Apertura de información en el sistema de contratación de obras públicas (AR0082)

¿Cuál es el problema público que abordará el compromiso?
Desde la segunda mitad de 2016, una gran cantidad de presuntos actos de corrupción derivados de la contratación y ejecución de obras públicas tomaron el estado público. Hubo casos judiciales que involucraron a ex funcionarios públicos y empresarios en el campo. En este contexto, el tema de la transparencia y la anticorrupción entró en la agenda pública. Las obras públicas representan entre el trece por ciento (13%) y el veinte por ciento (20%) del Producto Interno Bruto (PIB) según las estimaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Este enorme volumen de dinero indica el impacto que tiene este artículo en la economía general y la vida de los argentinos; y constituye un elemento clave para la gestión de cualquier gobierno. El éxito o el fracaso de un gobierno se ve afectado por su capacidad para realizar obras públicas que son necesarias y de buena calidad, y que mejoran la vida de las personas; pero también por la capacidad de llevarlos a cabo con eficiencia y transparencia. Nos referimos a un esquema regido por la Ley 13,064 promulgada en 1947, que aunque constituye un instrumento legal muy sólido e integral tiene más de siete décadas. Asimismo, no existía un órgano rector para este tema con la competencia para regular, estandarizar e interpretar con criterios uniformes las regulaciones y los diversos problemas que ocurren en los diferentes procesos de contratación y ejecución. Esta situación provocó que cada ministerio u organismo a cargo de llevar a cabo las obras pudiera decidir e interpretar de acuerdo con sus criterios particulares (como quisieran o quisieran); dando lugar, por un lado, a un terreno favorable para escenarios de corrupción; y por otro, a un sistema general desordenadamente complejo y muy diverso. Con base en este diagnóstico y entendiendo la necesidad de avanzar con más herramientas, la firma del Decreto 1169/2018 tiene como consecuencia fundamental el establecimiento de la ONC como el órgano rector del sistema de contratación y concesión de obras públicas. Este organismo tiene el poder de diseñar, formular, planificar, organizar, evaluar y controlar políticas con el fin de fortalecer el sistema antes mencionado, mitigar el riesgo de mala administración, sobrecostos y corrupción; así como mejorar la accesibilidad, transparencia y eficiencia de los procesos. Debemos enfatizar que antes de esta situación, la publicación de contratos y la ejecución de contratos de obras públicas era muy limitada y dependía de cada ministerio.

¿Cuál es el compromiso?
El compromiso es publicar información en formatos abiertos sobre el ciclo de vida de los contratos de obras públicas. También se publicará documentación que respalde la contratación y se formará una mesa redonda de múltiples partes interesadas (gobierno, sociedad civil, sector privado) para proponer reformas a la normativa vigente, mejoras en la gestión de las obras y publicación de nuevos conjuntos de datos, en el marco de los poderes de la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC).
Se espera lograr una mejora integral del Sistema de Contratación de Obras Públicas, que favorece su transparencia, integridad y eficiencia, y que valora -y amplía- el progreso logrado a través de la implementación del Estándar de Contratación Abierta, compromiso desarrollado por la ONC dentro de El marco del Tercer Plan de Acción Nacional de OGP.

¿Cómo contribuirá el compromiso a resolver el problema público?
La publicación periódica de información sobre el ciclo de vida de los contratos de obras públicas aumentará la transparencia en estos procesos y facilitará el acceso a información clave para el ejercicio del control ciudadano, reduciendo el riesgo de corrupción. Asimismo, la creación de una mesa redonda de múltiples partes interesadas promoverá el diálogo con la sociedad civil y otros actores para formular propuestas destinadas a fortalecer la gestión y el sistema de contratos y concesiones de obras públicas.

¿Por qué es este compromiso relevante para los valores de OGP?
El compromiso es principalmente relevante para la transparencia porque incorpora datos abiertos sobre el ciclo de vida de las obras públicas e información sobre la documentación de respaldo de los contratos en el sitio Contrat.ar. También favorece la participación ciudadana con la creación de una mesa redonda de múltiples partes interesadas que abordará y propondrá líneas de trabajo en el marco de los poderes de la ONC.

