Plan de Acción del Congreso Abierto (AR0094)

¿Cuál es el problema público que abordará el compromiso?
Hasta ahora, no existe un mecanismo institucionalizado para el diálogo entre las cámaras legislativas y las organizaciones de la sociedad civil que permita la creación conjunta de iniciativas de apertura. Estas políticas se desarrollaron originalmente dentro de las ramas ejecutivas a través de la proliferación de oficinas gubernamentales abiertas y la implementación de compromisos dentro del marco de la OGP. Basado en un enfoque de Estado Abierto, Argentina destaca por haber involucrado a las tres ramas del poder en el Tercer Plan de Acción Nacional de OGP al incluir compromisos de los poderes Judicial y Legislativo y varias instituciones de supervisión. En este sentido, el objetivo es profundizar esta práctica basada en la experiencia previa exitosa para que este nuevo compromiso presente un enfoque más integral. Este punto de partida también se basa en las lecciones aprendidas de un compromiso creado conjuntamente (No. 11) en el Tercer Plan. Su implementación fue un proceso clave para fomentar el diálogo con la sociedad civil organizada; así como para generar nuevos espacios de intercambio entre las diferentes áreas de gestión de ambas Cámaras y con varios actores gubernamentales nacionales, subnacionales e internacionales. El Congreso argentino creció un 8% en términos de Transparencia Legislativa desde 2016, pero sigue siendo noveno en la región. Considerando las complejidades del acceso de los ciudadanos a las etapas de los procesos parlamentarios, es necesario institucionalizar las prácticas de apertura, teniendo en cuenta las particularidades del Poder Legislativo y sus ciclos parlamentarios. Esto se basa en el reconocimiento de una línea de base en la que es necesario profundizar la participación ciudadana, avanzar en la publicación de datos abiertos, garantizar el acceso a la información pública y elevar los estándares éticos en la gestión del Congreso Nacional. Por lo tanto, la propuesta de generar un Plan de Acción del Congreso Abierto, que incluya a legisladores, partes interesadas involucradas en la gestión de procesos internos, la sociedad civil organizada, la academia y la OGP con sus metodologías de co-creación y monitoreo, es crítica para la consolidación de políticas de apertura en El Congreso Argentino.

¿Cuál es el compromiso?
El compromiso es diseñar de manera participativa e implementar un Plan de Acción del Congreso Abierto, en línea con las pautas de política pública promovidas por la OGP, que reúna un conjunto de compromisos asumidos por ambas cámaras del Congreso junto con las OSC, el mundo académico y los ciudadanos. Los objetivos de este compromiso son los siguientes:
● Fortalecer e incorporar nuevas prácticas de apertura gubernamental dentro del Congreso;
● Fomentar un mayor diálogo y participación ciudadana en los procesos legislativos;
● Promover el diálogo interinstitucional entre legisladores, funcionarios, autoridades y empleados de ambas cámaras legislativas;
● Incluir actores de la sociedad civil, la academia, los medios y el sector privado en los procesos de co-creación de políticas públicas parlamentarias;
● Innovar en mecanismos transparentes para la difusión de procesos legislativos, centrados en un lenguaje claro y comunicación pública de los actos del gobierno;
● Promover la adopción de estándares éticos sólidos en los procesos legislativos.
El Plan de Acción del Primer Congreso Abierto pretende ser un hito fundamental que institucionalice una política de apertura legislativa, a través del diálogo y la participación ciudadana en el Congreso argentino.

¿Cómo contribuirá el compromiso a resolver el problema público?
El desarrollo de un compromiso que prevea definir el proceso y la metodología para diseñar un primer Plan de Acción del Congreso Abierto tiene como objetivo promover la participación de todos los interesados ​​involucrados en su implementación. Por esta razón, la apertura del proceso anterior como parte de un compromiso asumido en el contexto del Cuarto Plan de Acción Nacional adquiere relevancia y permite que el diseño metodológico del Plan de Acción del Congreso Abierto sea co-creado y acordado con todos aquellos que serán afectado por el proceso. También establece el compromiso de cumplir con plazos específicos y objetivos alcanzables que permitan establecer una hoja de ruta para los involucrados y un plan de trabajo razonable que se elaborará teniendo en cuenta los tiempos del proceso legislativo. En resumen, este es un compromiso que institucionaliza el proceso de preparación de un Plan de Acción del Congreso Abierto con una visión centrada en la participación efectiva, transparente y colaborativa.

