Gobierno de apertura, cierre del espacio cívico: resolver la paradoja

Este artículo fue publicado originalmente en el Sitio web de Carnegie Endowment for International Peace.

Si bien existe un movimiento creciente en favor de una mayor apertura y rendición de cuentas de los gobiernos, los gobiernos de todo el mundo también están tomando nuevas medidas para restringir a la sociedad civil.

En su reciente cumbre mundial en Ottawa, el Open Government Partnership (OGP), una iniciativa multilateral que comprende setenta y nueve gobiernos nacionales, veinte gobiernos locales y miles de organizaciones cívicas, publicó su primer informe emblemático que evalúa el estado del gobierno abierto a nivel mundial, "Democracia más allá de la urna electoral.” El informe analiza y evalúa tanto el progreso como las deficiencias en los esfuerzos de los miembros de OGP para hacer que la gobernanza sea más transparente y responsable ante los ciudadanos. Sobre la base de este valioso informe de balance y reflejando la importancia de este tema a nivel mundial, el Programa de Democracia, Conflicto y Gobernanza publica una serie de tres artículos que exploran cuestiones clave que enfrenta la agenda de gobierno abierto. Este es el primer artículo de la serie.

En la última década ha crecido rápidamente un amplio movimiento transnacional a favor de la apertura gubernamental, impulsado por los avances tecnológicos y la idea convincente de que los ciudadanos tienen derecho a saber qué están haciendo sus gobiernos. Cientos de grupos de defensa en países de todo el mundo están examinando las finanzas públicas y la prestación de servicios y están presionando para lograr una mayor transparencia en los presupuestos, contratos y gastos gubernamentales. Varias iniciativas relacionadas de múltiples partes interesadas y ONG internacionales han ganado prominencia, incluida la Open Government Partnership,  Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI), la Asociación Internacional de Presupuesto, y  Sociedad de Contratación Abierta. Más de cien gobiernos tienen ahora leyes de libertad de información en sus libros; Decenas de ellos han adoptado una amplia gama de medidas legales y reglamentarias para garantizar una mayor apertura en áreas que van desde la prestación de servicios de salud hasta la gestión de recursos naturales. Fiscal transparenciaSegún los Artículos de Gobernanza de la OGP, la transparencia se produce cuando “la información en poder del gobierno (incluidas las relativas a actividades y decisiones) es abierta, completa, oportuna y de libre acceso para el público,... Más se ha convertido en una norma global de buena gobernanza que exige al menos adhesión retórica en muchos foros y acuerdos internacionales diferentes.

Sin embargo, durante el mismo período, otra tendencia global, mucho menos positiva, también ha atraído una mayor atención política: los gobiernos de múltiples regiones están utilizando nuevas medidas legales y extralegales para restringir los derechos de la sociedad civil y de los ciudadanos a organizarse colectivamente, protestar y expresar libremente sus opiniones. . Sólo entre 2015 y 2018, setenta y dos países Introducido leyes para restringir las operaciones y actividades de las organizaciones de la sociedad civil. Los grupos de derechos de los medios advierten de una tendencia creciente de los gobiernos a atacar a los periodistas por su trabajo de investigación. Además, índices globales como Freedom Housemuestran disminuciones en la libertad de asociación no sólo en estados autoritarios y en retroceso, sino también en algunas democracias establecidas. Este fenómeno, a menudo denominado “cierre del espacio cívico”, ha desencadenado diversos conflictos locales, nacionales y globales. respuestas—Sin embargo, hasta el momento, no muestra signos de disminuir.

La coexistencia de estas dos tendencias es paradójica. A primera vista, abrir el gobierno a la supervisión pública debería ir de la mano de permitir una mayor participación cívica. Las iniciativas de gobierno abierto como la OGP consideran que la participación ciudadana es fundamental para su misión. ¿Por qué o cómo ha ganado fuerza el movimiento de gobierno abierto al mismo tiempo que cada vez más gobiernos cierran el espacio cívico?

