Renforcement de la responsabilité publique dans la lutte contre la corruption (ME0084)

Une brève description de l'obligation

Cet engagement comprend la mise en place d'un « Programme d'éducation budgétaire » visant à donner aux citoyens les moyens de comprendre, de contrôler et d'influencer les dépenses publiques grâce à la connaissance et à la participation active.

Définition du problème

1. Quel problème cet engagement vise-t-il à résoudre ?

Malgré l'existence de mécanismes juridiques et institutionnels pertinents, la transparence budgétaire au Monténégro demeure limitée et l'accès des citoyens à l'information sur les dépenses, la planification et l'audit budgétaires est souvent difficile, fragmenté, voire inexistant. Ce problème d'opacité budgétaire est complexe et multidimensionnel, car il englobe des lacunes normatives, une mise en œuvre défaillante, une inefficacité institutionnelle et un contrôle public insuffisant par la participation citoyenne.

En 2023, le Monténégro a participé pour la première fois à l'enquête internationale sur la transparence budgétaire menée par le Partenariat international pour le budget (IBP). Le pays a obtenu 48 points sur 100, se classant ainsi 64e sur 125 pays (IBP, 2023). Bien que les documents budgétaires de base soient disponibles (par exemple, le budget adopté obtient la note maximale de 100/100), des éléments clés tels que l'examen de mi-année et le budget participatif font défaut, tandis que le niveau de participation citoyenne au processus budgétaire n'est évalué qu'à 13/100.

Le Monténégro dispose d'une infrastructure juridique favorisant une gestion transparente des finances publiques, notamment la loi budgétaire, la loi sur le libre accès à l'information et la fiscalité électronique en temps réel. Cependant, l'application de cette loi se heurte à certaines difficultés. Par exemple, bien que les données relatives à la

Les dépenses des fonds de l'UE et les marchés publics sont formellement publics, mais dans la pratique ils sont fragmentés, insuffisamment mis à jour et manquent souvent d'explications sur les points clés, ce que confirment les conclusions de l'ONG Institute Alternativa (Institute Alternativa, 2023).

Le Monténégro a formellement établi des règles budgétaires (déficit maximal de 3 % et dette publique plafonnée à 60 % du PIB), mais la réalité est tout autre. Selon les données du Fonds monétaire international, le déficit budgétaire atteignait -8.9 % en 2022 et la dette publique dépassait 105 % du PIB, ce qui témoigne d'un relâchement manifeste de la discipline budgétaire (FMI, 2022). Bien que le gouvernement se soit engagé à plusieurs reprises à créer un Conseil budgétaire indépendant chargé de contrôler le respect des règles et de formuler des recommandations, sa mise en place n'a toujours pas eu lieu, créant ainsi un vide juridique en matière de supervision.

L'introduction de la fiscalisation électronique et du contrôle électronique de l'émission des factures fiscales a constitué une étape importante dans la lutte contre l'économie souterraine et l'amélioration de la réversibilité des recettes. Toutefois, malgré les progrès techniques, les analyses des effets de la fiscalisation ne sont pas encore disponibles et l'on ignore dans quelle mesure cette mesure a entraîné un changement fondamental du comportement des contribuables et une plus grande transparence des recettes de l'État (Exigences fiscales, 2023).

L'un des problèmes les plus graves liés à l'opacité fiscale est l'absence de mécanismes de participation citoyenne au processus décisionnel budgétaire.

Bien que le Programme d'éducation budgétaire ou d'autres activités éducatives similaires ne puissent à elles seules résoudre les problèmes de non-application de la loi, de non-publication des documents clés ou de manque de volonté politique, elles jouent un rôle complémentaire important. Leur objectif est de rapprocher le processus budgétaire des citoyens, d'améliorer leur compréhension des finances publiques et de les inciter à participer plus activement au suivi et à la prise de décision. De cette manière, la capacité du public à exiger des comptes des institutions est renforcée, ce qui, à long terme, peut contribuer à une plus grande discipline budgétaire et à une plus grande transparence.

Le Monténégro dispose actuellement d'un cadre institutionnel et normatif développé pour une gestion transparente des finances publiques, mais ne l'applique pas de manière cohérente. Le manque de volonté politique, la faiblesse des institutions, l'absence de contrôle et la quasi-exclusion de la participation citoyenne expliquent le manque de transparence de la politique budgétaire. En l'absence de réformes substantielles visant à renforcer la mise en œuvre des mécanismes existants et à favoriser la participation citoyenne, l'opacité budgétaire continuera d'éroder la confiance du public.

1. Quelles sont les causes du problème ?
1. Quelles sont les causes du problème ?
L'opacité fiscale au Monténégro résulte d'une combinaison de lacunes normatives et d'une application incohérente des lois et règlements en vigueur. La transparence des finances publiques se limite souvent au respect formel des obligations légales minimales, tandis que le contenu et la présentation des documents budgétaires ne sont pas adaptés aux citoyens.

