Informe de Resultados Transitorios de Chile 2018-2020

La Alianza para el Gobierno Abierto es una alianza global que reúne a reformadores de Gobierno y líderes de la sociedad civil en la creación de planes de acción que logren Gobiernos más incluyentes, responsables y que rinden cuentas. Los compromisos de los planes de acción pueden contribuir a esfuerzos existentes, identificar medidas adicionales para completar reformas que están en curso o iniciar medidas en un área completamente nueva. El Mecanismo de Revisión Independiente (IRM, por sus siglas en inglés) monitorea todos los planos de acción para asegurar que los Gobiernos cumplan con sus compromisos. Los líderes de la sociedad civil y el Gobierno pueden utilizar estas evaluaciones para reflexionar sobre sus avances y determinar si las acciones implementadas han tenido impactos en la vida de las personas.

El Mecanismo de Revisión Independiente de OGP se asoció con Inés M. Pousadela para llevar a cabo un cabo esta evaluación. El IRM tiene el objetivo de aportar insumos a un diálogo constante sobre el desarrollo e implementación de compromisos futuros. Para consultar una descripción completa de la metodología del IRM, visite: https://www.opengovpartnership.org/about/independent-reporting-mechanism.

Este informe cubre la implementación del cuarto plan de acción de Chile para 2018-2020. En el año 2021 el IRM modificó su proceso de investigación y el alcance de sus informes sobre los planos de acción aprobados en el marco de la actualización del IRM.^{[ 1 ]}. Los informes de implementación de los planes de acción 2018-2020 se adaptaron para facilitar la transición al nuevo formato y para tomar en consideración los efectos de la pandemia por la COVID-19 sobre los procesos nacionales de OGP.

Implementación del plan de acción

El informe de resultados del IRM evalúa el estado de los compromisos de los planos de acción y los resultados de su implementación al final del ciclo del plan de acción. Este informe no evalúa la verificabilidad, relevancia o potencial de impacto. El IRM evalúa estos tres indicadores en los informes de diseño. Para más detalles de cada uno de los indicadores, revise el Anexo II en este informe. 

Aspectos destacados y resultados generales

En términos generales, el plan de acción tuvo un nivel limitado de implementación. Si bien no hubo ningún compromiso que no registrara algún grado de avance, siete de los doce compromisos (58%) tuvieron un grado de cumplimiento limitado[ 2 ], mientras que dos (17%) exhibieron avances sustanciales y apenas tres (25%) se implementaron en su totalidad. En este sentido, se experimenta un retroceso en comparación con el plan de acción anterior, en el que seis compromisos (32%) registraron un cumplimiento completo, once compromisos (58%) con cumplimiento sustancial, y 2 compromisos (10%) con avances limitados[ 3 ].

Buena parte del retraso en materia de cumplimiento es imputado, tanto desde el Gobierno como desde la sociedad civil, a los impactos de la pandemia por la COVID-19, que se examinará en mayor profundidad en el próximo apartado. Cabe subrayar que la mayoría de las partes consultadas no dijo al proceso de protesta social ya que su resultado - el llamado a un referéndum ya la instalación de una Convención Constitucional Constitucional elegida por la ciudadanía y con niveles de pluralismo y diversidad inéditos en la historia del país - como factores que impactaran, ni negativa ni positivamente, sobre la implementación del plan[ 4 ]. De hecho, en el período estudiado se trató de implementar un plan y formulado, en un contexto donde tendió una visión predominante "técnica" de la implementación, poco abierta a la innovación dirigida a amplificar la ambición de los compromisos. Sin embargo la implementación del plan no se vio como una oportunidad para poner en uso las mismas prácticas participativas que se intentaba implantar a nivel nacional, en respuesta a las protestas. De hecho, algunos actores consultados continuaron atribuyendo cierto grado de incumplimiento a una “falta de voluntad”[ 5 ] inercial de las instituciones públicas para generar apertura a la ciudadanía, así como al problema - que precede a la pandemia - de la falta de recursos específicos asignados al área de gobierno abierto[ 6 ]. Estos elementos se deben atender de cara a la implementación del próximo plan de acción, ya que si se atribuyen todas las dificultades a la pandemia y se supone que superada, los compromisos se implementarán en su totalidad y en su versión de máxima, las expectativas se verán nuevamente frustradas por la acción de estos factores preexistentes.