¿Son diferentes conjuntos de países?

Una explicación podría ser que simplemente hay dos conjuntos diferentes de países: a medida que algunos gobiernos se comprometen a una mayor apertura, otros se vuelven más cerrados.

Una forma de examinar esta afirmación es analizar el historial de los países que se han unido a OGP. La iniciativa, que se lanzó en 2011, cuenta ahora con setenta y nueve estados miembros y veinte gobiernos subnacionales que han realizado casi 4,000 compromisos voluntarios sobre la transparencia y la rendición de cuentas del gobierno. ¿Cómo les ha ido a estos gobiernos en lo que respecta a proteger el espacio cívico? El CIVICUS mundial monitor del espacio cívicorevela un panorama mixto. Por un lado, los países de OGP tienen mejores registros de protección del derecho de los ciudadanos a organizarse y participar que los países que no pertenecen a OGP (lo cual no es particularmente sorprendente, dado que OGP establece ciertos estándares mínimos para ser miembro). Casi la mitad de los países clasificados por CIVICUS como “abiertos” también son miembros de OGP, y ningún miembro de OGP está categorizado como “cerrado”.

Por otro lado, los estados miembros de OGP no están exentos de la tendencia negativa global de cerrar el espacio cívico. Por ejemplo, según datos de CIVICUS, en 2018, casi el 40 por ciento de los países de OGP experimentaron desafíos a la libertad de asociación, incluidas restricciones al acceso a financiamiento, requisitos onerosos de presentación de informes y registro, y otros obstáculos. Más de la mitad de los países de OGP tienen alguna las barreras que impiden a los ciudadanos protestar, incluidos informes de uso excesivo de la fuerza policial contra manifestantes, y el 58 por ciento enfrenta retos relacionados con el acoso a activistas y periodistas. En más de la mitad de los países de OGP, el Variedades de democracia Libertad de asociaciónLa libertad de asociación —el derecho a unirse a un grupo formal o informal para emprender acciones colectivas— es un derecho universal y puede utilizarse como mecanismo de rendición de cuentas pública. Especificación técnica... Más El índice muestra un disminuyen en libertad de asociación desde que se unieron a la iniciativa, aunque la tasa de disminución fue ligeramente menor que la de los países que no pertenecen a OGP.

En resumen, un conjunto importante de países se ha comprometido al menos formalmente a una mayor transparencia y rendición de cuentas, al tiempo que mantienen o adoptan nuevas medidas para limitar el activismo y la participación cívicos.

¿Están los gobiernos asumiendo compromisos superficiales con la apertura?

Una segunda explicación podría ser que los compromisos de los gobiernos con una mayor apertura son meramente superficiales. Es posible que algunos se hayan sumado a iniciativas como OGP y EITI y hayan anunciado nuevos esfuerzos de transparencia, pero nunca han planeado seriamente una apertura. En cambio, pueden esperar cosechar otros beneficios de estas iniciativas, como una mayor legitimidad internacional o la inversión del sector privado. En países como Filipinas, Los activistas deploran la práctica.de lavado abierto: los gobiernos asumen compromisos pro forma para una mayor apertura mientras aplican políticas que restringen la participación y movilización ciudadana y obstruyen otras reformas de manera significativa. La OGP El Mecanismo de Informe Independiente también encuentra que la falta de apoyo político de alto nivel es una razón importante por la cual los estados miembros anuncian pero luego no implementan reformas de gobierno abierto.

En algunos casos, la culpa es del retroceso democrático: los funcionarios electos pierden su apetito por la supervisión pública mientras buscan consolidar el poder, o asumen el poder nuevos gobiernos que no tienen interés en cumplir con compromisos anteriores. Pueden decidir permanecer en OGP o iniciativas similares para evitar la atención internacional negativa, pero a menudo socavan esos mecanismos al hacer retroceder las reformas más ambiciosas, retrasarse en la implementación y restringir el espacio para las voces críticas de la sociedad civil. Este riesgo es particularmente alto en las nuevas democracias con controles y equilibrios débiles, aunque las democracias más establecidas no son inmunes a esta tendencia.

