Développement du cadre de pilotage (EE0061)

Brève description de l'engagement Faire du pilotage un élément naturel de l'élaboration des politiques en créant un cadre de pilotage complet (y compris le système juridique, les mesures de soutien, les documents d'orientation, etc.).

Définition du problème
À quel problème l'engagement vise-t-il à répondre ? Les pays du monde entier sont à la recherche de nouvelles solutions aux grands défis sociaux qui n'ont pas été résolus avec les moyens et outils existants (ex : vieillissement de la population, crise climatique, etc.). En conséquence, diverses idées et variantes de solutions sont de plus en plus testées avant leur mise en œuvre. Le pilotage est un processus structuré d'essai de nouvelles idées à une échelle limitée, permettant l'apprentissage et l'affinement des idées avant une mise en œuvre plus large. Les principales raisons pour lesquelles le pilotage est de plus en plus utilisé : ● le désir d'essayer de nouvelles idées audacieuses. Le pilotage permet de tester des idées audacieuses à petite échelle, qui, par exemple, semblent trop risquées pour une mise en œuvre à l'échelle nationale en Estonie. ● Meilleure élaboration des politiques. Des projets pilotes bien conçus donnent un aperçu de ce qui fonctionne et de ce qui ne fonctionne pas, ainsi que de l'impact des interventions existantes. ● Économies de coûts. Grâce aux leçons apprises lors du pilotage, des erreurs majeures et coûteuses peuvent être évitées lors de la mise en œuvre à grande échelle de la solution. ● Réaliser de réels progrès. Le pilotage est un moyen d'avancer sur des sujets qui, autrement, ne progressent pas au-delà de discussions sans fin. ● Accroître le dialogue et la confiance grâce à une élaboration des politiques plus inclusive et transparente. La conception, la mise en œuvre et l'apprentissage collaboratifs des projets pilotes rendent les décisions plus transparentes. ● Élaboration de politiques plus agile. Le pilotage signifie une élaboration de politiques étape par étape qui permet de tirer des enseignements du processus et d'intégrer immédiatement ces leçons.

Quelles sont les causes du problème ? Les solutions innovantes ne sont souvent pas mises en œuvre car leur mise en œuvre à grande échelle semble trop gourmande en ressources sur la base des informations disponibles. En outre, les processus rigides d'élaboration des politiques ne soutiennent pas suffisamment la prise de décision étape par étape et basée sur l'expérience, ce qui étouffe l'innovation. Dans le secteur public estonien, le désir et la volonté de tester des solutions se sont accrus, mais il y a un manque d'expérience et de connaissances. Le pilotage nécessite une certaine transformation du processus habituel d'élaboration des politiques et la capacité de préparer et de mener le projet pilote.

Description de l'engagement
Qu'est-ce qui a été fait jusqu'à présent pour résoudre le problème ? Jusqu'à présent, le pilotage n'a pas été très répandu dans le secteur public estonien. Au lieu de cela, il a surtout été utilisé dans des projets individuels ou en petites équipes. Par exemple, l'équipe d'innovation du secteur public applique des approches scientifiques comportementales, y compris le nudging, qui ont également été appliquées dans des projets individuels par le ministère des Affaires sociales, le ministère de la Justice, le ministère de l'Intérieur, le Conseil des impôts et des douanes, etc. . Accelerate Estonia pilote des solutions du secteur privé qui aident à résoudre les problèmes du secteur public.

Quelle solution proposez-vous ? Le pilotage est un processus structuré consistant à essayer de nouvelles idées et différentes solutions possibles à une échelle limitée, permettant d'apprendre et de développer la solution avant une mise en œuvre plus large. En permettant de faire des choix plus intelligents avec des ressources limitées, des efforts sont déployés pour trouver des moyens plus souples et plus ouverts au lieu de processus rigides pour résoudre les problèmes de plus en plus complexes du secteur public. Plutôt que de mettre en œuvre de vastes réformes sociales sans savoir si elles fonctionnent ou non, le pilotage permet d'apprendre au fur et à mesure que les réformes sont élaborées ou mises en œuvre. Ainsi, le pilotage permet d'essayer des idées audacieuses et d'équilibrer les risques associés à leur mise en œuvre en nous faisant savoir quelles conséquences attendues et inattendues les mesures entraîneront.

