Desarrollo del Marco de Pilotaje (EE0061)

Breve descripción del compromiso Hacer de la prueba piloto una parte natural de la elaboración de políticas mediante la creación de un marco integral de prueba (que incluya el sistema legal, medidas de apoyo, materiales de orientación, etc.).

Definición del problema
¿Qué problema pretende abordar el compromiso? Los países de todo el mundo están buscando nuevas soluciones a los principales desafíos sociales que no se han resuelto con los medios y herramientas existentes (por ejemplo, el envejecimiento de la población, la crisis climática, etc.). Como resultado, varias ideas y variantes de soluciones se prueban cada vez más antes de su implementación. La prueba piloto es un proceso estructurado de probar nuevas ideas en una escala limitada, lo que permite el aprendizaje y el refinamiento de las ideas antes de una implementación más amplia. Las razones principales por las que se utilizan cada vez más las pruebas piloto: ● el deseo de probar nuevas ideas audaces. El pilotaje permite probar ideas audaces a pequeña escala que, por ejemplo, parecen demasiado arriesgadas para su implementación a nivel nacional en Estonia. ● Mejor formulación de políticas. Los proyectos piloto bien diseñados brindan información sobre lo que funciona y lo que no, así como cuál es el impacto de las intervenciones existentes. ● Ahorro de costes. Gracias a las lecciones aprendidas durante la prueba piloto, se pueden evitar errores importantes y costosos durante la implementación a gran escala de la solución. ● Hacer progresos reales. La prueba piloto es una forma de avanzar con temas que de otro modo no progresarían más allá de discusiones interminables. ● Incrementar el diálogo y la confianza a través de una formulación de políticas más inclusiva y transparente. El diseño, la implementación y el aprendizaje colaborativo de los proyectos piloto hace que las decisiones sean más transparentes. ● Elaboración de políticas más ágil. El pilotaje significa la elaboración de políticas paso a paso que hace posible aprender del proceso e incorporar inmediatamente esas lecciones.

¿Cuáles son las causas del problema? Las soluciones innovadoras a menudo no se implementan porque su implementación a gran escala parece requerir demasiados recursos según la información disponible. Además, los rígidos procesos de formulación de políticas no respaldan suficientemente la toma de decisiones paso a paso y basada en la experiencia, lo que frena la innovación. En el sector público de Estonia, ha aumentado el deseo y la voluntad de probar soluciones, pero falta experiencia y conocimientos. El pilotaje requiere cierta transformación del proceso habitual de formulación de políticas y la capacidad de preparar y llevar a cabo el proyecto piloto.

Descripción del compromiso
¿Qué se ha hecho hasta ahora para solucionar el problema? Hasta ahora, el pilotaje no ha sido muy común en el sector público estonio. En cambio, se ha utilizado principalmente en proyectos individuales o en pequeños equipos. Por ejemplo, el equipo de innovación del sector público aplica enfoques científicos conductuales, incluido el empujón, que también han sido aplicados en proyectos individuales por el Ministerio de Asuntos Sociales, el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior, la Junta de Impuestos y Aduanas, y otros. . Accelerate Estonia pone a prueba soluciones del sector privado que ayudan a resolver las preocupaciones del sector público.

¿Qué solución estás proponiendo? La prueba piloto es un proceso estructurado de probar nuevas ideas y diferentes soluciones posibles a una escala limitada, lo que permite aprender y desarrollar la solución antes de una implementación más amplia. Al permitir que se tomen decisiones más inteligentes con recursos limitados, se están haciendo esfuerzos para encontrar formas más flexibles y abiertas en lugar de procesos rígidos para resolver problemas del sector público cada vez más complejos. En lugar de implementar amplias reformas sociales sin saber si funcionan o no, el pilotaje permite aprender a medida que se desarrollan o implementan las reformas. Por lo tanto, el pilotaje permite probar ideas audaces y equilibrar los riesgos asociados con su implementación al permitirnos saber qué consecuencias esperadas e inesperadas traerán las medidas.

¿Qué resultados queremos lograr con la implementación de este compromiso? Haga que el pilotaje sea una parte natural de la elaboración de políticas mediante la creación de un marco de pilotaje integral (que incluya el sistema legal, las medidas de apoyo, los materiales de orientación, etc.). El pilotaje necesita un marco institucional de apoyo y una cultura que favorezca la asunción de riesgos, además de estructuras de apoyo y la capacidad de implementar proyectos piloto. El marco institucional debe garantizar que el estado siempre pilotee las soluciones de manera legal, ética, transparente y metódica, y apoye la implementación ágil de proyectos piloto. Por lo tanto, necesitamos un marco legal que apoye la realización de proyectos piloto, así como principios de ética y legalidad acordados y un organismo que evalúe la legalidad y la ética de los proyectos piloto. También necesitamos introducir el pilotaje como parte del proceso de evaluación de impacto.