Hungría es un país austero (aqui). Apenas unos días después de que el gobierno del primer ministro Viktor Orbán publicara su primer Plan de Acción de OGP, modificó su Ley de Libertad de Información de una manera que contradecía directamente los principios de gobierno abierto. Cuando publicó su segundo plan de acción, menos ambicioso, Hungría intensificó simultáneamente su campaña contra las organizaciones de la sociedad civil, incluidos los grupos que habían participado en el proceso de OGP. En 2016, Hungría se retiró de la iniciativa y, un año después, aprobó una de las más importantes. Leyes restrictivas para las ONG en Europa. Tanzania y Turquía también abandonaron la OGP, mientras que Azerbaiyán fue oficialmente suspendido. Estados Unidos es otro ejemplo de ello: aunque fue uno de los Open Government PartnershipComo miembros fundadores, la administración del presidente Donald Trump ha mostrado poco interés en hacer realidad sus principios subyacentes, se ha retirado de la EITI y ha invertido una serie de otras ganancias en materia de transparencia. Defensores Criticado El cuarto OGP nacional publicado recientemente por el gobierno de EE. UU. Plan de AcciónLos planes de acción son fundamentales para la participación de un gobierno en la Alianza para el Gobierno Abierto (AGP). Son el resultado de un proceso de cocreación en el que el gobierno y la sociedad civil desarrollan conjuntamente compromisos para un gobierno abierto... por falta”ambiciónSegún los Artículos de Gobernanza de la OGP, los compromisos de la OGP deberían “llevar la práctica gubernamental más allá de su nivel de referencia actual con respecto a áreas clave del gobierno abierto”. La ambición refleja el potencial..., especificidad o la relevanciaDe acuerdo con los Artículos de Gobernanza de OGP, los compromisos de OGP deben incluir una lente clara de gobierno abierto. Específicamente, deben promover al menos uno de los valores de OGP: transparencia, participación ciudadana...."

Estos ejemplos plantean una serie de preguntas cruciales. ¿Quienes trabajan en iniciativas de gobierno abierto en contextos políticamente restrictivos o en retroceso están haciendo el juego a líderes antidemocráticos que buscan mejorar su imagen, o pueden, no obstante, tales esfuerzos ser un punto de entrada útil para la promoción? Y, en relación con esto, es un mal Plan de acción de OGP ¿Es mejor que ningún plan si proporciona espacio y cobertura política para que los burócratas comprometidos sigan impulsando la agenda?

Sin embargo, a pesar de estas importantes preocupaciones, no todas las acciones estatales en el frente del gobierno abierto han sido superficiales o han sido revocadas. Muchos gobiernos nacionales y locales han logrado avances genuinos en la apertura de sus datos presupuestarios y de adquisiciones, por ejemplo. El problema paralelo de la reducción del espacio cívico en muchos de estos lugares apunta a otro debate en el corazón del movimiento de gobierno abierto: ¿Qué quieren decir los diferentes actores cuando hablan de gobierno abierto?

¿Difieren las concepciones de gobierno abierto?

Una tercera explicación es que los gobiernos tienen diferentes concepciones de apertura. Mientras que algunos gobiernos mantienen una concepción estrecha, que equipara el gobierno abierto principalmente con una mayor transparencia, otros adoptan una visión mucho más amplia del concepto, considerándolo no sólo como una cuestión de transparencia sino también como un fomento de una mayor transparencia. participacion ciudadanaSegún los Artículos de Gobierno de la OGP, la participación ciudadana se produce cuando “los gobiernos buscan movilizar a los ciudadanos para que participen en el debate público, aporten ideas y hagan contribuciones que conduzcan a una mayor participación ciudadana... Más y responsabilidad gubernamental.