Quels résultats voulons-nous atteindre en mettant en œuvre cet engagement ? Faire du pilotage un élément naturel de l'élaboration des politiques en créant un cadre de pilotage complet (y compris le système juridique, les mesures de soutien, les documents d'orientation, etc.). Le pilotage a besoin d'un cadre institutionnel favorable et d'une culture qui favorise la prise de risque, en plus des structures d'accompagnement et de la capacité à mettre en œuvre des projets pilotes. Le cadre institutionnel doit garantir que l'État pilote toujours les solutions de manière légale, éthique, transparente et méthodique, et soutenir la mise en œuvre agile des projets pilotes. Par conséquent, nous avons besoin d'un cadre juridique qui soutienne le pilotage, ainsi que de principes convenus d'éthique et de légalité et d'un organe évaluant la légalité et l'éthique des projets pilotes. Nous devons également introduire le pilotage dans le cadre du processus d'évaluation d'impact.

Analyse des engagements
Comment l'engagement favorisera-t-il la transparence? Le pilotage crée de nouvelles connaissances à la fois pour les décideurs politiques et pour les personnes concernées par un problème particulier. Les connaissances et les données obtenues grâce au projet pilote sont généralement publiques, ce qui améliore la transparence des décisions politiques.

Comment l'engagement contribuera-t-il à favoriser la responsabilisation? Comment l'engagement améliorera-t-il la participation des citoyens à la définition, à la mise en œuvre et au suivi des solutions ? Comme les projets pilotes sont menés avec un groupe cible limité, dans un délai prédéterminé et en coopération avec des parties importantes, cela augmente également la co-création de l'élaboration des politiques.

Planification des engagements Jalons Résultats attendus Date d'achèvement prévue Parties prenantes

Lancement de la mesure de soutien pour les projets pilotes Les conditions de subvention ont été publiées et l'acceptation des candidatures est ouverte Décembre 2022 Responsable : Bureau du gouvernement Parties prenantes de soutien OSC du gouvernement Autres (par exemple, parlement, secteur privé, etc.) Organisation conjointe d'Enterprise Estonia et de KredEx

Description du pilotage comme une partie possible des méthodes d'analyse d'impact Compléter le matériel d'appui pour la méthodologie d'évaluation d'impact Décembre 2022 Responsable : Bureau du gouvernement Soutenir les parties prenantes Gouvernement OSC Autres (par exemple, parlement, secteur privé, etc.) Ministère de la justice

Pilotage du matériel d'instruction avec des exemples Le matériel d'instruction a été rendu public Janvier 2023 Responsable : Bureau du gouvernement Parties prenantes de soutien Gouvernement OSC Autres (par exemple, parlement, secteur privé, etc.) Ministère de la justice

Analyse et propositions : Mémorandum pour le conseil des ministres janvier 2023 Pilote : Office du gouvernement 1. Comment évaluer l'éthique, la légalité et la qualité des projets pilotes du secteur public et dans quelles conditions une telle évaluation est-elle nécessaire ? 2. Sur la nécessité de changements dans le processus et/ou les pratiques de rédaction législative afin que le pilotage puisse être effectué de manière agile, légitime et éthique. Soutenir les parties prenantes Gouvernement OSC Autres (par exemple, parlement, secteur privé, etc.) Ministère de la justice Conseil estonien de la recherche

