¿Puede la participación ciudadana revivir realmente la democracia europea?

Este artículo fue publicado originalmente en el Sitio web de Carnegie Endowment for International Peace.

En Europa, las iniciativas para aumentar la participación ciudadana han logrado un progreso sustancial, pero hay serias dificultades que superar si estos foros participativos abordan los temas centrales del declive democrático y contribuyen de manera más significativa a su restauración.

En su reciente cumbre mundial en Ottawa, el Open Government Partnership (OGP), una iniciativa multilateral que comprende setenta y nueve gobiernos nacionales, veinte gobiernos locales y miles de organizaciones cívicas, publicó su primer informe emblemático que evalúa el estado del gobierno abierto a nivel mundial, "Democracia más allá de la urna electoral. ”El informe analiza y evalúa tanto el progreso como las deficiencias en los esfuerzos de los miembros de OGP para hacer que la gobernanza sea más transparente y responsable ante los ciudadanos. Sobre la base de este valioso informe de inventario, y que refleja la importancia de este tema a nivel mundial, el Programa de Democracia, Conflicto y Gobernabilidad está publicando una serie de tres artículos que exploran temas clave que enfrenta la agenda de gobierno abierto. Este es el tercer artículo de la serie.

Desde Hong Kong y Francia hasta Sudán y Argelia, la propagación viral de las protestas es un testimonio de la demanda de los ciudadanos de una mayor voz sobre cómo se ejerce el poder político. los Open Government Partnershipinforme reciente de (OGP) "Democracia más allá de la urna electoral” enfatiza cuánto se necesita aún avanzar en participacion ciudadanaDe acuerdo con los Artículos de Gobernanza de OGP, la participación ciudadana ocurre cuando "los gobiernos buscan movilizar a los ciudadanos para que participen en el debate público, brinden aportes y hagan contribuciones que conduzcan a m ... Más.

En Europa, las iniciativas para aumentar la participación ciudadana han logrado avances sustanciales. Los foros participativos que involucran a ciudadanos comunes en la toma de decisiones públicas se han expandido significativamente en los últimos años, incluidas las asambleas de ciudadanos ad hoc que abordan cuestiones políticas específicas, paneles de ciudadanos instigados por el gobierno que cubren un conjunto más amplio de desafíos y estructuras deliberativas más fijas y peticiones de los ciudadanos. . Estos esfuerzos pueden ofrecer lecciones de aplicabilidad global.

Esta difusión de participación consultiva representa un desarrollo notable en la gobernanza política europea. Los entusiastas sostienen que dicha participación ofrece un medio para reiniciar la democracia y crear al menos un antídoto parcial contra el populismo iliberal, en la medida en que aborde la frustración de los ciudadanos al no tener una voz impactante en la formulación de políticas públicas.

El giro participativo en la democracia europea es bienvenido y está retrasado. Sin embargo, hasta la fecha, sigue limitado a cuestiones de política relativamente limitadas; Sus consecuencias políticas más amplias han sido modestas. La participación consultiva ha afectado principalmente lo que puede denominarse cuestiones de baja política (decisiones relacionadas con proyectos locales) en lugar de cuestiones de alta política relacionadas con asuntos ideológicos a nivel nacional. Hay serias dificultades y desafíos que superar si los foros participativos abordan estos temas centrales y contribuyen de manera más significativa a la calidad democrática.

El giro participativo de Europa

Hasta hace unos años, se subestimó el potencial de participación ciudadana fuera de los canales principales de la democracia representativa, excepto entre una comunidad de expertos bastante encerrada que presionó por iniciativas participativas y se centró en los detalles de procedimiento de cómo deberían organizarse mejor y correr. Pero a medida que los problemas con la democracia representativa se han intensificado, los gobiernos europeos, las organizaciones internacionales, los organismos de la sociedad civil y los ciudadanos han adoptado prácticas participativas más ampliamente.

