Fortalecimiento de la rendición de cuentas pública en la lucha contra la corrupción (ME0084)

Una breve descripción de la obligación

Este compromiso incluye la creación de un "Programa de Alfabetización Presupuestaria" para capacitar a los ciudadanos a fin de que comprendan, supervisen e influyan en el gasto público mediante el conocimiento y la participación activa.

Definiendo el problema

1. ¿Qué problema pretende solucionar este compromiso?

A pesar de la existencia de mecanismos legales e institucionales pertinentes, la transparencia fiscal en Montenegro sigue siendo limitada, y el acceso de los ciudadanos a la información sobre el gasto presupuestario, la planificación y la auditoría suele ser difícil, fragmentado o inexistente. El problema de la opacidad fiscal es complejo, ya que abarca deficiencias normativas, una mala implementación, ineficiencia institucional e insuficiente supervisión pública mediante la participación ciudadana.

En 2023, Montenegro participó por primera vez en la Encuesta Internacional de Presupuesto Abierto realizada por la Alianza Internacional para el Presupuesto (IBP). Montenegro obtuvo 48 de 100 puntos posibles, lo que lo sitúa en el puesto 64 de 125 países (IBP, 2023). Si bien se dispone de documentos presupuestarios básicos (por ejemplo, el presupuesto aprobado tiene una puntuación máxima de 100/100), faltan elementos clave como la Revisión de Medio Año y el Presupuesto Ciudadano, mientras que el nivel de participación pública en el proceso presupuestario se califica en tan solo 13/100.

Montenegro cuenta con una infraestructura legal que respalda la gestión transparente de las finanzas públicas, incluyendo la Ley de Presupuesto, la Ley de Libre Acceso a la Información y la fiscalización electrónica en tiempo real. Sin embargo, existen algunos desafíos en la aplicación de la ley. Por ejemplo, aunque los datos sobre la

El gasto de los fondos de la UE y la contratación pública son formalmente públicos, pero en la práctica están fragmentados, insuficientemente actualizados y a menudo carecen de explicaciones sobre aspectos clave, lo cual confirman las conclusiones de la ONG Institute Alternativa (Institute Alternativa, 2023).

Montenegro ha establecido formalmente normas fiscales (déficit máximo del 3 % y deuda pública de hasta el 60 % del PIB), pero la práctica es diferente. Según datos del Fondo Monetario Internacional, el déficit presupuestario alcanzó el -8.9 % en 2022 y la deuda pública superó el 105 % del PIB, lo que evidencia una clara disminución de la disciplina fiscal (FMI, 2022). Si bien el Gobierno se ha comprometido reiteradamente a crear un Consejo Fiscal independiente para supervisar el cumplimiento de las normas y formular recomendaciones, su formación aún no se ha concretado, generando un vacío de supervisión.

La introducción de la fiscalización electrónica y la supervisión electrónica de la emisión de facturas fiscales supuso un paso importante para combatir la economía sumergida y mejorar la reversibilidad de los ingresos. Sin embargo, a pesar del progreso técnico, aún no se dispone de análisis sobre los efectos de la fiscalización, y se desconoce hasta qué punto esta medida ha generado un cambio fundamental en el comportamiento de los contribuyentes y en la transparencia de los ingresos estatales (Requisitos Fiscales, 2023).

Uno de los problemas más graves de la opacidad fiscal es la ausencia de mecanismos de participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones presupuestarias.

Si bien el Programa de Alfabetización Presupuestaria o actividades educativas similares no pueden, por sí solas, resolver los problemas de incumplimiento de la ley, falta de publicación de documentos clave o ausencia de voluntad política, desempeñan un papel complementario significativo. Su objetivo es acercar el proceso presupuestario a la ciudadanía, aumentar su comprensión de las finanzas públicas y motivarla a participar más activamente en el seguimiento y la toma de decisiones. De esta manera, se fortalece la capacidad de la ciudadanía para exigir rendición de cuentas a las instituciones, lo que a largo plazo puede contribuir a una mayor disciplina y transparencia fiscal.

Montenegro cuenta actualmente con un marco institucional y normativo desarrollado para la gestión transparente de las finanzas públicas, pero no lo aplica de forma consecuente. La falta de voluntad política, la escasa capacidad de las instituciones, la ausencia de supervisión y la casi total marginación de la participación ciudadana dan como resultado una política fiscal opaca. A menos que se implementen reformas sustanciales para mejorar los mecanismos existentes y fomentar la participación ciudadana, la opacidad fiscal seguirá minando la confianza pública.

1. ¿Cuáles son las causas del problema?
1. ¿Cuáles son las causas del problema?
La opacidad fiscal en Montenegro se debe a una combinación de deficiencias normativas y a la aplicación inconsistente de las leyes y reglamentos vigentes. La transparencia de las finanzas públicas suele limitarse al cumplimiento formal del mínimo legal, mientras que el contenido y el formato de los documentos presupuestarios no se adaptan a las necesidades de la ciudadanía.