La solution réside non seulement dans la publication des documents, mais aussi dans leur présentation claire et compréhensible, qui permettrait aux citoyens et à la société civile de participer activement au suivi des processus budgétaires et de formuler des suggestions.

2. Pourquoi les citoyens ne disposent-ils pas d'informations complètes et claires sur la façon dont l'État dépense l'argent public ?
Parce que les documents budgétaires clés n'ont soit pas été publiés (par exemple, le rapport de mi-année, le budget des citoyens), soit ont été publiés dans un format inaccessible au public, difficile à comprendre, fragmenté et sans explications ni analyses supplémentaires.

3. Pourquoi ces documents sont-ils manquants ou mal présentés ?
En effet, dans l'administration publique, il n'existe aucune obligation opérationnelle de communiquer l'information de manière proactive, claire et opportune. Les institutions privilégient le respect formel des obligations légales minimales au détriment de la transparence en tant que valeur démocratique.

4. Pourquoi les institutions ne privilégient-elles pas l'ouverture ?
En raison de l'insuffisance du système de suivi et de contrôle de la qualité des données publiées, la faible participation des citoyens et de la société civile au processus décisionnel, et le manque de visibilité pour les médias et le secteur de la recherche sur l'utilisation des fonds publics, ainsi que l'absence d'un Conseil budgétaire indépendant, privent la politique budgétaire de tout contrôle externe.

5. Pourquoi n'y a-t-il pas de contrôle indépendant et de pression civile ?
Les institutions de contrôle ne disposent pas de capacités suffisantes et les mécanismes de participation existants ne sont pas suffisamment utilisés. La société civile est confrontée à des ressources limitées et la pression publique demeure sporadique.

6. Pourquoi observe-t-on une résistance à une véritable transparence et à une réelle responsabilisation ?
Parce que la transparence exige un travail supplémentaire, une meilleure planification et un contrôle constant, alors que dans des mécanismes de responsabilisation sous-développés, une telle pratique n'incite pas immédiatement les institutions à agir.

Description de l'obligation
Qu'est-ce qui a été fait jusqu'à présent pour résoudre le problème ?
Le Monténégro a pris un certain nombre de mesures de réforme pour améliorer la transparence fiscale, mais les effets de ces mesures sont restés jusqu'à présent limités.

Des lois essentielles, telles que la loi sur le budget et la responsabilité fiscale, qui définit les règles budgétaires et les orientations de la planification budgétaire, ont été adoptées. De même, la loi sur le libre accès à l'information garantit officiellement l'accès du public aux données budgétaires et financières. Par ailleurs, la stratégie budgétaire 2024-2027 prévoit la création d'un Conseil budgétaire indépendant, chargé de superviser l'application des règles budgétaires. L'introduction du système de télédéclaration fiscale en 2021 constitue une réforme technique majeure, puisqu'elle permet l'enregistrement électronique des factures fiscales en temps réel. Des portails numériques pour les marchés publics et les documents budgétaires ont également été créés, ce qui a facilité l'accès à certaines données. Cependant, ces outils sont mis en œuvre sans analyse approfondie de leurs effets.

Une partie des documents budgétaires (proposition de budget, budget adopté, comptes définitifs, audits des ISC) est publiée sur le site web du ministère des Finances. Cependant, des éléments clés de la transparence budgétaire, tels que le budget participatif et l'examen à mi-parcours de l'exécution budgétaire, pourtant courants dans les démocraties développées, font défaut. Le Monténégro a entrepris une démarche importante, mais encore insuffisamment cohérente, pour lutter contre l'opacité budgétaire. Des lois, des stratégies, des outils numériques et un engagement international existent, mais il manque encore :

• La volonté institutionnelle de le faire,

• supervision active et

• l’implication des citoyens.

Sans application concrète de la loi, sans véritable contrôle et sans pression publique, la transparence budgétaire reste plus déclarative, alors que les réformes devraient représenter un changement dans la manière dont l'argent public est planifié, dépensé et contrôlé.

2. Quelle solution est proposée ?

L'un des principaux problèmes liés à l'opacité fiscale au Monténégro ne réside pas seulement dans le manque d'information, mais aussi dans le fait que la plupart des citoyens, y compris les jeunes, les militants locaux et les journalistes, ne savent pas comment utiliser, comprendre ou contrôler cette information.

C’est pourquoi la solution ne peut se limiter à une nouvelle stratégie ou loi, mais doit partir du peuple, c’est-à-dire de la mise en place d’un programme novateur et inclusif d’éducation civique budgétaire, visant à donner aux citoyens les moyens de devenir des observateurs actifs des dépenses publiques et des participants égaux à la prise de décision concernant l’argent public.

