des instruments de dette tels que les obligations et les bons du Trésor, gérés par la RBM en tant qu'agent financier du gouvernement. Ainsi, bien que l'emprunt en soi ne soit pas mauvais, le véritable problème réside dans sa qualité, qui est un emprunt destiné à la consommation, et non à l'investissement dans les secteurs prioritaires. Le problème du lourd fardeau de la dette est aggravé par l'élaboration de budgets irréalistes, dépassant les capacités actuelles de collecte des recettes de l'administration fiscale du pays, la MRA.
(b) Manque de transparence dans les rapports sur la dette : Les informations sur la dette sont gérées par le système Meridian, mais elles ne sont pas accessibles au public. Idéalement, des bulletins trimestriels sur la dette devraient être produits, et bien que des rapports annuels sur la dette soient publiés, une plus grande accessibilité est nécessaire. De plus, le Malawi ne dispose pas d'un système de publication d'informations sur les bons du Trésor et les entités emprunteuses nationales. La participation du public au suivi de la dette et à la mise en œuvre de la politique budgétaire est également limitée.
(c) Non-respect du cadre juridique régissant les emprunts publics et absence de loi spécifique sur la gestion de la dette : Au Malawi, la dette publique est classée en dette extérieure et intérieure. La responsabilité de contracter la dette publique incombe au ministre des Finances, et certaines entités publiques peuvent également contracter des emprunts par délégation. Pour contracter la dette, le gouvernement évalue les termes, négocie les conditions et, après accord, soumet la proposition au ministre des Finances par l’intermédiaire du secrétaire au Trésor. Une fois approuvée, les deux parties signent l’accord. L’approbation du Parlement est requise pour les prêts publics, mais pas pour les instruments du marché de la dette, qui sont essentiels au financement des opérations gouvernementales. Cependant, le Parlement approuve indirectement les emprunts intérieurs lorsqu’il adopte le budget national, qui comprend un déficit nécessitant un emprunt. De plus, la PFMA comporte des lacunes qui n’imposent pas de déclarations publiques des emprunts intérieurs au Parlement. Il n’existe pas de procédures définies pour le suivi et la gestion des emprunts intérieurs. Contrairement à la dette extérieure, le suivi et la divulgation de l’utilisation des emprunts intérieurs sont minimes. En revanche, d’autres ne voient aucun problème avec la PFMA, mais sa mise en œuvre reste un défi majeur. Les demandes d'emprunt sectorielles émanant des ministères, des organismes et des agences (MDA) nécessitent une évaluation technique avant approbation. Cependant, le processus budgétaire soulève des questions quant à savoir si l'approbation du budget national par le Parlement implique également l'approbation du plan d'emprunt.
(d) Capacité limitée de contrôle parlementaire et manque de coordination des entités de contrôle : Malgré son rôle, le Parlement n’est pas pleinement impliqué dans les décisions d’emprunt. La Commission du budget et des finances a exprimé des inquiétudes quant à son implication insuffisante dans les emprunts intérieurs et extérieurs. De plus, les multiples institutions de contrôle (par exemple, l’Assemblée nationale, l’Office national de l’information, les OSC) existent, mais manquent de mécanismes de coordination et d’application. Le rapport d’analyse de la situation de la dette de 2024 a révélé que le plan d’emprunt et la SDMT ne parviennent souvent pas au Parlement à temps, ce qui limite le temps consacré à leur examen. Cela conduit les parlementaires à légiférer et à approuver des prêts sans en comprendre pleinement l’impact.
e) Inefficacité de la gestion des finances publiques et corruption : L’inefficacité de la gestion des finances publiques contribue à l’accumulation de la dette. Certains ministères, départements et agences dépensent plus de 100 % de leur budget, tandis que d’autres peinent à accéder à 40 % de leur budget alloué. La corruption affaiblit encore davantage l’impact des fonds empruntés, car les ressources peuvent ne pas être utilisées efficacement aux fins prévues.

Description de l'engagement

1. Qu'est-ce qui a été fait jusqu'à présent pour résoudre le problème ?
Le Malawi met actuellement en œuvre sa Stratégie de gestion des finances publiques (2023-2028), qui vise à renforcer la mobilisation des recettes intérieures, à aligner l'exécution budgétaire sur les plans approuvés et à accroître l'accès du public aux données contractuelles. Pour répondre aux préoccupations relatives à la viabilité de la dette, le gouvernement a mis à jour et publié sa Stratégie à moyen terme (SDMT), intégrant des considérations relatives à la dette intérieure et extérieure. De plus, il s'est engagé à publier régulièrement des rapports sur l'encours de la dette sur ses sites web officiels. Il a également engagé des négociations avec ses créanciers bilatéraux et commerciaux afin de négocier des conditions de restructuration de la dette conformes au Programme de facilité élargie de crédit, soutenu par le FMI.

La PFMA a été modifiée en 2022 afin de combler les lacunes existantes en matière de contractualisation de la dette publique et d'assurer sa viabilité. Le Malawi a également étendu la couverture du Système intégré d'information de gestion financière (IFMIS) à l'ensemble des recettes, des recettes d'émission de dette intérieure et des paiements au titre du service de la dette. Cette numérisation vise à renforcer la gestion de trésorerie, la participation citoyenne, à améliorer la transparence et à garantir le respect de la PFMA modifiée.