Análisis de compromiso
¿Cómo promoverá el compromiso la transparencia? El pilotaje crea nuevos conocimientos tanto para los responsables de la formulación de políticas como para las personas afectadas por un problema en particular. El conocimiento y los datos obtenidos como resultado del proyecto piloto son generalmente públicos y, por lo tanto, se mejora la transparencia de las decisiones políticas.

¿Cómo ayudará el compromiso a fomentar la rendición de cuentas? ¿Cómo mejorará el compromiso la participación ciudadana en la definición, implementación y seguimiento de soluciones? Dado que los proyectos piloto se llevan a cabo con un grupo objetivo limitado, dentro de un período de tiempo predeterminado y en cooperación con partes importantes, también aumenta la creación conjunta de la formulación de políticas.

Compromiso de planificación Hitos Productos esperados Fecha de finalización prevista Partes interesadas

Lanzamiento de la medida de apoyo para proyectos piloto Las condiciones de la subvención se han publicado y la aceptación de solicitudes está abierta Diciembre de 2022 Líder: Oficina del gobierno Apoyo a las partes interesadas OSC gubernamentales Otros (p. ej., parlamento, sector privado, etc.) Organización conjunta de Enterprise Estonia y KredEx

Descripción del pilotaje como una parte posible de los métodos de análisis de impacto Complemento de los materiales de apoyo para la metodología de evaluación de impacto Diciembre de 2022 Líder: Oficina del gobierno Apoyo a las partes interesadas OSC gubernamentales Otros (p. ej., parlamento, sector privado, etc.) Ministerio de Justicia

Material instructivo piloto con ejemplos El material instructivo se hizo público Enero de 2023 Líder: Oficina del gobierno Apoyo a las partes interesadas OSC gubernamentales Otros (p. ej., parlamento, sector privado, etc.) Ministerio de Justicia

Análisis y propuestas: Memorándum para la reunión de gabinete de enero de 2023 Líder: Oficina de Gobierno 1. ¿Cómo evaluar la ética, la legalidad y la calidad de los proyectos piloto del sector público y en qué condiciones es necesaria dicha evaluación? 2. Sobre la necesidad de cambios en el proceso y/o prácticas de redacción legislativa para que el pilotaje se realice de manera ágil, legítima y ética. Apoyo a las partes interesadas OSC gubernamentales Otros (p. ej., parlamento, sector privado, etc.) Ministerio de Justicia Consejo de Investigación de Estonia

Los ejemplos y las lecciones aprendidas de los proyectos piloto de Estonia hasta el momento se recopilaron y publicaron, incluidas las lecciones aprendidas al llevar a cabo el proceso de prueba en el ejemplo de siete proyectos en 2022 El material instructivo se actualizó en diciembre de 2023 Líder: Oficina del gobierno Apoyo a las partes interesadas OSC gubernamentales Otros (por ejemplo, parlamento, sector privado, etc.) Ministerio de Asuntos Económicos y Comunicaciones Organización conjunta de Enterprise Estonia y KredEx

Introducción de pruebas piloto a mayor escala en las capacitaciones de (futuros) altos directivos y en el modelo de competencias y capacitaciones de los mandos intermedios Los modelos de competencias se actualizaron en diciembre de 2023 Líder: Oficina gubernamental Apoyo a las partes interesadas OSC gubernamentales Otros (p. ej., parlamento, sector privado, etc.) Ministerio de Hacienda

Revisión del plan de acción

Compromiso 2.1 Desarrollar el marco piloto

● Verificable: Sí

● ¿Tiene una lente de gobierno abierto? Sí

● Este compromiso se ha agrupado en: Fomentar la toma de decisiones basada en evidencia (actividades 2.1 y 2.2 del plan de acción)

● Potencial de resultados: sustancial

Oficina del Gobierno, todos los ministerios, Estadísticas de Estonia, Inspección de Protección de Datos

Para una descripción completa de las actividades incluidas en este compromiso, ver actividades 2.1 y 2.2 en el plan de acción esta página.