La solución reside no solo en la publicación de los documentos, sino también en su presentación clara y comprensible, lo que permitiría a los ciudadanos y a la sociedad civil participar activamente en el seguimiento de los procesos presupuestarios y formular sugerencias.

2. ¿Por qué los ciudadanos no tienen información completa y clara sobre cómo el Estado gasta el dinero público?
Porque los documentos clave del presupuesto no se han publicado (por ejemplo, la Revisión de mitad de año, el Presupuesto Ciudadano), o se han publicado en un formato inaccesible para el público, difícil de entender, fragmentado y sin explicaciones ni análisis adicionales.

3. ¿Por qué faltan estos documentos o están mal presentados?
Porque en la administración pública no existe la obligación operativa de comunicar la información de forma proactiva, clara y oportuna. Las instituciones se centran principalmente en el cumplimiento formal del mínimo legal, y no en la transparencia como valor democrático.

4. ¿Por qué las instituciones no se centran en la apertura?
Debido a la falta de un sistema suficientemente desarrollado para monitorear y controlar la calidad de los datos publicados, la participación ciudadana y de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones es escasa, y los medios de comunicación y el sector de la investigación carecen de información constante sobre el flujo de fondos públicos. Además, la ausencia de un Consejo Fiscal independiente implica la falta de control externo sobre la política presupuestaria.

5. ¿Por qué no existe una supervisión independiente ni presión ciudadana?
Debido a que las instituciones de supervisión carecen de la capacidad suficiente y los mecanismos de participación existentes no se utilizan lo suficiente, la sociedad civil se enfrenta a recursos limitados y la presión pública sigue siendo esporádica.

6. ¿Por qué existe resistencia a la verdadera transparencia y rendición de cuentas?
Dado que la transparencia requiere trabajo adicional, una mejor planificación y un control constante, y que en mecanismos de rendición de cuentas poco desarrollados esta práctica no genera incentivos inmediatos para las instituciones,

Descripción de la obligación
¿Qué se ha hecho hasta ahora para solucionar el problema?
Montenegro ha adoptado una serie de medidas de reforma para mejorar la transparencia fiscal, pero los efectos de estas medidas han sido limitados hasta el momento.

Se han adoptado leyes clave como la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Fiscal, que define las normas fiscales y las directrices de la planificación presupuestaria. Asimismo, la Ley de Libre Acceso a la Información permite formalmente el acceso público a los datos presupuestarios y financieros. Además, la Estrategia Fiscal 2024-2027 prevé la creación de un Consejo Fiscal independiente, que supervisaría la aplicación de las normas fiscales. La introducción del sistema de fiscalización electrónica en 2021 constituye una importante reforma técnica, ya que permite el registro electrónico de las facturas fiscales en tiempo real. También se han creado portales digitales para la contratación pública y los documentos presupuestarios, lo que ha facilitado el acceso a ciertos datos. Sin embargo, estas herramientas funcionan sin un análisis riguroso de sus efectos.

Parte de los documentos presupuestarios (propuesta de presupuesto, presupuesto aprobado, cuentas finales, auditorías de la EIF) se publican en el sitio web del Ministerio de Finanzas. Sin embargo, faltan elementos clave de transparencia fiscal, como el presupuesto ciudadano y la revisión intermedia de la ejecución presupuestaria, que son habituales en las democracias desarrolladas. Montenegro ha dado un paso importante, pero insuficientemente consistente, para abordar la opacidad fiscal. Existen leyes, estrategias, herramientas digitales y colaboración internacional, pero faltan:

• La voluntad institucional de hacerlo,

• supervisión activa y

• participación ciudadana.

Sin una aplicación efectiva de la ley, sin una supervisión real y sin presión pública, la transparencia fiscal sigue siendo más bien declarativa, mientras que las reformas deberían representar un cambio en la forma en que se planifica, gasta y controla el dinero público.

2. ¿Qué solución se propone?

Uno de los principales problemas de la opacidad fiscal en Montenegro no es solo la falta de información, sino también el hecho de que la mayoría de los ciudadanos, incluidos los jóvenes, los activistas locales y los periodistas, no saben cómo usar, comprender o monitorear esta información.

Por eso, la solución no puede ser simplemente otra estrategia o ley, sino que debe comenzar con la gente, es decir, con la introducción de un programa innovador e inclusivo de alfabetización cívica en materia de presupuesto, que tenga como objetivo capacitar a los ciudadanos para que se conviertan en observadores activos del gasto público y participantes en igualdad de condiciones en la toma de decisiones sobre el dinero público.

El "Programa de Alfabetización en Presupuesto Cívico" es un programa educativo informal que, a través de talleres prácticos y herramientas digitales:

• Capacita a los ciudadanos para que comprendan cómo se crean, aprueban y ejecutan los presupuestos.