2. Quelle solution proposez-vous ?
Le Gouvernement s’engage à :
(a) Assurer le respect de la PFMA.
b) Établir des mécanismes clairs de gestion de la dette intérieure, créer un Fonds de consolidation de la dette (similaire au modèle de taxe sur les carburants) pour éviter d’emprunter pour rembourser d’anciennes dettes, et veiller à ce que les emprunts soient orientés vers des investissements productifs qui stimulent la croissance économique à long terme.
c) Imposer l'élaboration de budgets nationaux réalistes, assortis de déficits gérables, afin de réduire le recours à l'emprunt. Des réformes devraient être mises en œuvre pour favoriser la croissance économique et réduire le recours à l'emprunt, en privilégiant des stratégies économiques autonomes pour parvenir à l'indépendance financière.
d) Renforcer la transparence dans la gestion financière des administrations locales et des entreprises publiques.
e) Renforcer le rôle du Parlement en tant qu'institution de contrôle de la souscription et de l'utilisation des emprunts publics. Les approbations de prêts devraient faire l'objet d'un contrôle plus rigoureux, assorti de directives claires, afin d'éviter les emprunts inutiles.

3. Quels résultats voulons-nous atteindre en mettant en œuvre cet engagement ?
Cet engagement vise à atteindre les résultats suivants :
a) Amélioration de la transparence et de la responsabilité dans la gestion de la dette intérieure.
(b) Institutionnalisation d’une surveillance renforcée par le Parlement et les institutions d’audit.
(c) Empêcher les emprunts non autorisés ou excessifs.
(d) Encourager l’emprunt pour l’investissement et non pour la consommation.
(e) A permis aux citoyens et aux OSC de suivre les emprunts et de demander des comptes aux institutions.
(f) A favorisé la viabilité budgétaire, amélioré les performances en matière de recettes et réduit les vulnérabilités liées à la dette.

Analyse des engagements

1. En quoi cet engagement est-il pertinent pour MW2063 ?
Cet engagement s'inscrit dans le cadre du PMI-1 relatif à l'efficacité des systèmes et institutions de gouvernance. Le gouvernement a mis l'accent sur une gestion financière et économique saine afin de renforcer la gestion durable de la dette publique. Le PMI-2063 ambitionne également de numériser l'ensemble des systèmes de gestion des finances publiques afin d'optimiser la mobilisation des ressources nationales et de lutter contre la corruption.

2. Comment l'engagement favorisera-t-il la transparence ?
Cet engagement impose l'accès public aux plans d'emprunt, aux données sur le service de la dette et aux instruments de la dette intérieure. Grâce aux modifications apportées à la PFMA et à la création d'un portail sur la dette publique, les citoyens, le Parlement et les OSC pourront accéder à des informations complètes et en temps réel sur les emprunts intérieurs.

3. Comment l’engagement contribuera-t-il à favoriser la responsabilisation ?
En renforçant les mandats légaux, les systèmes d'audit et le contrôle parlementaire, cet engagement garantit que la contraction de la dette est soumise à un contrôle public. Les audits et les exigences de reporting sur l'utilisation de la dette dissuaderont les abus et favoriseront des pratiques d'emprunt efficaces. Il créera également des mécanismes permettant aux OSC de surveiller et de plaider en faveur d'une utilisation responsable de la dette.

4. Comment l'engagement améliorera-t-il la participation citoyenne dans la définition, la mise en œuvre et le suivi des solutions ?
Cet engagement crée un espace de participation pour la société civile et les citoyens par le biais de rapports publics, de campagnes de sensibilisation et de plateformes de coordination multipartite. En rendant les données sur les emprunts accessibles et en impliquant les parties prenantes dans le dialogue budgétaire, le gouvernement renforcera la confiance et la réactivité dans la prise de décision en matière de finances publiques.

Planification des engagements

Jalons | Résultats attendus | Date d'achèvement prévue

Renforcer la surveillance des plans d’emprunt annuels | Des plans d’emprunt annuels clairs pour les entités emprunteuses cotées sont soigneusement examinés par le Parlement avant approbation ;
Respect du cadre juridique régissant les emprunts publics ; renforcement des capacités de contrôle parlementaire sur la dette intérieure ; élaboration et mise en œuvre des initiatives de plaidoyer des OSC en matière de gestion de la dette, de transparence budgétaire et de responsabilité | Décembre 2028

Améliorer la transparence et la responsabilité en matière d'emprunts intérieurs et d'utilisation des ressources | Publication des informations sur les bons du Trésor et les emprunts intérieurs ; Création d'un portail public pour le suivi des emprunts intérieurs et de leur utilisation ; Suivi et rapports réguliers des audits de la dette réalisés pour suivre l'utilisation et le remboursement des prêts ; Amélioration du contrôle public et de l'engagement citoyen sur les pratiques d'emprunt du gouvernement ; Production de rapports réguliers sur la dette publique et publication proactive pour garantir la responsabilité et renforcer la confiance entre les parties prenantes | Décembre 2028