Les exemples et les enseignements tirés des projets pilotes estoniens jusqu'à présent ont été collectés et publiés, y compris les enseignements tirés de la mise en œuvre du processus de pilotage sur l'exemple de sept projets en 2022 Le matériel didactique a été mis à jour en décembre 2023 Responsable : Bureau du gouvernement Parties prenantes de soutien OSC gouvernementales Autres (par exemple, parlement, secteur privé, etc.) Ministère des affaires économiques et des communications Organisation conjointe d'Enterprise Estonia et de KredEx

Introduction du pilotage à plus grande échelle dans les formations des (futurs) cadres supérieurs et dans le modèle de compétences et les formations des cadres intermédiaires Les modèles de compétences ont été mis à jour Décembre 2023 Responsable : Bureau du gouvernement Soutenir les parties prenantes Gouvernement OSC Autres (par exemple, parlement, secteur privé, etc.) Ministère des Finances

Examen du plan d'action

Engagement 2.1 Élaboration du cadre de pilotage

● Vérifiable : Oui

● A-t-il une optique de gouvernement ouvert ? Oui

● Cet engagement a été regroupé comme suit : Favoriser la prise de décision fondée sur des données probantes (activités 2.1 et 2.2 du plan d'action)

● Potentiel de résultats : Substantiel

Bureau du gouvernement, tous les ministères, Statistics Estonia, Data Protection Inspectorate

Pour une description complète des activités incluses dans cet engagement, voir les activités 2.1 et 2.2 du plan d'action ici.

Contexte et objectifs:

Cet engagement a deux moteurs principaux. Premièrement, le gouvernement estime que de nouvelles solutions aux problèmes complexes de politique publique sont plus faciles à mettre en œuvre si des preuves de leurs impacts peuvent être générées à petite échelle avant d'investir dans une mise en œuvre à grande échelle. Dans le même temps, la datafication croissante de la société pousse le gouvernement à utiliser les données pour créer de la valeur publique. Le Bureau du gouvernement prévoit de soutenir une évolution vers une élaboration des politiques qui repose moins sur les perceptions subjectives des décideurs et davantage sur les données et les preuves. Bien que de grandes quantités de données potentiellement utiles existent à la fois dans les bases de données publiques et dans les sources privées, il existe des lacunes dans la maîtrise des données des fonctionnaires et l'utilisation de données et de preuves pour prévoir les impacts des politiques reste limitée. Selon la stratégie numérique de l'Estonie pour 2030, le public manque d'informations sur les données et les modèles utilisés pour prendre des décisions de politique publique, ce qui réduit la transparence de la gouvernance publique et peut alimenter la propagation de la désinformation. La facilité de recherche et la qualité inégale des données stockées dans diverses bases de données compliquent davantage l'utilisation des données dans l'élaboration des politiques.

Cet engagement consiste en deux activités qui appuient l'élaboration de politiques fondées sur des données probantes. Ces deux activités pourraient améliorer la transparence du gouvernement en permettant au public de voir quelles preuves ont conduit le gouvernement à adopter certaines décisions ou politiques.

Le premier (2.1) prévoit l'élaboration d'un cadre politique pour soutenir l'utilisation de l'expérimentation et du pilotage systématiques dans l'élaboration des politiques, c'est-à-dire tester des solutions politiques dans des projets pilotes à petite échelle et documenter leurs impacts sur la base d'une méthodologie claire. Plus précisément, il s'agit d'inclure le pilotage dans les directives méthodologiques du gouvernement pour l'évaluation de l'impact réglementaire et de lancer un programme de financement doté d'un budget de 60 millions d'euros pour soutenir les expérimentations politiques menées avec des chercheurs. Il prévoit également de publier des lignes directrices avec des réussites et des échecs dont les organisations peuvent tirer des enseignements, d'analyser les mesures pour évaluer la légalité et les aspects éthiques des pilotes, ainsi que d'analyser les changements juridiques et procéduraux nécessaires pour permettre une mise en œuvre généralisée du pilotage dans le secteur public. Le gouvernement envisage également d'intégrer cette thématique dans les programmes de formation des cadres supérieurs et intermédiaires de la fonction publique.