Solo en los últimos meses, ha habido una oleada de nuevos desarrollos. En la parte posterior de su llamado Grand Débato Gran Debate, el gobierno francés ha establecido una asamblea de ciudadanos para discutir el cambio climático. En Bélgica, se está estableciendo un nuevo sistema de participación particularmente sofisticado para la comunidad de habla alemana. En España, el Ayuntamiento de madrid ha establecido, con el respaldo de OGP, una asamblea permanente para deliberar sobre asuntos locales. Se ha establecido una red de asambleas de ciudadanos en varias ciudades polacas. A través de su Programa de Innovación en Democracia, el gobierno británico está poniendo a prueba un esquema similar en varios consejos locales. En abril 2019, el parlamento escocés anunció que establecería un jurado de ciudadanos emitir recomendaciones sobre una amplia gama de desafíos políticos. Alrededor de una docena de proyectos de asamblea de ciudadanos están en marcha en todo el United Kingdom. Después de ejercicios anteriores exitosos, el gobierno irlandés anunció en junio 2019 que tenía la intención de organizar dos nuevas asambleas de ciudadanos sobre cuestiones de género y reformas a la política municipal en Dublín. los Consultas de ciudadanos europeos El proceso, desde mediados de 2018 hasta 2019, recibió con agrado las sugerencias sobre el futuro de la UE.

Con muchos más ejemplos de este tipo, es evidente que una masa crítica de iniciativas participativas está comenzando a acumularse. Si bien las viejas personas advierten que iniciativas similares han existido anteriormente, los foros participativos se multiplican y atraen un interés más general por primera vez en Europa.

Además, el calidad metodológica Muchas de estas iniciativas participativas han mejorado significativamente en los últimos años. Después de años de prueba y error, los expertos han llegado a un acuerdo sobre los procedimientos necesarios para generar una participación ciudadana de alta calidad que gira en torno a una deliberación profunda y equilibrada. Dichas medidas incluyen la selección de participantes por lote aleatorio; pasar metódicamente de discusiones amplias de establecimiento de agenda a soluciones más específicas; involucrando expertos; estructurando la deliberación de manera que evite polarizar el debate; y lograr que las autoridades públicas se comprometan con los resultados de los foros participativos.¹

Un número cada vez mayor de ejemplos exitosos de participación ha ayudado a disipar las dudas sobre si los ciudadanos realmente quieren participar en la toma de decisiones o si pueden participar abiertamente en debates políticos complejos. UNA riqueza de evidencia sugiere que las iniciativas participativas pueden involucrar efectivamente a los ciudadanos en debates específicos, y los participantes a menudo convergen en torno a un compromiso acordado.

Pero a medida que crece la demanda de foros participativos, es necesario estándares metodológicos han comenzado a resbalar Varios ejemplos recientes en Europa muestran cómo las iniciativas poco profundas y apresuradamente diseñadas se promueven como "participación democrática" cuando, de hecho, no representan progreso en ningún sentido significativo. Algunos foros participativos recientes no han sido especialmente deliberativos; algunos han sido bastante deliberativos pero con una participación bastante limitada. A medida que los gobiernos europeos se sientan cada vez más obligados a demostrar la consulta ciudadana, estarán más tentados a marcar esa casilla con conferencias puntuales y similares. Asegurar que se mantengan los estándares metodológicos y que los ministerios involucrados dediquen suficientes recursos a la participación requerirá una vigilancia renovada.

Pasar de la política baja a la política alta

La participación en toda Europa está contribuyendo de manera constructiva a los problemas de baja política. Hasta la fecha, los expertos se han centrado principalmente en mejorar los procesos internos y la metodología de participación y deliberación. Este modo de análisis incumbe a las iniciativas organizadas en torno a desafíos prácticos que permiten soluciones constructivas, permitiendo solo una consideración limitada del papel de la participación ciudadana en una renovación democrática más amplia.² Eso significa que hay una tendencia a trabajar hacia una comprensión bastante limitada de la participación local técnica o basada en el sector y los servicios, en lugar de una genuinamente abierta políticoparticipación.