¿Por qué es este compromiso relevante para los valores de OGP?
El compromiso es principalmente relevante para la participación ciudadana, ya que genera mecanismos para que diversas voces puedan integrarse en el proceso de co-creación de un Plan de Acción del Congreso Abierto. Esto institucionaliza las políticas de gobierno abierto en otras áreas del Estado, específicamente en el poder legislativo, avanzando así hacia un paradigma de Estado Abierto. En ese sentido, la propuesta para la elaboración de un plan de acción del Congreso se presenta como una oportunidad para involucrar a nuevas partes interesadas en la co-creación de políticas de gestión legislativa, promover la participación ciudadana en los procesos legislativos, profundizar las políticas de transparencia y promover la innovación parlamentaria. .

Información Adicional
Este compromiso es el resultado del trabajo de ambas cámaras del Congreso, junto con un grupo de organizaciones de la sociedad civil.
● El compromiso se presenta como una continuidad del progreso realizado por el Congreso Nacional en la implementación de políticas de apertura, en línea con el compromiso número 11 asumido en el Tercer Plan de Acción Nacional de OGP a través del cual se iniciaron las políticas de datos abiertos.
● En el caso de la Cámara de Diputados, este compromiso reconoce el trabajo realizado por la Red de Parlamento Abierto (creada por la resolución de residencia RP No. 951/16), compuesta por autoridades legislativas y OSC, a través de la cual Se han acordado áreas de diálogo periódico.
● Este compromiso también pretende ser inspirador para que estas prácticas de co-creación y trabajo conjunto con organizaciones de la sociedad civil se repliquen en las legislaturas provinciales, promoviendo así el debate federal en la implementación de buenas prácticas legislativas que tienen como base su participación, colaboración. y transparencia.

16. Plan de Acción de Congreso Abierto

El compromiso consiste en diseñar de manera participativa e implementar un Plan de Acción de Congreso Abierto, [consistente] con los lineamientos de políticas públicas motorizadas por la Alianza para el Gobierno Abierto, que núcleo de un conjunto de compromisos asumidos por ambas cámaras del Congreso de la Nación Argentina, en conjunto con organizaciones de la sociedad civil organizada, academia y actores de la ciudadanía.

Objetivo principal

Institucionalizar una política de apertura legislativa, a través del diálogo y la participación ciudadana en el Congreso de la Nación Argentina.

Hitos

16.1 Realización de al menos tres (3) talleres destinados a legisladores, funcionarios, empleados legislativos y OSC para el diseño participativo de la metodología a utilizar en el armado del Plan de Acción de Congreso Abierto.

16.2 Institucionalización de la metodología por parte de ambas Cámaras a través de una resolución conjunta.

16.3 Desarrollo de al menos tres (3) mesas de diálogo para la cocreación de compromisos.

16.4 Realización de una consulta pública de los compromisos cocreados.

16.5 Implementación del Plan de Acción de Congreso Abierto.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulte el plan de acción de Argentina en el siguiente enlace: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/cuarto_plan_de_accion_nacional_de_gobierno_abierto_-_argentina_-_v4.pdf.

Analisis del compromiso

El objetivo del compromiso es institucionalizar una política de apertura legislativa - más concretamente, diseñar e implementar en forma participativa un Plan de Acción de Congreso Abierto con compromisos asumidos por ambas cámaras del Congreso en conjunto con OSC, actores académicos y otras partes interesadas.

El compromiso, asumido continuamente por el Programa de Modernización Parlamentaria de la Cámara de Diputados y la Oficina de Transparencia y Acceso a la Información del Senado, se traduce en actividades y entregables concretos, razón por la cual es verificable. Las principales actividades conducentes a la consecución del objetivo planteado consiste en una serie de talleres [ 84 ] con legisladores, funcionarios, empleados legislativos y OSC para diseñar la metodología de cocreación del Plan; su oficialización a través de una resolución conjunta de ambas cámaras; la organización de por lo menos tres mesas de cocreación de compromisos; el sometimiento de los compromisos a consulta pública; y la implementación de los compromisos contenidos en el Plan.