La deuxième activité (2.2) vise à développer un outil numérique qui effectuerait une analyse automatisée des vastes quantités de données pouvant éclairer les politiques, en particulier pour aider à la préparation des mémorandums gouvernementaux. Ces données comprennent des bases de données du secteur public et des systèmes de gestion de documents, des corpus de textes, y compris des procès-verbaux de réunion et des notes de service, des données de recherche publique et des mégadonnées collectées par des entreprises privées. À l'avenir, l'outil d'analyse automatisé pourrait être intégré à l'outil de rédaction et de co-création législative du gouvernement. Le gouvernement applique une approche par étapes, en partant des données et des fonctionnalités les plus faciles à intégrer. Les étapes comprennent la livraison d'une feuille de route pour le développement technique, l'engagement des OSC pour améliorer la solution et la mise en œuvre des premières étapes de la feuille de route. Le plan est de poursuivre l'engagement dans les futurs plans d'action. Selon le bureau du gouvernement, le premier prototype comprendra probablement un moteur de recherche de données accessibles au public provenant de diverses sources Web et médiatiques pour aider à cartographier un sujet d'intérêt.

Potentiel de résultats :Substantiel

Bien que les plans d'action précédents n'aient pas inclus d'engagements à promouvoir l'élaboration de politiques fondées sur des données factuelles, l'Estonie ne part pas de zéro. Depuis sa création en 2018, l'unité interministérielle d'innovation du gouvernement s'est efforcée de développer une culture d'expérimentation dans le secteur public et a récemment cartographié plus de 70 initiatives dirigées par le secteur public qui ont impliqué un certain degré de pilotage. Par exemple, en 2019, la municipalité de Saaremaa a testé des moyens d'inciter les habitants à trier les déchets d'emballage. Au cours de trois étés consécutifs, la ville de Tartu a temporairement transformé ses rues centrales à forte circulation en zones sans voiture, mesurant les niveaux de bruit et de trafic et observant les schémas de mobilité des personnes. Cependant, la compréhension de l'expérimentation en tant que méthode d'élaboration des politiques est inégale dans le secteur public et la volonté des organisations de piloter des solutions innovantes dépend de la question de savoir si elles ont des champions du pilotage.

L'approche globale de l'activité 2.1 visant à encourager l'utilisation d'expériences politiques peut conduire à des changements réels dans les pratiques d'élaboration des politiques. Cependant, l'adoption généralisée de l'expérimentation nécessitera probablement l'accumulation d'expériences positives au fil du temps et un changement graduel des cultures organisationnelles pour favoriser l'innovation plutôt que la peur de l'échec. Néanmoins, le projet du Bureau du gouvernement de présenter les résultats de l'analyse du paysage juridique aux ministres renforcera probablement l'impact de l'engagement. Selon l'unité d'innovation, il est essentiel d'impliquer les décideurs politiques, afin qu'ils puissent eux-mêmes initier des expérimentations politiques stratégiques. En outre, le Bureau du gouvernement note que la taille du programme de financement du gouvernement pour le financement de la mise en œuvre pilote est notable, compte tenu de la taille de l'Estonie. Le Bureau du gouvernement vise à impliquer tous les ministères ainsi que les municipalités locales plus compétentes dans plusieurs expériences politiques à grande échelle, en raison desquelles le Bureau du gouvernement s'attend à un changement culturel permanent.

L'activité 2.2 est ambitieuse mais quelque peu techno-optimiste dans sa vision de la prise de décision basée sur les données et de la préparation automatisée des décisions gouvernementales. Alors que la vision à long terme du Bureau du gouvernement est d'automatiser entièrement la collecte de données, l'analyse et la préparation des propositions au cabinet, ils considèrent l'activité comme de nature expérimentale. Étant donné que les décisions politiques concernent souvent des problèmes complexes et font des choix de valeur, se concentrer sur une bonne analyse des données peut être un objectif plus réaliste que de s'attendre à ce que l'outil soit capable de suggérer des décisions basées sur des données. Néanmoins, comme aucun outil similaire n'existe dans le secteur public estonien, l'activité augmentera probablement la prise de décision basée sur les données, même si ses fonctionnalités finissent par se limiter à des fonctions de recherche et d'analyse plus simples.