La participación más comúnmente ha tomado la forma de gobiernos y autoridades locales que piden opiniones sobre un tema específico. Esto es diferente de un mecanismo ciudadano permanente para solicitar aportes sobre una amplia gama de cuestiones de política y asuntos más amplios de identidad nacional.

Hasta ahora, la mayoría de la participación ciudadana ha tomado la forma de debates sobre proyectos, en los que las autoridades deberían gastar fondos locales. Suele tener lugar en torno a cuestiones que requieren una decisión única, por ejemplo, elegir entre planes de desarrollo alternativos para un vecindario local o decidir si se debe introducir un esquema de reducción de tráfico. Por supuesto, la mayoría de los asuntos de política pública no son así. Por el contrario, la mayoría de los problemas son objeto de debates y decisiones en curso, no se prestan a resolverse definitivamente, y requieren una serie continua de equilibrios y compensaciones en lugar de la simple selección de una opción sobre otra. Considere las decisiones que toman los gobiernos para equilibrar los ingresos y los gastos, o las negociaciones que tienen que emprender con socios internacionales en una amplia gama de asuntos.

Si bien la participación a nivel de proyecto es extremadamente valiosa en el sentido práctico de obtener apoyo para proyectos específicos y financiados, es poco probable que mitigue las ansiedades más grandes de los ciudadanos sobre el estado de la democracia europea o su disminución de la confianza en los políticos. Una pregunta clave es si las iniciativas participativas pueden pasar a un nivel político más alto y contribuir significativamente a la revitalización democrática. Esto requeriría que las autoridades realicen algunos cambios significativos y cualitativos en la forma en que se estructura la participación ciudadana, a fin de corregir las desventajas que actualmente afectan a estos foros.

El reto de ampliar La participación del nivel local al nacional es una parte clave de cualquier evolución. Los optimistas señalan un pequeño número de casos en los que las asambleas de ciudadanos han trabajado a nivel nacional en grandes cuestiones políticas como el aborto y otras cuestiones de valores. Sin embargo, hacer que la participación sea más política no es solo, o incluso principalmente, una cuestión de escala; más bien, requiere un cambio cualitativo en los tipos de temas y debates que aborda la participación. Si bien los expertos se centran más comúnmente en aumentar la participación, esto no es en sí suficiente para cambiar tales foros de política baja a alta.

Lo mismo es cierto para otro tema destacado en los debates actuales: el cambio de una vez a permanente foros Si bien la creación de asambleas más permanentes es importante, en sí misma no denota un movimiento de política baja a alta. Algunas autoridades locales han comenzado a avanzar hacia la creación de estructuras de participación más permanentes, pero el modo de acción básico sigue siendo en gran medida el mismo: los ciudadanos revisan diferentes formas de gasto de recursos locales basadas en proyectos.

Incluso cuando la participación se amplía y se hace más permanente, queda un desafío cualitativo en la forma en que las asambleas de ciudadanos abordan lo complejo y complejo enlaces entre diferentes áreas de la política. Si bien las iniciativas participativas tienden a tratar los problemas de manera distinta, los dilemas políticos más espinosos resultan de las tensiones y las compensaciones necesarias entre los diferentes objetivos políticos y las preferencias de los ciudadanos. En la actualidad, un problema central son las inconsistencias entre lo que hacen los ciudadanos en los foros participativos y las preferencias de sus partidos políticos.

Por ejemplo, el cambio climático es un foco cada vez más común de muchas nuevas propuestas de asamblea ciudadana a nivel nacional. Los ciudadanos en foros participativos locales apoyan proyectos como vecindarios más verdes, calles peatonales, más parques y límites de tráfico. Sin embargo, muchos ciudadanos votan por partidos políticos nacionales cuyas agendas políticas más amplias son contrarias a todos estos objetivos y, de hecho, los impuestos ecológicos impuestos por el gobierno a menudo son un desencadenante de las protestas de los ciudadanos. Si bien el cambio climático es claramente un tema de alta política, las asambleas relacionadas con el cambio climático solo serán útiles si abordan este tema en el contexto de las elecciones políticas más amplias de los votantes.