• Les muestra dónde encontrar y analizar los datos del gasto público;

• Les enseña cómo defender sus prioridades en el presupuesto;

• Les permite reconocer patrones de gasto sospechosos y alertar al público.

El programa está dirigido a jóvenes, ONG y medios de comunicación que desean desarrollar un modelo participativo de gestión de fondos públicos. El "Programa de Alfabetización Cívica en Presupuesto" no es solo un programa educativo, sino también una herramienta de control social que conecta conocimiento, datos y participación.

3. ¿Qué resultados desea obtener con el cumplimiento de esta obligación?
La implementación del "Programa de Alfabetización Cívica sobre el Presupuesto" puede generar un cambio profundo en la percepción que tienen los ciudadanos montenegrinos sobre el dinero público y su papel en la toma de decisiones sobre su gasto. El objetivo del programa no es solo transmitir conocimientos, sino fomentar una nueva cultura de responsabilidad y participación. Cuando los ciudadanos comprenden que el presupuesto no es una abstracción, sino un plan que determina si la escuela tendrá calefacción, si la calle estará iluminada o si el centro de salud contará con un médico, entonces el presupuesto se convierte en un asunto personal y crece la disposición a cuestionar, buscar respuestas y defender el interés público.

Esta iniciativa busca generar una reacción en cadena para que un ciudadano informado se convierta en un ciudadano activo, para que las instituciones sientan la presión de ser más transparentes y para que las políticas públicas se diseñen en diálogo con la comunidad. A largo plazo, esto se traduce en una democracia más sólida, instituciones más resilientes y una economía más saludable.

1. ¿Cómo fomenta este compromiso la transparencia?
La implementación del Programa de Alfabetización Cívica en Presupuesto es un mecanismo que mejora la transparencia al capacitar a la ciudadanía para comprender, analizar y monitorear el gasto público. Este compromiso contribuye al desarrollo de una sociedad informada y participativa, que exige rendición de cuentas institucional e influye en las decisiones sobre las finanzas públicas. Esto eleva el estándar de transparencia: desde la disponibilidad formal de datos hasta la responsabilidad intrínseca de quienes toman las decisiones.

2. ¿Cómo fomenta esta obligación la rendición de cuentas?
Esta obligación fomenta la rendición de cuentas de las instituciones, ya que elimina la posibilidad de una gestión poco transparente del dinero público. Cuando los ciudadanos saben cómo funciona el presupuesto, cómo se toman las decisiones y dónde se encuentran los datos, se convierten en un agente de cambio activo para el gobierno.
Esta presión "desde abajo" modifica el comportamiento de las instituciones, ya que cada decisión sobre el gasto de fondos públicos se convierte en un posible problema para la ciudadanía. Por ello, esta obligación no solo refuerza la supervisión, sino que también obliga a quienes toman las decisiones a actuar con transparencia y responsabilidad.

3. ¿Cómo mejora esta tarea la participación de los ciudadanos en la definición, implementación y seguimiento de las soluciones?
Esta obligación mejora significativamente la participación ciudadana, al permitirles participar activamente en todas las fases de la gestión de las finanzas públicas: desde la definición de las prioridades presupuestarias, pasando por el seguimiento de la implementación, hasta la supervisión de la ejecución del presupuesto. La educación fomenta la colaboración entre la ciudadanía y las instituciones.

Planificación del compromiso

Pasos clave | Resultados esperados | Plazo de finalización previsto

Análisis de necesidades y desarrollo curricular | Análisis detallado del nivel actual de conocimientos presupuestarios e identificación de grupos objetivo. Desarrollo de un currículo y una metodología de enseñanza adaptados. Identificación de los recursos y socios necesarios para implementar el programa. | Cuarto trimestre de 2026 | Entidad responsable: Ministerio de Finanzas, sector de las ONG.

Formación de alianzas y capacitación de formadores | Establecimiento de cooperación con instituciones, ONG y medios de comunicación | Selección y capacitación de formadores clave para impartir capacitaciones | Preparación de materiales de capacitación y herramientas didácticas | Segundo trimestre de 2027 | Responsable: Ministerio de Finanzas, sector de las ONG

Programa piloto y evaluación | Implementación de talleres/capacitación piloto | Recopilación de comentarios de participantes y socios | Elaboración de un informe de evaluación y ajuste del programa según sea necesario | Cuarto trimestre de 2028 | Entidad responsable: Ministerio de Finanzas, sector de las ONG

Seguimiento e informe de resultados | Informes periódicos sobre el número de ciudadanos capacitados, las iniciativas puestas en marcha y su impacto en las políticas locales | Seguimiento de los cambios en la transparencia presupuestaria y la participación ciudadana | Recomendaciones para el desarrollo y la sostenibilidad del programa | Primer trimestre de 2029 | Entidad responsable: Ministerio de Hacienda, sector de las ONG