Información Adicional
En el Tercer Plan de Acción Nacional de OGP (2017-2019) se incluyó un compromiso (No. 9) sobre el acceso a la información y la transparencia en la contratación pública de bienes y servicios, siendo la ONC el órgano rector en la materia.
El compromiso tenía como objetivo avanzar en la implementación del Estándar de Contratación Abierta (EDCA) para compras y contrataciones de bienes y servicios procesados ​​a través del Sistema de Compras Electrónicas (COMPR.AR), así como promover el conocimiento del estado y actores externos sobre el potencial de implementar el EDCA. A diciembre de 2018, el Decreto 1169/2018 establece a la ONC como el órgano rector del sistema de contratación y concesión de obras públicas. De esta manera, se vuelve competente para asumir compromisos en esa área.

4. Apertura de información en el sistema de contrataciones de obra pública

El compromiso consiste en publicar información en formatos abiertos sobre el ciclo de vida de las contrataciones de obra pública. Se publicará también documentación respaldatoria de las contrataciones y se conformará una mesa de trabajo multiactor (gobierno, sociedad civil, sector privado) con la finalidad de proponer reformas a la normativa vigente, mejoras en la gestión de obras y publicación de nuevos conjuntos de datos, en el marco de las competencias de la Oficina Nacional de Contrataciones.

Objetivo principal

Alcanzar una mejora integral del sistema de contrataciones de obra pública, que favorezca su transparencia, integridad y eficiencia, y que ponga en valor -y amplíe- los avances alcanzados a través de la implementación del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas, compromiso desarrollado por la ONC en el marco del Tercer Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto.

Hitos

4.1 Apertura de la información de las contrataciones de obra pública en el Portal Nacional de Datos Abiertos (ciclo de vida de la obra pública, empresas inscritas en el registro nacional de constructores, georreferencias de obras, entre otros), con actualización trimestral.

4.2 Publicación en CONTRAT.AR de documentación respaldatoria de las contrataciones.

4.3 Conformación de una mesa de trabajo entre actores interesados ​​en la materia (gobierno, sector privado y sociedad civil) para proponer reformas de la normativa, mejoras en la gestión de obras, acceso a la información y apertura de datos, entre otros- en el marco de las competencias de la ONC en reuniones tendrán una frecuencia trimestral.

4.4 Actualización de la información sobre la instrumentación del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas de Obra Pública.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulte el plan de acción de Argentina en el siguiente enlace: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/cuarto_plan_de_accion_nacional_de_gobierno_abierto_-_argentina_-_v4.pdf.

Analisis del compromiso

Este compromiso - a cargo de la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), convertida en 2018 en el órgano rector del sistema de contrataciones y concesiones de obra pública - se ubica en continuidad con el compromiso que la ONC, junto con otros organismos, había desarrollado en el plan de acción anterior. El viejo compromiso, consistente en poner en marcha el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA), solo fue implementado parcialmente y no pudo exhibir resultados remarcables. Con el objetivo de encarar la tarea pendiente de mejorar la transparencia - y, con ella, la eficiencia - del sistema de contrataciones de obra pública, el nuevo compromiso se propuso publicar información en formatos abiertos sobre todo el ciclo de vida de dichas contrataciones, incluyendo alguna documentación de respaldo aún no especificada.

El compromiso es verificable, pues todos sus hitos consiste en entregas tangibles o actividades observables, tales como la publicación y actualización de determinadas bases de datos y documentos de respaldo y la conformación de una mesa de trabajo multiactor.

El compromiso es relevante en primer lugar al valor del acceso a la información tal como lo define OGP, ya que su objetivo es garantizar el acceso público a más información de valor para que la ciudadanía pueda hacer valer sus derechos y ejercer su rol de contralor. El compromiso también contiene un elemento de participación, ya que uno de sus hitos consiste en conformar una mesa de trabajo con partes comprometidas de la sociedad civil y el sector privado que tendrá la misión de discutir y proponer reformas a la normativa vigente sobre gestión de las obras públicas, así como nuevas categorías de datos a publicar. Aunque no apunta a crear un espacio de participación permanente sino más bien a acompañar la implementación del compromiso durante sus dos años de vigencia, este elemento participativo fue destacado como muy relevante por algunas fuentes de sociedad civil.