La forma en que la participación se ha desarrollado hasta ahora significa que el número de ciudadanos involucrados ha sido muy limitado, en la mayoría de los casos, no más de unas pocas docenas de personas. La mayoría de los ciudadanos ni siquiera son conscientes de su mayor prominencia. La realidad aleccionadora es que incluso en lugares con experiencia reciente y exitosa en iniciativas participativas, esto no ha sido suficiente para detener las tendencias políticas iliberales a nivel macro. Las iniciativas deliberativas en línea y otras de Estonia son mundialmente famosas, pero el EKRE (Partido Popular Conservador de Estonia), de derecha y populista. aumentado dramáticamente en las elecciones 2019 del país. Bélgica tiene el G1000, una de las iniciativas participativas más respetadas e innovadoras, pero nacionalistas flamencos. subió dramáticamenteen 2019 Es probable que se mantenga el grupo de iniciativas participativas muy admiradas del ayuntamiento de Madrid, pero remodelado, porque local de las eleccionesMejorar la transparencia en las elecciones y mantener la independencia de las comisiones electorales es vital para promover la confianza en el sistema electoral, prevenir el fraude electoral y defender la democracia... Más En 2019 llevó al poder una coalición que incluye al partido de extrema derecha Vox. Los foros participativos no han proporcionado ningún antídoto contra el surgimiento de partidos populistas antiliberales, al menos no todavía.

Este registro sugiere que la participación encajada con otras áreas de la reforma democrática todavía presenta un desafío significativo. Durante muchos años, los expertos han argumentado que las formas emergentes de participación ciudadana directa deben trabajar en concierto más estrecho con los canales existentes de democracia representativa. Este es un punto muy repetido. Sin embargo, el progreso práctico en la unión de diferentes tipos de renovación democrática sigue siendo limitado en toda Europa, a nivel de la UE, nacional y subnacional.

En un pequeño número de casos recientes, las asambleas participativas han trabajado en conjunto con foros de debate parlamentario y mecanismos de democracia directa. Asamblea de estonia sobre las elecciones, los partidos políticos y la participación ciudadana, así como el enfoque de Irlanda para enmendar una cláusula constitucional que prohíbe el aborto, normalmente se citan como los mejores ejemplos. Sin embargo, tales éxitos son la excepción, e incluso el caso irlandés tiene su Los escépticos. En general, los esfuerzos en toda Europa para mejorar las formas participativas, representativas y directas de democracia no están particularmente sincronizados.

De hecho, a pesar de la retórica abundante sobre la combinación de la democracia participativa y representativa, muchas iniciativas participativas todavía se enmarcan en la oposición o como contrapeso a los parlamentos y partidos. Los debates entre los expertos de la asamblea de ciudadanos a veces pueden ser sorprendentemente despectivos de los partidos políticos, los parlamentos y otros cuerpos de representación democrática. Para muchos entusiastas, el objetivo de los foros participativos es alejar el centro de gravedad democrático de estos pilares de la democracia que insisten en un deterioro irremediable. Un poco de miedo La nueva popularidad de las asambleas de ciudadanos corre el riesgo de empeorar uno de los problemas subyacentes de la democracia: la tendencia de los políticos a eludir decisiones difíciles.

En cierto sentido, la participación en toda Europa a veces puede sentirse curiosamente despolitizada. Las iniciativas ciudadanas individualizan la participación ciudadana: se basan en ciudadanos que participan como individuos. Esto corre el riesgo de desviar la atención de las formas en que los ciudadanos aún necesitan organizaciones colectivas, como partidos, sindicatos y asociaciones. Sin estos, la democracia queda desprovista de sus necesarios cinturones de transmisión colectiva entre el individuo y el estado. Tal representación mediada aún es necesaria para ayudar a abordar las relaciones de poder profundamente arraigadas entre los diferentes grupos de la sociedad. Si los foros participativos socavan esto, corren el riesgo de cristalizar los desequilibrios e injusticias sociales, económicas y políticas existentes. En algunos casos, incluso pueden parecer bastante conservadores, en la medida en que implícitamente evitan las distorsiones sistémicas más profundas de los procesos democráticos europeos.