La transparencia ha estado tradicionalmente en el centro del movimiento de gobierno abierto: la idea subyacente es que los ciudadanos deben tener acceso a la información en poder del gobierno y estar informados sobre las actividades gubernamentales. Sin embargo, durante la última década, muchos defensores, investigadores y organizaciones de la sociedad civil en la comunidad de gobierno abierto han avanzado hacia una concepción más amplia que considera la transparencia como sólo un elemento crucial de la agenda de gobierno abierto, junto con participación ciudadana significativa y otros mecanismos de rendición de cuentas.

Detrás de esta evolución está el reconocimiento de que la relación entre la transparencia y otros buenos resultados es más compleja de lo que se suponía inicialmente. "La historia de las iniciativas para mejorar la transparencia está repleta de grandes esfuerzos para crear regímenes de divulgación que posteriormente se utilizan sólo ligeramente o producen pocos beneficios". nota Sanjeev Khagram, Paolo De Renzio y Archon Fung. El simple hecho de hacer pública la información no garantiza que se utilizará sabiamente o que se utilizará en absoluto. Los ciudadanos necesitan superar barreras importantes a la acción colectiva. Además, la transparencia sólo tiene sentido en la medida en que los ciudadanos puedan participar, organizarse y examinar libremente la acción gubernamental, y tengan canales para ejercer presión sobre los gobiernos en áreas que carecen de supervisión. Datos abiertosAl abrir los datos y hacerlos compartibles y reutilizables, los gobiernos pueden permitir un debate informado, una mejor toma de decisiones y el desarrollo de nuevos servicios innovadores. Especificaciones técnicas: Póliza... No podemos cambiar el comportamiento del gobierno si los periodistas que informan sobre discrepancias o problemas temen represalias y si los ciudadanos enfrentan barreras para formar organizaciones y protestar.

En algunas áreas, los activistas de la sociedad civil y las iniciativas multilaterales han logrado integrar canales para una mayor participación y rendición de cuentas de los ciudadanos en las reformas de gobierno abierto. Las leyes sobre el derecho a la información, por ejemplo, han mejorado la transparencia en algunos países y al mismo tiempo han transferido poder a los ciudadanos de manera significativa. Sin embargo, en muchas áreas, los gobiernos todavía ponen en primer plano una noción bastante vaga de apertura centrada en la divulgación de datos y enfoques tecnocráticos de la participación ciudadana que se centran más en solicitar retroalimentación ciudadana que en proteger los derechos civiles y brindar espacio legal y político para la acción colectiva. La Directiva de Gobierno Abierto introducida por la administración del expresidente Barack Obama representa un ejemplo: a pesar de su nombre que suena ambicioso, su componente central era una en requisito, que asignaba a las agencias federales la tarea de publicar al menos tres conjuntos de datos de alto valor. La mayoría de las agencias publicaron datos que ayudaron a alcanzar sus objetivos pero no invitaron al escrutinio público.

Algunos observadores explican el hecho de que los gobiernos se estén comprometiendo a una mayor apertura y al mismo tiempo restringen el espacio cívico señalando divisiones e intereses divergentes dentro de los gobiernos. Las partes del gobierno responsables de las iniciativas de gobierno abierto no son necesariamente las mismas que regulan la sociedad civil o responden a las protestas. Esto es ciertamente cierto. Sin embargo, el hecho de que hasta la fecha los gobiernos hayan divorciado en gran medida sus reformas de gobierno abierto de sus acciones, leyes e instituciones relacionadas con el espacio cívico personifica su enfoque estrecho sobre el tema y, en algunos casos, puede indicar resistencia interna a adoptar una visión más amplia. Este problema claramente viene a través de en los Planes de Acción de OGP. Si bien la OGP desde el principio ha enfatizado la importancia de la participación ciudadana como un principio clave de gobierno abierto, a partir de 2017, solo dos de los 2,733 compromisos asumidos por los estados miembros se centraron en el derecho a la protesta pacífica, a pesar de los importantes problemas en esta área. Sólo trece compromisos relacionados con libertad de expresiónLos periodistas y activistas son intermediarios fundamentales que conectan a los funcionarios públicos con los ciudadanos y actúan como vigilantes del gobierno, y es necesario proteger sus derechos y su seguridad. Especificaciones técnicas... Más, mientras que cuarenta y cuatro se centraron en la libertad de asociación. Un pequeño grupo de países (incluidos, por ejemplo, Ucrania y Macedonia del Norte) representaron muchos de estos compromisos. La relativa falta de reformas en este frente contrasta con los avances en materia de transparencia presupuestaria y contractual y otras áreas.