Le MII considère que cet engagement a des résultats potentiels substantiels. En effet, l'activité 2.1 comprend un ensemble complet de mesures pour aider à institutionnaliser l'utilisation de l'expérimentation dans l'élaboration des politiques : un examen juridique, un programme de financement généreux, des lignes directrices et des méthodologies, et des conseils aux responsables de la mise en œuvre. Cependant, l'objectif de passer à des données automatisées -la prise de décision au sein du gouvernement (activité 2.2) soulève des questions éthiques qui justifient des discussions plus approfondies avec la société civile et les experts avant une application à grande échelle. En outre, le bureau national des statistiques a noté que la portée actuelle de l'activité se limite aux processus de prise de décision du Bureau du gouvernement, mais ne comprend pas de mécanismes clairs pour soutenir la prise de décision fondée sur les données dans d'autres institutions gouvernementales. Ils craignent également que l'utilisation de données non structurées de qualité variable provenant de sources diverses ne complique plutôt que ne simplifie les processus décisionnels publics. À long terme, cependant, les activités 2.1 et 2.2 pourraient servir d'étapes préliminaires importantes vers l'institutionnalisation de l'élaboration de politiques fondées sur des données probantes dans le secteur public.

Opportunités, défis et recommandations pendant la mise en œuvre

En ce qui concerne l'institutionnalisation de l'expérimentation et du pilotage dans le cadre des routines d'élaboration des politiques (activité 2.1), les principaux défis consistent à assurer une large sensibilisation à la méthode parmi les agents publics tant au niveau du gouvernement central que local et de leur capacité à mener des projets pilotes. Dans certains domaines politiques, tels que ceux impliquant la politique sociale, les minorités et les groupes marginalisés, les expériences peuvent également se heurter à des obstacles juridiques. Le MII recommande ce qui suit pour soutenir une mise en œuvre réussie :

• Engager des experts pour développer des lignes directrices et des solutions pour la conception d'expériences éthiques. Étant donné que certaines expériences peuvent affecter les droits fondamentaux et l'égalité de traitement des personnes, des orientations éthiques et juridiques solides sont nécessaires pour concevoir des expériences de manière responsable. Le gouvernement envisage déjà de puiser dans l'expertise qui existe dans les comités d'éthique de la recherche des universités et éventuellement d'utiliser ces comités pour évaluer les aspects éthiques des projets pilotes avant leur mise en œuvre. Lors de la conception de lignes directrices et d'instruments d'évaluation éthique, le gouvernement pourrait également consulter des experts en droits de l'homme et en droit administratif pour tenir compte du contexte du secteur public. L'un des experts travaillant sur les lignes directrices est un spécialiste des droits de l'homme (qui travaillait auparavant au Chancelier de la justice). En outre, l'équipe prévoit une discussion plus large sur l'éthique dans le cadre du processus.
• Allouer des ressources à la sensibilisation active et au renforcement des capacités pour assurer l'adoption des résultats. Le gouvernement entend promouvoir les lignes directrices auprès des demandeurs du programme de financement des pilotes. Les lignes directrices pourraient également être diffusées dans les formations de la fonction publique. Les ministères et les municipalités pourraient bénéficier d'un partage d'expériences structuré avec leurs pairs et d'ateliers pratiques où ceux qui n'ont aucune expérience préalable pourraient apprendre des réussites et des échecs des autres. Le gouvernement pourrait concevoir un programme de renforcement des capacités et d'apprentissage par les pairs pour faciliter cet échange d'expériences. Selon le Bureau du gouvernement, les ressources nécessaires (budget, personnel et sessions de formation de la fonction publique) sont allouées dans le plan de travail 2023 de l'équipe d'innovation du secteur public et de l'unité stratégique du Bureau du gouvernement.