Los tres “compromisos notables” identificados en el informe de diseño tuvieron un grado de cumplimiento limitado, por lo que no se considera que resulten en cambios tangibles en la apertura del Gobierno. Dicho fue el caso del compromiso 4, cuyo impacto potencial tal como estaba redactado había sido estimado como menor, pero que igualmente se resaltó como "notable" con el argumento de que podría generar una tendencia de cambio a nivel local, de lograr la adopción e implementación efectiva del modelo de gobierno abierto municipal por parte de un número significativo de localidades. La implementación de este compromiso se detuvo a causa del cambio abrupto en las prioridades de los gobiernos municipales que la pandemia trajo consigo[ 7 ]. Algo similar ocurrió con los compromisos 5 y 11, cuya implementación se vio obstaculizada por la disminución de los recursos disponibles y su canalización hacia la gestión de la pandemia.

Cabe recordar que este plan de acción, a diferencia de su predecesor, no incluye ningún compromiso evaluado como de impacto potencial transformador. En relación con el único al que se le asignó un impacto potencial moderado (compromiso 5) el IRM no cuenta con evidencia de avances significativos en la implementación. Los cinco compromisos que se implementan en forma sustancial o completa, por su parte, se evalúa como de escaso impacto potencial. Asimismo, uno de ellos (compromiso 10) no se había considerado relevante para los principios de gobierno abierto tal como los definen OGP; otros dos estaban enfocados en el desarrollo de un producto requerido por una nueva ley (compromiso 8) o en actividades conducentes a mejorar el cumplimiento de la legislación vigente (compromiso 9); y uno (compromiso 12), catalogado como relevante para el valor del acceso a la información - no desarrolló una estrategia de accesibilidad “hacia afuera”, centrada en el usuario.

Otros compromisos no resultaron en cambios efectivos en la apertura del Gobierno, pero arrojaron productos que, de ser retomados y operados estratégicamente, podrían dar lugar a cambios significativos. Tal fue el caso del compromiso 11 sobre la creación de un registro de beneficiarios finales o reales de las empresas. Este compromiso revistió gran prioridad para la sociedad civil, en cuyo diseño e implementación invirtió cuantiosos esfuerzos. Sin embargo adolecía de limitaciones de diseño, ya que no se centraba en la creación y la puesta en marcha de un registro centralizado de beneficiarios finales o reales de las empresas, sino más bien en la producción colaborativa de una propuesta para la ulterior creación de dicho registro. Además, su implementación se retrasó y quedó incompleta, por lo que nunca se conformó la prometida comisión de reforma legislativa. Puesto que su único producto tangible fue el informe de recomendaciones, no tuvo efectos sobre el grado de apertura gubernamental. No obstante, si en el futuro dicho informe se utiliza para establecer un registro a la altura de los estándares internacionales y de carácter vinculante, podría acabar teniendo efectos significativos sobre la apertura gubernamental, en el área particularmente sensible de la justicia fiscal y la prevención de los delitos financieros.

Impacto de la pandemia por la COVID-19 en la implementación

La pandemia por la COVID-19 impactó negativamente la implementación de buena parte de los compromisos, por distintos motivos. En primer lugar, supuso la postergación y eventualmente la cancelación de actividades presenciales que en un primer momento se pensó que podría realizar tras unas pocas semanas de interrupción de la actividad. Al principio de la pandemia, en efecto, se supuso que el paréntesis sería temporario y breve, y no se vio la necesidad de buscar alternativas virtuales inmediatas, para las cuales de todas maneras posiblemente aun no estuvieran dadas las condiciones materiales y humanas. Las herramientas de la virtualidad y su manejo se fueron adquiriendo en los meses subsiguientes, y luego ya fue demasiado tarde para relanzar las actividades dentro de los plazos fijados en el plan de acción, que no se extendieron ya que, en cambio, se tomó la decisión de emprender la cocreación del quinto plan de acción[ 8 ].

En segundo lugar, la pandemia modificó las prioridades de los organismos a cargo de los compromisos o cuyo involucramiento era clave para su implementación, reduciendo drásticamente los recursos - materiales y humanos - disponibles para implementarlos. Así lo señaló el funcionario a cargo del compromiso 4, cuya implementación se interrumpió cuando los municipios reorientaron sus esfuerzos a la provisión de servicios de salud y paliativos para enfrentar las consecuencias sociales de la pandemia[ 9 ].