El empeoramiento de la tendencia al cierre del espacio cívico pone de relieve los riesgos de una concepción estrecha y vertical de la apertura que deja de lado los derechos de los ciudadanos a la libertad de asociación, reunión y expresión. Por supuesto, los gobiernos tienen un interés inherente en preservar la opacidad en ciertos ámbitos. Y en algunos casos, sus preocupaciones pueden estar justificadas, por ejemplo, por razones de seguridad nacional. Sin embargo, si el gobierno abierto significa la existencia de múltiples canales y mecanismos para permitir el escrutinio público y desafiar las justificaciones oficiales del secreto, entonces la transparencia no puede separarse significativamente del derecho a la participación y movilización cívicas.

Mirando hacia el futuro

La paradoja del gobierno abierto y la reducción del espacio cívico tiene dos resoluciones principales. En algunos países, los gobiernos están claramente participando en un lavado de cara o han revertido sus compromisos de gobierno abierto a medida que los intereses políticos han cambiado. En estos contextos, las iniciativas internacionales de gobierno abierto deben sopesar cuidadosamente su papel y su influencia, especialmente si el gobierno socio carece de una reforma real. compromisoLos compromisos de OGP son promesas de reforma creadas conjuntamente por los gobiernos y la sociedad civil y presentadas como parte de un plan de acción. Los compromisos suelen incluir una descripción del problema, una acción concreta.... ¿Son suficientes los mecanismos actuales de seguimiento y evaluación para diagnosticar el lavado a cielo abierto? ¿Hasta qué punto pueden incluso las iniciativas de transparencia limitadas ayudar a preservar espacios para la participación de la sociedad civil, y cuándo los costos de dicha participación superan los beneficios potenciales?

En otros países, los gobiernos han logrado avances reales en materia de transparencia y rendición de cuentas en algunos ámbitos, pero todavía interpretan la apertura de manera demasiado estrecha. Los derechos de los ciudadanos a organizarse, protestar, criticar e investigar la acción gubernamental no han sido componentes centrales de sus compromisos y, en general, no han enfrentado sanciones internacionales significativas por erosionar estas libertades civiles fundamentales mientras proclamaban su dedicación a la apertura. Para abordar este desafío, los defensores del gobierno abierto deben seguir presionando para que la sociedad civil y los medios de comunicación se protejan como componentes centrales y no periféricos del gobierno abierto. Para iniciativas como la OGP, esto significa resistir los esfuerzos gubernamentales por reducir el espacio cívico al nivel individual o a la participación invitada, promover compromisos y modelos de reforma positivos que se relacionen con el espacio cívico, y rechazar el uso del discurso de transparencia y rendición de cuentas para sobre- regular la sociedad civil. Enfrentar este desafío también significa evaluar periódicamente los registros de los estados miembros en materia de espacio cívico en relación con otros compromisos de gobierno abierto y forjar alianzas sólidas con las autoridades locales. derechos humanosUna parte esencial del gobierno abierto incluye proteger las libertades y los derechos sagrados de todos los ciudadanos, incluidos los grupos más vulnerables, y responsabilizar a quienes violan los derechos humanos. T..., mano de obraLos datos transparentes sobre la fuerza laboral y una mayor representación de los trabajadores en la formulación de políticas laborales conducen a políticas que protegen mejor los derechos de los trabajadores y eliminan las barreras para los grupos subrepresentados en el mundo laboral.y grupos de gobernanza que puedan identificar brechas y deficiencias y aprovechar las oportunidades de reforma.