Aunque son verificables, los hitos están formulados con vaguedad porque, como lo señaló un representante de sociedad civil en la Mesa Nacional, el compromiso fue formulado en un momento político de transición en el cual el Congreso no estaba en condiciones de comprometerse con acciones específicas sobre temas muy concretos; de ahí que se prefiriera apenas sentar las condiciones para que, una vez asumidas las nuevas autoridades, hubiera una resolución tomada y ya no hubiera marchado atrás en relación con la necesidad de formular un Plan de Congreso Abierto [ 85 ]. En el mismo sentido, un representante de OSC que participó de la cocreación del plan se lamentó de que el compromiso no tenía suficiente ambición ya que “no tiene ninguna meta concreta aún” y “le faltan definiciones”; sin embargo, reconoció que ello había obedecido a “una situación extraordinaria que es entendida desde las OSC” y resaltó “la buena voluntad por avanzar de todas formas” [ 86 ].

El compromiso es inmediatamente relevante para el valor de participación ciudadana tal como lo define OGP, en la medida en que busca crear oportunidades para que la sociedad civil ejerza influencia sobre las decisiones públicas, en este caso mediante su contribución al diseño y la implementación de un Plan de Congreso Abierto. Cabe subrayar que la creación de esta oportunidad de participación constituiría una novedad, ya que - como lo establece el texto del compromiso - “hasta el momento no existe un mecanismo institucionalizado de diálogo entre ambas Cámaras y las organizaciones de la sociedad civil, que prevea la cocreación de iniciativas de apertura ” [ 87 ]. Además, en función de los contenidos que adoptan el Plan de Congreso Abierto cocreado con la sociedad civil, el compromiso podría adquirir, en el mediano plazo, relevancia para otros valores de gobierno abierto.

El compromiso fue incluido en el plan de acción por varias razones. En primer lugar, desde largo tiempo atrás la transparencia legislativa integra la agenda de numerosas OSC enfocadas en temas institucionales y de gobernanza democrática. En segundo lugar, pese a todas las dificultades que implica, la integración del Poder Legislativo es fundamental para obtener avances en la dirección de un Estado abierto, trascendiendo las políticas de apertura enfocadas en los poderes ejecutivos. Es por eso que, a pesar de sus limitaciones, la inclusión de este compromiso en el plan de acción fue unánimemente celebrado por la sociedad civil consultada. En tercer lugar, la extensión horizontal - es decir, desde el Poder Ejecutivo hacia los otros dos poderes del Estado - de los planes de acción de gobierno abierto integró las recomendaciones del IRM a lo largo de varios ciclos, y de hecho ya el Tercer Plan de Acción había incluido un compromiso titulado “Apertura de Datos del Congreso Nacional”, asumido por ambas cámaras del Congreso. Este fue el compromiso fue por el IRM como impacto potencialmente transformador, y resultó en avances significativos en la apertura institucional. En ese sentido, este nuevo compromiso vino a ofrecer al Congreso la oportunidad de continuar el camino ya iniciado, dando un salto cualitativo en lo que se refiere a institucionalización y la integralidad de las políticas de apertura. Fue en ese sentido que una participante de sociedad civil en el proceso de cocreación del compromiso dijo que el Cuarto Plan de Acción incorpora al Congreso de la Nación "de una manera más ambiciosa y transformadora que el anterior plan" [ 88 ].

