Ampliar el sistema de transparencia presupuestaria (UA0087)

La implementación de los principios de transparencia y apertura en el proceso presupuestario sienta las bases para un sistema eficaz de indicadores clave de desempeño y mecanismos de conciencia pública sobre el establecimiento, revisión, aprobación y ejecución de los presupuestos locales; y también permite el control de su ejecución mediante la publicación de documentos e información asociada al establecimiento, aprobación y ejecución de un presupuesto y la gestión de indicadores de eficiencia. De acuerdo con el Plan de Acción para la implementación de la Open Government Partnership Iniciativa en 2018-2020 (aprobada por la ordenanza núm. 1088 del Gabinete de Ministros de Ucrania el 18 de diciembre de 2020), el módulo Presupuesto para los ciudadanos en el Sistema de información y análisis 'Presupuesto transparente', y también el subsistema Registro de proyectos de Desarrollo Económico y Social de Ucrania Apoyado por las Organizaciones Financieras Internacionales, se pusieron en funcionamiento. Al mismo tiempo, es necesario ampliar las capacidades del sistema de información y análisis. El desarrollo adicional del módulo Presupuesto para los ciudadanos (openbudget.gov.ua) del software del Sistema de información y análisis 'Presupuesto transparente' permitiría crear una nueva subsección, Indicadores del programa presupuestario, que contiene información sobre las solicitudes presupuestarias, los pasaportes del programa presupuestario de las principales unidades de gasto local, e informes de ejecución del pasaporte del programa presupuestario. Esta información facilitará que los contribuyentes comprendan mejor la forma en que se gastan sus impuestos, desde la etapa de planificación del presupuesto local. El desarrollo e introducción de un módulo de contrato electrónico en la plataforma automatizada integrada proporcionará una interfaz para crear, acordar, firmar, procesar, transferir y publicar contratos electrónicos e informar sobre la ejecución de los mismos. Dicho módulo permitirá crear procedimientos para el desarrollo y administración de contratos y ampliar la capacidad del sistema de gestión de liquidez. La disponibilidad de un contrato electrónico permitirá la obtención de contratos estructurados y permitirá oportunidades adicionales para la creación de instrumentos analíticos basados ​​en los datos del sistema electrónico de adquisiciones. El objetivo sería tanto mejorar la calidad de la gobernanza pública en el ámbito de las adquisiciones como ejercer el control público y financiero estatal sobre la aplicación de los fondos públicos. Un módulo de contrato electrónico mejorará el acceso a la información sobre adquisiciones y minimizará los riesgos para todos los participantes en el proceso de adquisiciones. La implementación de la medida anterior garantizará la transparencia y publicidad del sistema presupuestario de Ucrania mediante la publicación de información sobre solicitudes presupuestarias, pasaportes de programas presupuestarios y sus informes de ejecución por parte de todas las principales unidades de gasto presupuestario local; mejorar la gobernanza pública en el ámbito de la contratación pública; y, aplicar el mecanismo de retroalimentación y discusión de temas relacionados con la aplicación de fondos presupuestarios. 5

Pasos Personas responsables Marco de tiempo Socios Indicador de desempeño 1. Elaboración de actos legales y normativos Ministerio de Hacienda Institución estatal “Finanzas Públicas Abiertas” (por acuerdo) Enero-junio de 2021 Centro de ONG de Estudios y Análisis Políticos “Eidos” (por acuerdo) Gobierno y Iniciativa Cívica “Juntos contra la Corrupción” (por acuerdo) otras instituciones de la sociedad civil (por acuerdo) se han realizado modificaciones a los actos legales y normativos que regulan la apertura de los indicadores de todos los programas presupuestarios de la unidad de gasto 2. Preparación de requisitos funcionales para completar el software del Sistema de Información y Análisis 'Presupuesto Transparente' y el módulo Presupuesto para Ciudadanos (openbudget.gov.ua) - “- julio-septiembre 2021 -“ - especificaciones técnicas para desarrollar la nueva subsección Indicadores del Programa Presupuestario de la Se ha creado el software del Sistema de Información y Análisis de Presupuesto Transparente, el módulo de Presupuesto para los Ciudadanos (openbudget.gov.ua) y se han adquirido los servicios respectivos 3. Completando el software del Sistema de Información y Análisis de 'Presupuesto Transparente', el módulo Presupuesto para los Ciudadanos (openbudget.gov.ua) - “- Septiembre - Diciembre de 2021 -“ - una nueva subsección Indicadores del Programa de Presupuesto de la Información de 'Presupuesto Transparente' y El software del Sistema Analítico, el módulo Presupuesto para los ciudadanos (openbudget.gov.ua) se ha desarrollado para reflejar la información local. Implementación del software mejorado Sistema de información y análisis 'Presupuesto transparente', el módulo Presupuesto para ciudadanos (openbudget.gov.ua) Ministerio de Finanzas Institución estatal "Finanzas públicas abiertas" (por acuerdo) Enero-diciembre de 2022 Centro de ONG de Estudios y Análisis Políticos “Eidos” (por convenio) Gobierno e Iniciativa Cívica “Juntos contra la Corrupción” (por convenio) otras instituciones de la sociedad civil (por convenio) el software del Sistema Analítico y de Información 'Presupuesto Transparente', el módulo Presupuesto para los Ciudadanos (openbudget.gov.ua ), se ha modificado y mejorado durante la operación piloto; Sobre la base de las pruebas y la participación activa de los institutos de la sociedad civil, el software se ha puesto en operación comercial 5. Desarrollo de los requisitos para el módulo de contrato electrónico Ministerio de Finanzas Ministerio de Economía Tesorería del Estado Institución estatal “Finanzas públicas abiertas” (por acuerdo) Empresa estatal ProZorro (por acuerdo) Enero-junio de 2021 ONG Transparencia Internacional Ucrania (por acuerdo) Centro de ONG de estudios políticos y Análisis “Eidos” (por acuerdo) se han creado requisitos de otras instituciones de la sociedad civil (por acuerdo) para un módulo de contrato electrónico con la participación de representantes de instituciones de la sociedad civil 6. Desarrollo del módulo de contrato electrónico Ministerio de Finanzas Tesorería del Estado Institución estatal “Finanzas públicas abiertas” (por acuerdo) Enero-julio de 2022 ONG Transparencia Internacional Ucrania (por acuerdo) Centro de ONG de Estudios y Análisis Políticos “Eidos” (por acuerdo) otras instituciones de la sociedad civil (por acuerdo) Se ha desarrollado el módulo e-Contract destinado a la obtención de contratos en un formato estructurado y legible por máquina; el módulo ha sido puesto en operación piloto 7 Pasos Personas responsables Marco de tiempo Socios Indicador de desempeño 7.