Contexto y objetivos:

Este compromiso tiene dos impulsores principales. Primero, el gobierno cree que las soluciones novedosas a problemas complejos de política pública son más fáciles de implementar si se pueden generar pruebas de sus impactos a pequeña escala antes de invertir en una implementación a gran escala. [ 20 ] Al mismo tiempo, la creciente datificación de la sociedad ejerce presión sobre el gobierno para que use los datos para crear valor público. [ 21 ] La Oficina Gubernamental planea apoyar un cambio hacia la formulación de políticas que se base menos en las percepciones subjetivas de los tomadores de decisiones y más en datos y evidencia. [ 22 ] Aunque existen grandes cantidades de datos potencialmente útiles tanto en bases de datos públicas como en fuentes privadas, existen lagunas en la alfabetización de datos de los funcionarios públicos. [ 23 ] y el uso de datos y evidencia para pronosticar los impactos de las políticas sigue siendo limitado. [ 24 ] De acuerdo con la Estrategia Digital de Estonia para 2030, el público carece de información sobre los datos y modelos utilizados para tomar decisiones de política pública, lo que disminuye la transparencia de la gobernanza pública y puede fomentar la difusión de desinformación. La capacidad de encontrar limitada y la calidad desigual de los datos almacenados en varias bases de datos complica aún más el uso de datos en la formulación de políticas. [ 25 ]

Este compromiso consiste en dos actividades que apoyan la formulación de políticas basadas en evidencia. Ambas actividades podrían mejorar la transparencia del gobierno al permitir que el público vea qué evidencia llevó al gobierno a adoptar ciertas decisiones o políticas.

El primero (2.1) prevé el desarrollo de un marco de políticas para apoyar el uso de experimentación sistemática y pruebas piloto en la formulación de políticas, es decir, probar soluciones de políticas en proyectos piloto a pequeña escala y documentar sus impactos con base en una metodología clara. [ 26 ] En concreto, se trata de incluir en las directrices metodológicas del gobierno un proyecto piloto para la evaluación del impacto regulatorio y poner en marcha un programa de financiación con un presupuesto de 60 millones de euros para apoyar los experimentos de políticas realizados con investigadores. [ 27 ] También prevé la publicación de directrices con casos de éxito y fracaso de los que las organizaciones puedan aprender, analizando medidas para evaluar la legalidad y los aspectos éticos de los pilotos, así como analizando los cambios legales y de procedimiento necesarios para permitir la implementación generalizada de los pilotos en el sector público. El gobierno también planea integrar este tema en los programas de formación de los mandos medios y altos del servicio público.

La segunda actividad (2.2) busca desarrollar una herramienta digital que realice un análisis automatizado de la gran cantidad de datos que pueden informar las políticas, en particular para ayudar en la preparación de memorandos gubernamentales. [ 28 ] Dichos datos incluyen bases de datos del sector público y sistemas de gestión de documentos, corpus de texto que incluyen actas y memorandos de reuniones, datos de investigación públicos y grandes datos recopilados por empresas privadas. [ 29 ] En el futuro, la herramienta de análisis automatizado podría integrarse con la herramienta de cocreación y redacción legislativa del gobierno. [ 30 ] El gobierno está aplicando un enfoque paso a paso, a partir de datos y funcionalidades que son más fáciles de integrar. Los hitos incluyen la entrega de una hoja de ruta para el desarrollo técnico, la participación de las OSC para mejorar la solución y la implementación de los primeros pasos de la hoja de ruta. El plan es continuar con el compromiso en futuros planes de acción. Según la Oficina del Gobierno, el primer prototipo probablemente incluirá un motor de búsqueda de datos disponibles públicamente de varias fuentes web y de medios para ayudar a mapear un tema de interés. [ 31 ]

Potencial de resultados:Sustancial

Aunque los planes de acción anteriores no han incluido compromisos para promover la formulación de políticas basadas en evidencia, Estonia no está comenzando desde cero. Desde su establecimiento en 2018, la unidad de innovación interdepartamental del gobierno ha trabajado para desarrollar una cultura de experimentación en el sector público y recientemente ha mapeado más de 70 iniciativas lideradas por el sector público que han involucrado algún grado de experimentación. Por ejemplo, en 2019, el municipio de Saaremaa probó formas de animar a los residentes a clasificar los residuos de envases. [ 32 ] En tres veranos consecutivos, la ciudad de Tartu transformó temporalmente sus calles centrales con mucho tráfico en zonas libres de automóviles, midiendo los niveles de ruido y tráfico y observando los patrones de movilidad de las personas. [ 33 ] Sin embargo, la comprensión de la experimentación como un método de formulación de políticas es desigual en el sector público y la voluntad de las organizaciones para probar soluciones innovadoras depende de si tienen campeones de pruebas piloto. [ 34 ]