Les projets d'intégration de données peuvent être difficiles en raison de problèmes de qualité et d'exactitude des données, d'un manque d'interopérabilité technique et sémantique, d'obstacles juridiques à l'accès et à la réutilisation des données et des coûts de transaction liés à la négociation d'accords d'accès aux données avec des détenteurs de données privés. Par conséquent, l'outil numérique d'aide à la décision (activité 2.2) peut faire face à des défis qui retardent ou limitent son utilité en excluant des données qui peuvent être précieuses mais trop compliquées à intégrer. Les obstacles peuvent être encore plus élevés en ce qui concerne l'interprétation automatisée des données. Alors que les technologies de traitement et d'analyse de données basées sur l'IA peuvent donner un sens à diverses données, le défi consiste à déterminer dans quelle mesure les résultats peuvent être fiables comme base de prise de décisions publiques, et qui a la capacité de détecter d'éventuelles erreurs dans les données ou algorithmes. Lors de la mise en œuvre de cette activité, le Bureau du gouvernement pourrait envisager les recommandations suivantes :

• Planifier des analyses juridiques et de faisabilité approfondiesd'anticiper d'éventuelles barrières juridiques et techniques. Selon le Bureau du gouvernement, la feuille de route en cours d'élaboration comprend également une analyse juridique. Il est important de planifier des actions concrètes pour commencer à s'attaquer aux obstacles identifiés dès que cette analyse sera disponible.
• Assurer la qualité des données utilisées pour éclairer les décisions de politique publique. Il y a probablement un compromis entre l'intégration d'autant de sources de données que possible et le maintien du contrôle sur la qualité des données. Cependant, dans les questions politiques d'importance ou de sensibilité élevées, ces dernières peuvent être plus importantes. Le gouvernement pourrait également envisager d'impliquer des experts indépendants dans l'évaluation de la qualité des algorithmes utilisés dans l'outil. De plus, bien que l'objectif à long terme du Bureau du gouvernement soit d'automatiser la préparation des propositions au cabinet, il sera important de maintenir un niveau de jugement humain dans le processus de prise de décision.
• Veiller à ce que la transparence publique des données et de l'IA soit utilisée pour éclairer les décisions gouvernementales. Le Bureau du gouvernement a l'intention de rendre l'outil au moins partiellement accessible au public. Alors qu'il peut y avoir des obstacles juridiques à l'accès public aux données ou des limitations techniques au volume de demandes de données simultanées que le système peut traiter, le moteur de recherche peut être rendu accessible à tous. Le gouvernement pourrait également viser à ouvrir les ensembles de données intégrés à l'outil dans la mesure où cela est légalement possible et indiquer clairement au public quand l'IA a été utilisée pour éclairer les décisions gouvernementales. Le gouvernement pourrait créer l'obligation que tous les mémoires présentés au gouvernement incluent un aperçu des données utilisées pour les préparer. Étant donné que les mémorandums discutés lors des réunions du cabinet ne sont pas publics en vertu de la loi, le gouvernement pourrait analyser si les mémorandums qui ne concernent pas des questions sensibles pourraient être rendus entièrement ou partiellement publics.
• Engager des OSC et des experts en éthique de l'IA pour développer l'outil. Le plan d'action prévoit l'engagement des parties prenantes des OSC dans la discussion de la feuille de route afin d'identifier leurs besoins et les problèmes éventuels. Il pourrait également être utile d'engager des chercheurs et des experts en IA éthique et explicable pour discuter des moyens d'assurer la transparence et la compréhensibilité publique des modèles et algorithmes utilisés pour l'analyse automatisée des données. En outre, le gouvernement pourrait développer un mécanisme permettant aux OSC et au public de faire part de leurs préoccupations concernant les décisions gouvernementales fondées sur l'analyse des données et l'IA.