En tercer lugar, las respuestas (o, más bien, la falta de ellas) obtenidas por el IRM en sus consultas a la sociedad civil parecen indicar que, con las urgencias de la pandemia en el centro de la escena, el escaso interés ciudadano suscitado por un plan de acción de ambiciones limitadas terminó por diluirse, y que pocas OSC se involucraron activamente en el seguimiento de su implementación[ 10 ].

Solo en casos excepcionales los funcionarios a cargo destacaron que la pandemia no supuso ningún contratiempo[ 11 ], al estar abocados a actividades que no requieren de interacción física y que contaban con recursos asignados, como ocurrió con el compromiso 8, centrado en el desarrollo de una aplicación web e implementado para cumplimentar los requerimientos de una nueva ley,

[ 1 ] Para mayor información, visite: https://www.opengovpartnership.org/process/accountability/about-the-irm/irm-refresh/

[ 2 ] Se trata de los compromisos 1, 2, 4, 5, 6, 7 y 11.

[ 3 ] Véase IRM, Informe de fin de término de Chile 2016-2018, aquí:  https://bit.ly/3BZeJ4C.

[ 4 ] Una excepción fue la funcionaria responsable del compromiso 3, quien adjudicó los retrasos e incumplimientos experimentados a “la contingencia que afectó al país principalmente impacto del estallido social y la pandemia en el sistema de justicia”; a continuación, la funcionaria subrayó: “los avances del compromiso fueron de gran ayuda también para enfrentar la pandemia”, pero no hizo mención a su posible utilidad a la hora de responder a las frustraciones que han alimentado el mencionado estallido social. Véase Javiera Nazif, jefa de la Unidad de Comunicaciones y Participación Ciudadana de la Defensoría Penal Pública, respuesta a encuesta, 9/98/21.

[ 5 ] Representante anónimo de la sociedad civil, respuesta a encuesta, 20/06/21.

[ 6 ] En ese sentido, un entrevistado explicó que no hay un presupuesto asignado a un gobierno abierto, y la promoción del gobierno abierto es apenas una tarea más de la Comisión de Integridad Pública y Transparencia. A ello se suma la alta rotación de los funcionarios a cargo, que por ser nombramientos políticos no suelen tener experiencia ni capacidad técnica en el área. Véase Jaime Ibarra, representante de la sociedad civil en Mesa de Gobierno Abierto, entrevista, 09/09/21.

[ 7 ] Véase Miguel Yaksic Beckdorf, Director de Promoción, Formación y Vinculación del Consejo para la Transparencia, respuesta a encuesta, 14/06/21.

[ 8 ] Es importante subrayar que, en Chile, un estallido social que comenzó en octubre de 2019 precedió la pandemia, y que también resultó disruptivo de las actividades de algunos de los compromisos. Este dato, muy presente en el Informe de Autoevaluación y en las minutas de la Mesa de Gobierno Abierto, fue explícitamente mencionado por la responsable del compromiso 3. Véase Javiera Nazif, Jefa de la Unidad de Comunicaciones y Participación Ciudadana de la Defensoría Penal Pública, respuesta a encuesta, 9/98/21.

[ 9 ] Miguel Yaksic Beckdorf, Director de Promoción, Formación y Vinculación del Consejo para la Transparencia, respuesta a encuesta, 14/06/21.

[ 10 ] La investigadora del IRM intentó contactar a todas las OSC que tuvo alguna participación en la cocreación del plan de acción, solicitándoles retroalimentación en relación con su participación en la implementación del plan, pero la mayoría no respondió. Las contadas OSC que lo hicieron señalaron que no hubo tenido ninguna participación en la implementación, y que todo lo que sabían de los avances realizados procedía de la (escasa) información volcada en el panel de seguimiento. La conclusión extraída por la investigadora en relación con la dilución del interés de la sociedad civil en la implementación de compromisos que (con contadas excepciones, como la del compromiso 11) percibían como sin mayores consecuencias, fue validada en una entrevista con el representante de sociedad civil en la Mesa de Gobierno Abierto. Cf. Jaime Ibarra, representante de sociedad civil en Mesa de Gobierno Abierto, entrevista, 09/09/21.

[ 11 ] Ivonne Roa Fuentes, funcionaria de la Jefatura del Centro de Información de Recursos Hídricos, respuesta a encuesta, 19/08/21.