Le « Programme d’éducation budgétaire civique » est un programme éducatif informel qui, grâce à des ateliers pratiques et des outils numériques :

• Forme les citoyens à comprendre comment les budgets sont créés, adoptés et exécutés.

• leur indique où trouver et analyser les données relatives aux dépenses publiques ;

• leur apprend à défendre leurs priorités dans le budget ;

• Cela leur permet de repérer les dépenses suspectes et d'alerter le public.

Ce programme s'adresse aux jeunes, aux ONG et aux médias désireux de développer un modèle participatif de gestion des fonds publics. Le « Programme d'éducation civique budgétaire » est à la fois un programme éducatif et un outil de contrôle social, qui associe connaissances, données et participation.

3. Quels résultats souhaitez-vous obtenir grâce à la réalisation de cette obligation ?
L'introduction du « Programme d'éducation civique au budget » peut induire un changement profond dans la façon dont les citoyens monténégrins perçoivent l'argent public et leur rôle dans les décisions relatives à son utilisation. Ce programme vise non seulement à transmettre des connaissances, mais aussi à promouvoir une nouvelle culture de responsabilité et de participation. Lorsque les citoyens comprennent que le budget n'est pas une abstraction, mais un plan concret qui détermine si l'école sera chauffée, si la rue sera éclairée ou si le centre de santé disposera d'un médecin, alors le budget devient une affaire personnelle et ils sont de plus en plus enclins à poser des questions, à chercher des réponses et à défendre l'intérêt général.

Cette initiative vise à créer un cercle vertueux : inciter les citoyens instruits à devenir des citoyens actifs, encourager les institutions à plus de transparence et favoriser l’élaboration de politiques publiques en concertation avec la population. À long terme, cela se traduira par une démocratie plus forte, des institutions plus résilientes et une économie plus saine.

1. Comment cet engagement favorise-t-il la transparence ?
L’introduction du « Programme d’éducation civique budgétaire » est un mécanisme qui améliore la transparence en donnant aux citoyens les moyens de comprendre, d’analyser et de contrôler les dépenses publiques. Cet engagement contribue au développement d’une société informée et participative, qui exige la responsabilité des institutions et influence les décisions relatives aux finances publiques. Il rehausse ainsi le niveau d’ouverture : de la simple disponibilité des données à la responsabilité intrinsèque des décideurs.

2. Comment cette obligation favorise-t-elle la responsabilisation ?
Cette obligation encourage la responsabilité des institutions car elle élimine toute possibilité de gestion opaque des deniers publics. Lorsque les citoyens comprennent le fonctionnement du budget, les processus décisionnels et l'emplacement des données, ils deviennent un acteur clé du contrôle de l'action gouvernementale.
Cette pression citoyenne modifie le comportement des institutions, car chaque décision relative aux dépenses publiques devient un enjeu potentiel pour le public. C’est pourquoi cette obligation renforce non seulement le contrôle, mais contraint également les décideurs à agir de manière transparente et responsable.

3. Comment cette tâche améliore-t-elle la participation des citoyens à la définition, à la mise en œuvre et au suivi des solutions ?
Cette obligation renforce considérablement la participation citoyenne en permettant aux citoyens de s'impliquer activement à toutes les étapes de la gestion des finances publiques : de la définition des priorités budgétaires au suivi de leur mise en œuvre, jusqu'au contrôle de leur exécution. L'éducation favorise ainsi un véritable partenariat entre citoyens et institutions.

Planification des engagements

Étapes clés | Résultats attendus | Délai d'exécution prévu

Analyse des besoins et élaboration du programme | Analyse détaillée du niveau actuel de connaissances budgétaires et identification des groupes cibles | Élaboration d'un programme et d'une méthodologie pédagogique adaptés | Identification des ressources et des partenaires nécessaires à la mise en œuvre du programme. | 4e trimestre 2026 | Titulaire : Ministère des Finances, secteur des ONG

Création de partenariats et formation de formateurs | Établissement d'une coopération avec les institutions, les ONG et les médias | Sélection et formation de formateurs clés pour animer les formations | Préparation du matériel pédagogique et des outils didactiques | 2e trimestre 2027 | Titulaire : Ministère des Finances, secteur des ONG

Programme pilote et évaluation | Mise en œuvre d'ateliers/formations pilotes | Collecte des retours des participants et des partenaires | Rédaction d'un rapport d'évaluation et ajustement du programme si nécessaire | 4e trimestre 2028 | Titulaire : Ministère des Finances, secteur des ONG

Suivi et compte rendu des résultats | Rapports réguliers sur le nombre de citoyens formés, les initiatives lancées et leur impact sur les politiques locales | Suivi de l'évolution de la transparence budgétaire et de la participation citoyenne | Recommandations pour le développement et la pérennisation du programme | 1er trimestre 2029 | Responsable : Ministère des Finances, secteur des ONG