Esta despolitización significa que las iniciativas participativas a menudo se basan en la suposición poco realista de que los desacuerdos sobre políticas e identidad entre diferentes grupos pueden neutralizarse, y que esta es la métrica clave para el progreso democrático. Sin embargo, la principal razón subyacente por la que la democracia se está tambaleando en muchos países de la UE tiene más que ver con obstáculos estructurales obstinados y profundamente arraigados a la igualdad y la justiciaPara abordar las barreras que impiden que los ciudadanos satisfagan sus necesidades de justicia, los gobiernos participantes de OGP están trabajando para ampliar la transparencia, la rendición de cuentas y la inclusión en todos los sistemas de justicia.... De manera similar a la forma en que el concepto de sociedad civil se puede usar, o mal, la deliberación cívica se enmarca implícitamente como un fenómeno civilizador manso, orientado al consenso, desprovisto de una disputa de poder ideológica aguda.

El hecho de que las voces izquierda, derecha, pro-UE, anti-UE, local, paneuropea, populista y anti-populista apoyen formalmente más participación ciudadana es claramente una fortaleza.³ Sin embargo, quizás también debería sonar algunas alarmas. Queda por ver si, en cuestiones políticas más importantes, las iniciativas participativas realmente pueden disolver las diferencias y, al mismo tiempo, beneficiar a todas estas ideologías diversas. La renovación democrática europea no puede y no debe inocularse a partir de luchas y divisiones de poder más profundas, ya sea que estén enraizadas en divergencias de clase, materiales, de identidad o nacionales. Sin embargo, la difusión de nuevas iniciativas participativas en toda Europa todavía parece sorprendentemente desconectada de esa dinámica intrínseca.

Formas de avanzar

¿Qué significan estos desafíos para el futuro de la participación ciudadana? ¿Y pueden resolverse? Las expectativas en torno a las iniciativas democráticas participativas ahora son extremadamente altas. Podría decirse que el péndulo ha pasado de la negligencia a una suposición acrítica de que las iniciativas deliberativas de los ciudadanos pueden ser un elemento importante en los esfuerzos para restaurar la responsabilidad democrática de la UE.

Por el contrario, las voces escépticas plantean dudas de que los procesos participativos puedan extenderse de políticas bajas a altas. Advierten que la deliberación a pequeña escala puede funcionar cuando el consenso es de fácil acceso, pero se extenderá más allá del punto de ruptura cuando se aplique a los problemas divisivos que afligen el estado general de la democracia europea.⁴ En privado, muchos expertos que han trabajado durante años en esta área expresan su inquietud porque los foros participativos ahora se promocionan tanto como una panacea para el populismo y los problemas más grandes que afectan a la democracia europea.

Al prestar atención a estas advertencias, los gobiernos y otras autoridades deberán guiarse por un grado mesurado de ambiciónDe acuerdo con los Artículos de Gobernanza de OGP, los compromisos de OGP deben "extender la práctica del gobierno más allá de su línea de base actual con respecto a áreas clave de gobierno abierto". La ambición captura el po.... Deberían comenzar a explorar ideas piloto sobre cómo ampliar modestamente los foros participativos moviéndolos tentativamente a un territorio cada vez más político sin extender demasiado la dinámica de la participación ciudadana. El objetivo debe ser ampliar la política la relevanciaDe acuerdo con los Artículos de Gobernanza de OGP, los compromisos de OGP deben incluir una lente clara de gobierno abierto. Específicamente, deben promover al menos uno de los valores de OGP: transparencia, participación ciudadana... de participación sin socavar las características prácticas que lo han hecho exitoso en algunos estados y municipios de la UE, para maximizar su potencial sin correr el riesgo de sobrecargarlo. Si se sobrevende el potencial de los foros participativos, los ciudadanos pueden desilusionarse. Si se subvende, estos foros seguirán siendo un nicho de arena, desconectados de los problemas políticos más amplios de la democracia europea.