El enfoque integral de la Actividad 2.1 para fomentar el uso de experimentos de políticas puede impulsar cambios reales en las prácticas de formulación de políticas. Sin embargo, la adopción generalizada de la experimentación probablemente requerirá la acumulación de experiencias positivas a lo largo del tiempo y un cambio gradual de las culturas organizacionales para favorecer la innovación sobre el miedo al fracaso. No obstante, el plan de la Oficina Gubernamental de presentar los resultados del análisis del panorama legal a los ministros del gobierno probablemente fortalecerá el impacto del compromiso. De acuerdo con la unidad de innovación, es vital involucrar a los tomadores de decisiones políticas para que ellos mismos puedan iniciar experimentos de políticas estratégicas. [ 35 ] Además, la Oficina Gubernamental señala que el tamaño del programa de financiamiento del gobierno para financiar la implementación piloto es notable, considerando el tamaño de Estonia. La Oficina Gubernamental tiene como objetivo involucrar a todos los ministerios, así como a los municipios locales más capaces, con varios experimentos de políticas a gran escala, por lo que la Oficina Gubernamental espera un cambio cultural permanente. [ 36 ]

La actividad 2.2 es ambiciosa pero algo tecnooptimista en su visión de la toma de decisiones basada en datos y la preparación automatizada de decisiones gubernamentales. Si bien la visión a largo plazo de la Oficina Gubernamental es automatizar por completo la recopilación de datos, el análisis y la preparación de propuestas para el gabinete, consideran que la actividad es de naturaleza experimental. [ 37 ] Dado que las decisiones de política a menudo se refieren a problemas complejos y a la toma de decisiones valiosas, centrarse en un buen análisis de datos puede ser un objetivo más realista que esperar que la herramienta pueda sugerir decisiones basadas en datos. Sin embargo, dado que no existen herramientas similares en el sector público estonio, es probable que la actividad aumente la toma de decisiones basada en datos, incluso si sus funcionalidades terminan limitándose a funciones más simples de búsqueda y análisis.

El IRM considera que este compromiso tiene resultados potenciales sustanciales. Esto se debe a que la actividad 2.1 incluye un conjunto integral de medidas para ayudar a institucionalizar el uso de la experimentación en la formulación de políticas: una revisión legal, un generoso programa de financiamiento, pautas y metodologías, y asesoramiento para los implementadores. Sin embargo, el objetivo de cambiar a datos automatizados La toma de decisiones impulsada por el gobierno (actividad 2.2) plantea cuestiones éticas que justifican discusiones más exhaustivas con la sociedad civil y los expertos antes de la aplicación a gran escala. Además, la oficina nacional de estadística ha señalado que el alcance actual de la actividad se limita a los procesos de toma de decisiones de la Oficina de Gobierno, pero no incluye mecanismos claros para apoyar la toma de decisiones basada en datos en otras instituciones gubernamentales. [ 38 ] También les preocupa que el uso de datos no estructurados de calidad variable de diversas fuentes pueda complicar en lugar de simplificar los procesos públicos de toma de decisiones. Sin embargo, a largo plazo, las actividades 2.1 y 2.2 podrían servir como pasos preliminares importantes hacia la institucionalización de la formulación de políticas basadas en evidencia en el sector público.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

Con respecto a la institucionalización de la experimentación y el pilotaje como parte de las rutinas de formulación de políticas (actividad 2.1), los principales desafíos son garantizar un amplio conocimiento del método entre los funcionarios públicos tanto del gobierno central como local y su capacidad para llevar a cabo pilotos. En ciertas áreas de políticas, como las que involucran políticas sociales, minorías y grupos marginados, los experimentos también pueden toparse con impedimentos legales. El IRM recomienda lo siguiente para respaldar una implementación exitosa:

• Involucrar a expertos para desarrollar pautas y soluciones para diseñar experimentos éticos.. Dado que algunos experimentos pueden afectar los derechos fundamentales de las personas y la igualdad de trato, se necesita una fuerte orientación ética y legal para diseñar experimentos de manera responsable. El gobierno ya está planeando aprovechar la experiencia que existe en los comités de ética de la investigación de las universidades y potencialmente usar estos comités para evaluar los aspectos éticos de los pilotos antes de su implementación. [ 39 ] Al diseñar lineamientos e instrumentos para la evaluación ética, el gobierno también podría consultar a expertos en derechos humanos y derecho administrativo para dar cuenta del contexto del sector público. Uno de los expertos que trabaja en las directrices es un experto en derechos humanos (que anteriormente trabajó en la Cancillería de Justicia). Además, el equipo está planeando una discusión más amplia sobre la ética como parte del proceso. [ 40 ]
• Asignar recursos para la sensibilización activa y el desarrollo de capacidades para garantizar la adopción de los resultados.. El gobierno tiene previsto promover las directrices entre los solicitantes del programa de financiación de pilotos. Las pautas también podrían difundirse en capacitaciones de servicio público. Tanto los ministerios gubernamentales como los municipios podrían beneficiarse del intercambio estructurado de experiencias con sus pares y talleres prácticos donde aquellos sin experiencia previa podrían aprender de las historias de éxito y fracaso de otros. El gobierno podría diseñar un programa de desarrollo de capacidades y aprendizaje entre pares para facilitar dicho intercambio de experiencias. Según la Oficina de Gobierno, los recursos necesarios (presupuesto, personal y sesiones de capacitación en servicio público) se asignan en el plan de trabajo de 2023 del equipo de innovación del sector público y la Unidad de Estrategia de la Oficina de Gobierno. [ 41 ]

Los proyectos de integración de datos pueden ser desafiantes debido a problemas con la calidad y precisión de los datos, la falta de interoperabilidad técnica y semántica, las barreras legales para el acceso y la reutilización de datos y los costos de transacción relacionados con la negociación de acuerdos de acceso a datos con titulares de datos privados. Por lo tanto, la herramienta de soporte de decisiones digitales (actividad 2.2) puede enfrentar desafíos que retrasen o limiten su utilidad al excluir datos que pueden ser valiosos pero demasiado complicados de integrar. Las barreras pueden ser aún mayores con respecto a la interpretación automatizada de los datos. Si bien las tecnologías de procesamiento y análisis de datos impulsadas por IA pueden dar sentido a diversos datos, el desafío es determinar hasta qué punto se puede confiar en los resultados como base para tomar decisiones públicas, y quién tiene la capacidad de detectar posibles errores en los datos o algoritmos Al implementar esta actividad, la Oficina de Gobierno podría considerar las siguientes recomendaciones:

• Planifique análisis legales y de factibilidad exhaustivospara anticipar posibles barreras legales y técnicas. Según la Delegación de Gobierno, la hoja de ruta que se está elaborando actualmente también implica un análisis legal. Es importante planificar acciones concretas para comenzar a abordar las barreras identificadas tan pronto como este análisis esté disponible.
• Asegurar la calidad de los datos utilizados para informar las decisiones de política pública. Es probable que exista una compensación entre integrar tantas fuentes de datos como sea posible y mantener el control sobre la calidad de los datos. Sin embargo, en temas de política de alta importancia o sensibilidad, esto último puede ser más importante. El gobierno también podría considerar involucrar a expertos independientes en la evaluación de la calidad de los algoritmos utilizados en la herramienta. Además, aunque el objetivo a largo plazo de la Oficina de Gobierno es automatizar la preparación de propuestas para el gabinete, será importante mantener un nivel de juicio humano en el proceso de toma de decisiones.
• Garantizar que la transparencia pública de los datos y la IA se utilicen para informar las decisiones gubernamentales.. La Oficina del Gobierno tiene la intención de hacer que la herramienta, al menos parcialmente, esté abierta para uso público. Si bien puede haber impedimentos legales para el acceso público a los datos o limitaciones técnicas al volumen de solicitudes de datos simultáneas que el sistema puede manejar, el motor de búsqueda puede ser accesible para cualquier persona. [ 42 ] El gobierno también podría intentar abrir los conjuntos de datos integrados en la herramienta en la medida de lo legalmente posible y dejar en claro al público cuándo se ha utilizado la IA para informar las decisiones del gobierno. El gobierno podría crear la obligación de que todos los memorandos presentados al gobierno incluyan una descripción general de los datos utilizados para prepararlos. Dado que los memorandos discutidos en las reuniones de gabinete no son públicos por ley, el gobierno podría analizar si los memorandos que no se refieren a temas sensibles podrían hacerse públicos total o parcialmente.
• Involucrar a las OSC y expertos en ética de la IA para desarrollar la herramienta. El plan de acción prevé la participación de las partes interesadas de las OSC en la discusión de la hoja de ruta para identificar sus necesidades y posibles problemas. También podría ser útil involucrar a investigadores y expertos en IA ética y explicable para discutir formas de garantizar la transparencia y la comprensión pública de los modelos y algoritmos utilizados para el análisis de datos automatizado. Además, el gobierno podría desarrollar un mecanismo para que las OSC y el público planteen inquietudes sobre las decisiones del gobierno que fueron informadas por el análisis de datos y la IA.