Varios actores de sociedad civil consultados coincidieron en afirmar que este compromiso recogió una demanda pendiente de la sociedad civil, la cual se había intensificado "a la luz de recientes hechos de alto impacto público vinculados a la corrupción en materia de obra pública" [ 18 ]. Hubo coincidencia entre las fuentes consultadas en que la propuesta inicial provino de la sociedad civil y que la ONC entabló con las OSC una relación de estrecha colaboración que resultó en la producción consensuada de este compromiso. Sin embargo, también hubo señalamientos en relación con el hecho de que el compromiso resultante hubiera podido ser más ambicioso si en su cocreación hubieran estado presentes todas las partes interesadas: una OSC con asiento en la Mesa Nacional, por ejemplo, manifestó que hubiera sido importante involucrar desde el inicio al sector privado ya los sindicatos del sector, así como "a OSC y comunidades que hayan sido víctimas de los efectos de la corrupción en la obra pública" [ 19 ]. La DGA se manifestó de acuerdo con la apreciación de que hubiera sido deseable la presencia de un amplio espectro de actores involucrados, pero enfatizó el hecho de que la convocatoria fue “abierta y plural”, y que la DGA hizo una amplia difusión del proceso, sin imponer requisitos para sumar al espacio [ 20 ].Una investigación realizada por ACIJ, Chequeado y LA NACION Data en 2018 probayó algunos indicios del estado de situación de los datos sobre compras públicas poco del inicio del proceso de cocreación del plan y sustentó la relevancia del compromiso para el contexto nacional. Las tres organizaciones mencionadas hicieron un relevamiento exhaustivo de los datos de compras públicas de medicamentos para comparar los costos de las compras de ciertos medicamentos por parte del Ministerio de Salud de la Nación, de Ciudad de Buenos Aires y la obra social de jubilados y pensionados. El relevamiento detectó que la información disponible se hallaba dispersa e incompleta; en formatos de publicación variados, y en muchos casos no reutilizables, como pdf o imágenes escaneadas; ordenada en categorías no estandarizadas; y en un lenguaje altamente técnico. Específicamente para el nivel nacional, una de las investigadoras del proyecto destacó que “existen archivos que corresponden a sistemas distintos y dificultan la comparación y segmentación de los datos. Por otro lado, es necesario profundizar en el nivel de desagregación de lo que se publica. Esto hace que la sola mirada de estos conjuntos de datos haya resultado insuficiente para la reconstrucción de una base en pocos pasos ” [ 21 ].

Este es un paso importante en la dirección correcta. Sin embargo, su texto no especifica con precisión qué informaciones se pondrán a disposición del público ni los documentos de respaldo que se darán a conocer. Cabe suponer que los avances serán tanto más significativos cuanto mayores sean las demandas que se planteen a través de la mesa de trabajo intersectorial, y mayores sean los esfuerzos que se realicen para instrumentar el EDCA, sobre cuyos avances se planteen ofrecer reportes en el marco de este compromiso. En ausencia de garantías en ese sentido, la investigadora del IRM opta por calificar al impacto esperable de este compromiso como moderado. Sin embargo, queda en pie la posibilidad de que, como consecuencia de los esfuerzos que se realicen para explotar el máximo potencial de este compromiso durante su implementación, este acabe teniendo un impacto realmente transformador.

Compromiso 4. Apertura de información en contrataciones de obra pública

● Verificable: Sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierta? Sí

● Potencial para obtener resultados: moderado

● Cumplimiento: limitado

● ¿Abrió el Gobierno? sin resultados iniciales para reportar

El compromiso, consistente en publicar información en formatos abiertos sobre todo el ciclo de vida de las contrataciones de obra pública, fue implementado en forma limitada. Si bien el tablero de seguimiento reporta algunos avances y ofrece listados de conjuntos de datos confeccionados sobre la base de información obtenida del sistema Contrat.ar, no se ha logrado localizar dicha información en el Portal Nacional de Datos Abiertos. El relevamiento de documentación respaldatoria de contrataciones de obra pública que no se encuentra publicado en el portal Contrat.ar fue apenas iniciado.

Cuando la investigadora del IRM consultó, el Portal Electrónico de Contratación de Obra Pública (Contrat.ar) estaba fuera de funcionamiento. No hay constancia de que se hayan publicado informes de los avances realizados en la instrumentación del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA).

Por otra parte, se constituyó una mesa de trabajo y se realizaron cinco reuniones con representantes de entes de la Administración pública para analizar el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional para las Contrataciones de Obras Públicas.

Pese a la relativa ambición con que fue formulado, el compromiso no exhibe resultados tangibles a causa de su limitado grado de implementación.