Este caso de estudio se publicó originalmente en el OGP Informe Global.

La lucha en contra del lavado de dinero y el terrorismo ha entrado en conflicto con la libertad de asociación y asamblea en diversos países. Un grupo de países de OGP (incluyendo a Nigeria, Kenia, Malawi y Sudáfrica) actualmente se encuentra luchando contra el financiamiento del terrorismo, lo cual ha afectado a las organizaciones de la sociedad civil.

El uso del proceso del plan de acción para discutir e identificar una respuesta proporcional al lavado de dinero que no limite el espacio cívico podría ser valioso para estos esfuerzos.

Aquí describimos el trabajo de un grupo de OSC que han impulsado en Uganda y Nigeria para mostrar que la sociedad civil está fortaleciendo el diálogo y la transparencia para asegurar que las medidas en contra del financiamiento al terrorismo no sean desproporcionadas o aprovechadas como una herramienta política para reprimir las actividades legítimas de las organizaciones sin fines de lucro.

En Uganda, este trabajo lo lleva a cabo una red de OSC bajo el liderazgo de Defenders Protection Initiative (DPI). Una organización llamada Spaces for Change (S4C) lidera al grupo que impulsa este trabajo en Nigeria. Más allá de estos dos países, existe una red regional de líderes de la sociedad civil que está trabajando en evitar la sobre regulación del sector sin fines de lucro a través de procesos de sensibilización, colaboración con gobiernos y el uso de bloques regionales y continentales. Lo anterior se lleva a cabo en colaboración con el International Center for Non-profit Law (ICNL), European Centre for Not-forProfit Law (ECNL) y Human Security Collective.

Recomendación 8 del Grupo de Trabajo de Acción Financiera (FATF)

La recomendación 8 del Grupo de Trabajo de Acción Financiera (FATF, por sus siglas en inglés) plantea un enfoque que podría adoptarse para generar respuestas proporcionales a los esfuerzos antilavado de dinero en el sector sin fines de lucro:

Que las leyes y regulaciones que gobiernan a las organizaciones sin fines de lucro sean revisadas para que no puedan ser aprovechadas para financiar el terrorismo. El FATF identificó una serie de buenas prácticas dirigidas a prevenir el uso indebido de las organizaciones sin fines de lucro para financiar el terrorismo y, al mismo tiempo, respetar sus acciones legítimas…

(d) Las medidas adoptadas por los países para proteger a las organizaciones sin fines de lucro de abusos para financiar el terrorismo no deben perjudicar o desalentar sus actividades benéficas legítimas. Por el contrario, las medidas deberán promover la rendición de cuentas y generar una mayor confianza en las organizaciones entre la comunidad de donantes y el público en general, comunicando que los fondos para fines benéficos y los servicios efectivamente sirven a los beneficiarios legítimos…

(e) Los países deben identificar y tomar medidas efectivas y proporcionales en contra de las organizaciones que estén siendo explotadas por grupos u organizaciones terroristas o que deliberadamente las apoyen, tomando en cuenta el contexto específico del caso.

Aunque muchas de las recomendaciones del FATF no son vinculantes legalmente, sí pueden afectar la calificación crediticia y la capacidad de solicitar préstamos. Evaluaciones mutuas califican a los gobiernos con base en el cumplimiento de las recomendaciones del FATF, incluyendo la recomendación 8.

Amenazas y diálogo en Uganda

Uganda no es miembro de OGP, pero el diálogo que han establecido las OSC de este país con el Gobierno es un ejemplo de un método basado en el diálogo para el establecimiento de regulaciones adecuadas.

En 2017, el Gobierno de Uganda, supuestamente actuando a nombre de la recomendación del FATF, invadió a tres OSC importantes del país con órdenes de allanamiento que afirmaban que las organizaciones estaban involucradas en transacciones financieras ilícitas y “actividades subversivas para desestabilizar a Uganda.” Tras este evento, Defenders Protection Initiative, organización paraguas para activistas de derechos humanos, dialogó con Standard Charter Bank, la cabeza de la autoridad de inteligencia financiera y con 40 activistas de OSC de Uganda. Aunque el diálogo no exploró en su totalidad las órdenes de allanamiento arbitrarias, sí discutieron inconsistencias y siguientes pasos que son necesarios para mejorar la gobernanza del sector en Uganda.