Si bien en ausencia de indicios respecto de los contenidos que tendrán el Plan de Congreso Abierto no resulta posible hacer previsiones en relación con los efectos concretos que tendrán su implementación, la evaluadora del IRM estima que, de ser implementado en su totalidad - desde la elaboración de la metodología de cocreación en colaboración con la sociedad civil hasta la implementación de los compromisos consensuados, pasando por el propio proceso de cocreación del Plan - el compromiso tiene un enorme potencial transformador. El hecho de que el Congreso Nacional se abra a la participación de la sociedad civil en un proceso de esa naturaleza ya de por sí tendrá efectos significativos. Sin embargo, para que ese potencial transformador se realice en la práctica, es importante que el proceso de cocreación del Plan de Congreso Abierto se oriente a partir del conocimiento de las buenas prácticas existentes y, sobre todo, que esté guiado por un acuerdo de inclusión de una serie de contenidos mínimos en torno de cada uno de los pilares del gobierno abierto: transparencia y acceso a la información, participación ciudadana y rendición de cuentas. Desde la sociedad civil se destaca asimismo que para concretar dicho potencial sería necesario “un mayor involucramiento de los legisladores”. Ello marcaría la diferencia con los compromisos suscriptos por las cámaras legislativas en el marco del anterior plan de acción, que no implicaron a los legisladores, y en cambio se circunscribieron al trabajo con funcionarios de las oficinas de modernización y acceso a la información. En ese sentido, la sociedad civil ha recalcado, con razón, que “es importante que los legisladores se involucren en estos procesos para que conozcan y se interioricen en el paradigma, para que los planes de Parlamento Abierto se vinculen con su trabajo en la cámara y que los principios de gobierno abierto rijan su trabajo y se incorporen en otros debates temáticos de los cuales participan, más allá de los planes de acción de OGP ” [ 89 ].

Compromiso 16. Plan de Acción de Congreso Abierto/Cámara de Diputados*

● Verificable: Sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierta? Sí

● Potencial para obtener resultados: transformador

● Cumplimiento: sustancial

● ¿Abrió el Gobierno? increíblemente

Compromiso 16. Plan de Acción de Congreso Abierto de la Cámara de Diputados

Agencia implementadora: Dirección de Modernización Parlamentaria, Innovación, Transparencia y Fortalecimiento Democrático de la Cámara de Diputados

Cumplimiento Sustancial

¿Abrió el Gobierno? Significativamente

Tal como quedó formulado en la versión revisada del plan de acción para 2019-2022 [ 41 ], este compromiso contenía cinco hitos relativos a la cocreación de un Plan de Acción de Congreso Abierto para la Cámara de Diputados, seguidos de un hito consistente en su implementación.

Todas las actividades de cocreación se completaron. Ellas incluyeron, con anterioridad a la reformulación del plan y la separación de los compromisos de las cámaras de diputados y senadores, un taller internacional sobre buenas prácticas en apertura legislativa, un taller para establecer la metodología y una serie de reuniones con representantes de la sociedad. civiles y legisladores de ambas cámaras [ 42 ]. Estas actividades fueron presenciales ya que se realizaron con anterioridad a la pandemia, y fueron seguidas de la firma de una resolución conjunta, RC0009/19, que desarrolló el desarrollo de planes de Congreso Abierto como política de apertura parlamentaria del Congreso y aprobó un reglamento para su elaboracion [ 43 ].

Tras la irrupción de la pandemia y la reformulación del compromiso en 2020, la Cámara de Diputados avanzó en forma separada del Senado. Tal como lo indica el funcionario a cargo, hubo algunas demoras para iniciar el proceso, ya que en los primeros tiempos el foco estuvo puesto en la digitalización de documentos, el establecimiento de canales virtuales para la presentación de proyectos de ley, la capacitación de diputados. y equipos de trabajo y la facilitación de sesiones remotas para asegurar la continuidad del trabajo parlamentario en condiciones de aislamiento [ 44 ].

Estas herramientas virtuales sirvieron de soporte para la implementación ágil y efectiva de la iniciativa comprometida en el marco de OGP. La cocreación se retomó en forma virtual y la Cámara de Diputados realizó dos encuentros preparatorios con las OSC de la Red de Parlamento Abierto, abrió un formulario público para la presentación de ideas de compromisos para el plan que reconoció más de 60 propuestas, y coordinó cinco mesas virtuales de cocreación de compromisos en las áreas de género y diversidad, digitalización de documentos, participación ciudadana, acceso a información de comisiones parlamentarias y agenda abierta [ 45 ]. Los compromisos así cocreados fueron incorporados en la plataforma leyesabiertas.hcdn.gob.ar para consulta pública.

El funcionario consultado señaló que más de 100 personas participaron de las instancias virtuales de cocreación y que varias OSC participaron de la implementación y el seguimiento del plan. [ 46 ], lo cual fue confirmado por un representante de la sociedad civil, quien resaltó la calidad del vínculo establecido con la Oficina de Transparencia de la Cámara de Diputados [ 47 ].