Los desafíos identificados anteriormente destacan el cualitativo cambios necesarios para dar a la participación una inyección modesta de alta relevancia política. Hasta ahora, el enfoque ha estado en difundir metodologías y foros existentes de baja política a un mayor número de localidades. Junto con estos esfuerzos, los gobiernos y las instituciones de la UE también podrían experimentar con una participación de un tipo diferente. Esto implicaría alejarse de cuestiones singulares a cuestiones políticas más amplias; encontrar formas de incorporar iniciativas participativas en otras áreas de reforma democrática; y moldear la participación en torno a dinámicas de poder más contenciosas.

Es poco probable que los gobiernos europeos consideren cámaras legislativas nacionales permanentes formadas por ciudadanos seleccionados al azar. Pero podrían considerar experimentos más modestos, en los que los ciudadanos y los miembros del parlamento trabajen juntos sobre temas específicos en un solo foro. Los foros de ciudadanos locales podrían usarse como base para alimentar la deliberación de alto nivel, de modo que los diferentes niveles de debate se relacionen orgánicamente entre sí. La UE podría proporcionar una plantilla común sobre los tipos de preguntas que guiarán la próxima fase de las iniciativas de los ciudadanos en toda Europa.

Hasta ahora, no ha habido una perspectiva de sistemas de nivel superior sobre el impacto político más amplio del rápido crecimiento de las iniciativas participativas en toda Europa.⁵ La necesidad de trabajar hacia tal entendimiento estará a la vanguardia de la próxima fase de participación ciudadana europea. Será importante impulsar la participación sin idealizar demasiado su potencial en relación con otras áreas de la reforma democrática que tanto se necesita. La democracia europea necesitará un equilibrio juicioso de participación ciudadana mediada y no mediada. El desafío será diseñar la participación de manera que mejore otras formas de responsabilidad democrática, en lugar de socavarlas o eclipsarlas. La participación deberá ser un catalizador para la reforma de la democracia, no una alternativa independiente.

El primer artículo de esta serie, Gobierno de apertura, cierre del espacio cívico: resolver la paradoja, fue publicado por Saskia Brechenmacher, miembro del Programa de Democracia, Conflicto y Gobernanza de Carnegie. El segundo artículo de esta serie, Apoyo a la democracia internacional: llenar el vacío de liderazgo, fue publicado por Thomas Carothers, vicepresidente senior de estudios en el Carnegie Endowment for International Peace.

Notas

¹ John Gastil y Robert Richards, "Hacer que la democracia directa sea deliberativa a través de asambleas aleatorias" Política y sociedad 41, no. 2 (junio 2013): 253 – 81; Marcin Gerwin Asambleas de ciudadanos: una guía para la democracia que funciona (Cracovia: Open Plan Foundation, 2018).

² Didier Caluwaerts y Min Reuchamps, "Generando legitimidad democrática a través de innovaciones deliberativas: el papel de la integración y la disrupción" Representación52, no. 1 (2016): 13-27.

³ Richard Youngs, Restablecimiento de Europa: nuevas direcciones para la UE (Londres: IB Tauris, 2018).

⁴ Ver, por ejemplo, Andre Bachtiger et al., Eds., El manual de Oxford de democracia deliberativa (Oxford: Oxford University Press, 2017).

⁵ Frank Hendriks, "Innovación democrática más allá de la reflexión deliberativa: el repunte plebiscitario y el advenimiento de la democracia orientada a la acción" Democratización 26, no. 3 (2019): 444-64.