Como resultado del diálogo, salieron a la superficie temas de conformidad con la evaluación mutua de 2016 de Uganda, sobre cumplimiento de los estándares del FATF:

En Uganda, el sector sin fines de lucro aún no cuenta con un marco legal adecuado para atender la problemática del financiamiento a terroristas (FT). Las leyes que actualmente regulan al sector sin fines de lucro no abordan el FT o los riesgos que el sector enfrenta con relación al FT. No existe una evaluación de riesgos del FT para el sector que identifique a las organizaciones sin fines de lucro que se encuentran en riesgo de FT ni se ha ofrecido orientación a las organizaciones para abordar los riesgos a los que están expuestas. Las organizaciones sin fines de lucro no están obligadas a presentar estados financieros en los que se desglosen sus ingresos y gastos. El consejo del sector no ha trabajado con el sector para sensibilizarlos sobre el FT ni ha sido expuesto al tipo de riesgos a los que las organizaciones podrían ser vulnerables. Actualmente, el consejo no tiene la capacidad de llevar a cabo la mayoría de sus funciones y no existe una coordinación y administración de la información de FT con relación al sector sin fines de lucro.

Los ambientes institucionales débiles perjudican a las organizaciones y debilitan el control del financiamiento al terrorismo. Cuando no existen regulaciones y procesos claros que apoyen a las organizaciones sin fines de lucro, éstas se enfrentan a riesgos y el Gobierno disminuye su capacidad de identificarlos. Los esfuerzos de los gobiernos dirigidos a fortalecer al Consejo de ONG (la unidad responsable de la implementación de recomendaciones) debe incluir una colaboración proactiva con representantes del sector e identificar respuestas proporcionales.

Defensa con evidencias en Nigeria

En 2016, como parte de su candidatura al FATF, Nigeria se sometió a una Evaluación Nacional de Riesgos. La evaluación se realizó con el objetivo de identificar amenazas y vulnerabilidades en diversos sectores, incluyendo las organizaciones sin fines de lucro. El proceso ocurrió en el contexto de un proyecto de ley sobre ONG que no fue aprobada pero que habría establecido regulaciones onerosas al sector, especialmente a las organizaciones que reciben fondos internacionales.

Junto con otras ONG, Spaces for Change analizó los resultados de la Evaluación Nacional de Riesgos. El informe encontró que la evaluación no atendió adecuadamente los siguientes objetivos: (a) identificar a las regiones geográficas y actividades vulnerables, (b) identificar las vulnerabilidades específicas de los actores del sector sin fines de lucro para el financiamiento (por ejemplo, efectivo vs. transferencias bancarias) y (c) evaluar la conveniencia del ambiente regulatorio. Como resultado de estas deficiencias, las respuestas y regulaciones podrían extralimitarse y no atender las vulnerabilidades reales y amenazas potenciales que existen en el país.

Este tipo de análisis y la promoción de evaluaciones de riesgos mejor dirigidas podrían ayudar a identificar los riesgos reales y asegurar que las regulaciones no se extralimiten y que no se puedan utilizar arbitrariamente para atacar a los disidentes.

Cette étude de cas a été initialement publié dans le OGP Rapport Mondial.

La lutte contre le blanchiment d’argent et le terrorisme est entrée en conflit avec la liberté d’association et de réunion dans certains pays. Un groupe de pays du PGO (dont le Nigéria, le Kenya, le Malawi et l’Afrique du Sud) travaillent sur la question du financement du terrorisme, ce qui touche les OSBL.

Dans le cadre de ces efforts, le processus du plan d’action du PGO pour explorer et déterminer une réponse proportionnée au blanchiment d’argent, qui n’entrave pas également l’espace civique, pourrait être d’une valeur considérable.

Les revendications d’un certain nombre d’OSC en Ouganda et au Nigéria sont soulignées pour montrer comment la société civile se mobilise pour accroître le dialogue et la transparence afin que les réponses au financement du terrorisme ne soient pas disproportionnées ou utilisées comme un outil politique pour supprimer des activités légitimes d’organisations sans but lucratif.

En Ouganda, ce travail est effectué par un réseau d’OSC dirigé par la Defenders Protection Initiative (DPI). Au Nigéria, un groupe est dirigé par l’organisation Spaces for Change (S4C). Au-delà de ces deux pays, un réseau régional de membres de la société civile travaille à prévenir la surréglementation du secteur associatif par la sensibilisation nationale, la collaboration avec le gouvernement et l’utilisation de blocs régionaux et continentaux. Le tout est fait en collaboration avec l’International Center for Non-profit Law (ICNL), l’European Centre for Not-for-Profit Law (ECNL) et le Human Security Collective.

Groupe d’action financière (GAFI) – recommandation 8

La recommandation 8 du GAFI définit une approche pour une réponse proportionnelle à la lutte contre le blanchiment d’argent dans le secteur associatif :

Que les lois et règlements qui régissent les OSBL soient révisés afin que ces organisations ne puissent être détournées à des fins de financement du terrorisme. Le GAFI a établi des pratiques exemplaires visant à prévenir le détournement des OSBL aux fins du financement du terrorisme, tout en respectant les actions légitimes des OSBL…

(d) Les mesures ciblées adoptées par les pays pour protéger les OSBL contre le détournement aux fins de financement du terrorisme ne devraient pas perturber ou décourager les activités de bienfaisance légitimes. Ces mesures devraient plutôt favoriser la responsabilisation et susciter une plus grande confiance parmi les OSBL, dans la communauté des donateurs et auprès du grand public quant au fait que les fonds et services de bienfaisance atteignent les bénéficiaires légitimes visés.