Los cinco compromisos incluidos abiertos en el Plan de Acción del Congreso [ 48 ] Fueron implementadas en forma sustancial, aunque algunos hitos quedaron pendientes. Del compromiso 1 sobre igualdad de género y diversidad sexual no se incluye la última actividad, consistente en elaborar un informe sobre las normas sancionadas que presentarán déficits o incumplimientos, junto con recomendaciones de mejora.

El compromiso 2, sobre apertura, accesibilidad e interoperabilidad de documentos legislativos, resultó en la publicación de 30 conjuntos de datos [ 49 ] y en un encuentro de reutilización de datos. Solamente faltó realizar la reunión de síntesis y planificación de futuros pasos.

En el marco del compromiso 3, sobre participación ciudadana en el proceso legislativo, se realizaron encuentros, capacitaciones y un encuentro federal con legislaturas provinciales, celebrado en forma virtual a comienzos de agosto de 2022. El portal Leyes Abiertas se promocionó vía Twitter en cumplimiento al menos parcial del hito de difusión. Quedó pendiente, en cambio, la generación de un espacio de trabajo en la Comisión Especial de Modernización del Funcionamiento Parlamentario para evaluar la creación e institucionalización de herramientas de participación ciudadana.

El compromiso 4 sobre acceso a la información pública de comisiones se implementó en su totalidad. Tal como lo expresó el representante de la sociedad civil consultada, no era demasiado ambicioso, pero se cumplió [ 50 ]: se implementaron mejoras en la forma en que estaba publicada la información, se proveyeron capacitaciones al personal y se administró una encuesta de satisfacción de usuarios.

Los mayores déficits de implementación se localizaron en el compromiso 5, Agenda Abierta Virtual, que redundó en la creación de un espacio para dar a conocer todas las actividades de la Oficina de Transparencia y Acceso a la Información Pública y que permite coordinar encuentros con sus integrantes. . También se realizaron capacitaciones en el uso de herramientas digitales para el trabajo legislativo, que incluyeron la promoción del uso de la agenda virtual por parte de diputados y diputadas, y se celebraron encuentros dedicados a la elaboración del Manual de Buenas Prácticas de Ética Parlamentaria. Este manual, que para la citada representante de la sociedad civil era posiblemente el componente más ambicioso [ 51 ], no se materializó. Ello se debió, según el funcionario del área, a que en el debate se manifestaron visiones encontradas y no se logró un acuerdo sobre el tono y los contenidos que debían tener el manual. [ 52 ].

Esto repercutió sobre el cumplimiento de los hitos siguientes, relativos a la institucionalización de la Agenda Abierta Virtual, para la cual el Manual era un insumo necesario ya que, según el citado funcionario, “una de las buenas prácticas que promovía este documento era la implementación de este sistema” [ 53 ].

En términos generales, desde la sociedad civil se señaló también que no hubo suficiente difusión de las actividades, posiblemente por limitaciones en el área de comunicaciones. [ 54 ].

Pese a los déficits señalados tanto de diseño como de implementación, los actores consultados concluyeron que los avances producidos en materia de apertura gubernamental fueron significativos, sobre todo por tratarse de una primera experiencia de apertura. Esta permitido, según subrayó el funcionario consultado, instalar temas ampliamente demandados por la sociedad civil (como la transparencia del funcionamiento de las comisiones o la agenda abierta de autoridades y diputados) junto con otros más novedosos, como el de diversidades sexuales y de género. [ 55 ].

El funcionario destacó, en línea con las apreciaciones vertidas por el representante de la sociedad civil consultada, que el compromiso introdujo un “cambio de paradigma” en el funcionamiento de la Cámara de Diputados y, contribuyó a marcar el camino para el segundo Plan de Acción. de Congreso Abierto, actualmente en proceso de cocreación.

En efecto, el principal valor de este compromiso se verificará en el largo plazo si la apertura a la publicidad y la participación iniciada en este primer Plan de Acción de Congreso Abierto, en principio bastante modesta, se mantiene en el tiempo y se profundiza.

* Este compromiso fue reformulado en la versión revisada del plan de acción. El compromiso evaluado en el informe de diseño se titulaba “Plan de Acción de Congreso Abierto” y abarcaba tanto a la Cámara de Diputados como al Senado.