(e) Les pays sont tenus de définir et de prendre des mesures efficaces et proportionnées contre les OSBL qui sont exploités par des terroristes ou des organisations terroristes, ou qui les soutiennent sciemment, en tenant compte des particularités du cas en question.

Bien que bon nombre des recommandations du GAFI ne soient pas juridiquement contraignantes, elles peuvent avoir une incidence sur la notation des obligations et la capacité d’emprunt. Les évaluations mutuelles attribuent des notes aux gouvernements sur la conformité aux recommandations du GAFI, notamment la recommandation 8.

Menaces et dialogue en Ouganda

L’Ouganda n’est pas membre du PGO, mais le travail des OSC ougandaises pour dialoguer avec les gouvernements illustre une approche fondée sur le dialogue pour élaborer une réglementation appropriée.

En 2017, le gouvernement ougandais, agissant nominalement sous les auspices de la recommandation 8 du GAFI, a mené des perquisitions dans trois grandes OSC du pays, affirmant qu’elles étaient impliquées dans des transactions financières illicites et des « activités subversives visant à déstabiliser l’Ouganda ».76 À la suite de cet événement, la Defenders Protection Initiative, organisation qui chapeaute les militants des droits de l’homme, a mené un dialogue avec la Standard Charter Bank, le directeur de la Financial Intelligence Authority et 40 activistes d’OSC ougandaises. Le dialogue n’a pas creusé la question des perquisitions arbitraires, mais a permis de discuter des incohérences et des mesures supplémentaires nécessaires pour améliorer la gouvernance du secteur associatif en Ouganda.

Le dialogue a fait ressortir des questions qui cadraient bien avec l’évaluation mutuelle de 2016 de l’Ouganda sur le respect des normes du GAFI :

Le secteur des OSBL en Ouganda n’est toujours pas soutenu par un cadre juridique adéquat pour aborder les questions de financement du terrorisme. Les exigences actuelles qui régissent le secteur ne traitent pas du financement du terrorisme ni des risques qui y sont associés. Aucune évaluation des risques liés au financement du terrorisme n’a été effectuée dans le secteur pour déterminer les OSBL qui y sont vulnérables. Par conséquent, aucune directive ne leur a été donnée sur la façon de gérer ces risques. Les OSBL ne sont pas tenus de présenter des états financiers ventilant leurs revenus et dépenses. Le Conseil des ONG n’a pas mobilisé le secteur des OSBL pour les sensibiliser au risque de financement du terrorisme. Le Conseil des ONG lui-même n’y est pas exposé. À l’heure actuelle, le Conseil des ONG n’a pas la capacité d’exercer la plupart de ses fonctions et la coordination et l’administration de l’information sur le financement du terrorisme concernant le secteur associatif sont inadéquates.

Un environnement institutionnel faible nuit aux OSBL et affaiblit le contrôle sur le financement du terrorisme. Le manque de clarté des règles et des processus nuit au soutien potentiel des OSBL, peut les mettre physiquement en danger et affaiblit la capacité du gouvernement à cerner les risques réels. Les efforts du gouvernement pour renforcer le conseil des ONG (responsable de la mise en œuvre des recommandations) doivent comporter un engagement proactif avec les représentants des OSBL et définir une réponse proportionnelle.

Sensibilisation qui repose sur des faits au Nigéria

En 2016, dans le cadre de sa candidature à l’adhésion au GAFI, le Nigéria a fait l’objet d’une évaluation nationale des risques. L’évaluation visait à cerner les menaces et les vulnérabilités dans un certain nombre de secteurs, dont celui des OSBL. Un projet de loi sur les ONG, tout juste rejeté, aurait créé une réglementation onéreuse pour le secteur associatif, surtout pour les bénéficiaires de financement étranger.

De concert avec d’autres ONG nigérianes, Spaces for Change a analysé les résultats de l’évaluation nationale des risques. Le rapport a révélé que l’évaluation n’avait pas suffisamment tenu compte des objectifs suivants : a) identifier les régions géographiques ou les activités d’OSBL vulnérables, b) cerner les vulnérabilités particulières d’OSBL en matière de financement (par exemple, financement par virement bancaire ou en espèces) et c) évaluer la légitimité du cadre réglementaire. Par conséquent, les interventions et la réglementation pourraient aller trop loin sans tenir compte des vulnérabilités réelles ou des menaces potentielles dans le pays.

Ce type d’analyse, de même que la promotion d’une approche ciblée de l’évaluation des risques, peut aider à cerner les risques réels afin de s’assurer que la réglementation ne dépasse pas les bornes et ne peut être détournée pour cibler un groupe d’intérêt ou des dissidents.