Revisión del plan de acción

Compromiso 1: Mejorar la transparencia presupuestaria y la implementación de contratos electrónicos [ 1 ]

(Ministerio de Finanzas, Tesoro del Estado, Finanzas Públicas Abiertas, ProZorro, Transparencia Internacional Ucrania y Eidos)

Para obtener una descripción completa, consulte el Compromiso 1 en el plan de acción 2021-2022 de Ucrania: https://www.opengovpartnership.org/documents/ukraine-action-plan-2021-2022/

Contexto y objetivos:

Las instituciones, organizaciones y donantes internacionales han alentado y apoyado a Ucrania durante varios años para aumentar la transparencia en la gestión de las finanzas públicas. [ 2 ] Ucrania ha desarrollado estrategias de gestión de las finanzas públicas para fortalecer el control financiero estatal y prevenir el abuso financiero y el fraude con respecto a los recursos públicos y locales. [ 3 ] Desde 2016, los planes de acción de gobierno abierto de Ucrania han introducido reformas de transparencia presupuestaria que respaldan estos objetivos al informar mejor al público en un formato accesible sobre los presupuestos y gastos nacionales, regionales y locales. [ 4 ]

El plan de acción 2018-2020 incluía el compromiso de agregar un módulo de presupuesto ciudadano a openbudget.gov.ua, que incrementó en gran medida el acceso a la información de gastos estatales, regionales y locales a través de formatos abiertos. [ 5 ] El compromiso 2021-2022 se basa en estos avances al desarrollar e introducir dos nuevos conjuntos de información sobre el openbudget.gov.ua plataforma – indicadores del programa presupuestario (criterios para el seguimiento de los presupuestos) y contratos electrónicos. La primera de las dos actividades publicaría indicadores del programa presupuestario con información más detallada que facilitaría la comprensión del público de cómo se gastan sus impuestos a través de los presupuestos locales.

La segunda actividad crearía una sección de contratos electrónicos en openbudget.gov.ua, que digitalizaría el proceso de firma de contratos con las instituciones y organismos públicos. Esto tiene como objetivo mejorar la gobernanza de la contratación pública y permitir una mejor supervisión estatal y ciudadana de los fondos públicos. Esta actividad podría tener resultados sustanciales al hacer que los contratos sean más transparentes y abiertos a la supervisión pública.

Gobierno y sociedad civil desarrollaron este compromiso de forma conjunta, habiendo colaborado en el desarrollo y mejora de la openbudget.gov.ua plataforma desde 2016. Las actividades también se incluyeron en el último borrador de la Estrategia sobre la reforma de la gestión de las finanzas públicas. [ 6 ]

Potencial de resultados: sustancial

La primera actividad de este compromiso se basa en el módulo de presupuesto ciudadano en openbudget.gov.ua para incluir presupuestos estatales locales en formatos legibles por máquina. [ 7 ] Actualmente, la información presupuestaria está disponible en los sitios web de los gobiernos locales (escaneada y en formatos como PDF), pero no es legible por máquina. [ 8 ] La terminología técnica y la codificación acompañan a estos datos. La ambición del compromiso es publicar la información técnica para que los ciudadanos puedan comprender más fácilmente la información presupuestaria. [ 9 ] Esto puede aumentar la comprensión de la información disponible, pero no necesariamente aumentar el alcance o la profundidad de la información presupuestaria que se publica. Como solo la información técnica estará disponible recientemente, esta actividad tiene un potencial modesto, en lugar de sustancial, para mejorar el acceso a la información presupuestaria.

Sin embargo, la segunda actividad tiene un potencial sustancial de resultados. El módulo de contrato electrónico digitalizaría la firma y el registro de contratos, los pondría a disposición del público y los haría legibles por máquina. Por lo tanto, los contratos disponibles como datos abiertos permitirían el análisis dentro de las instituciones y por parte de la sociedad civil y los organismos de control.

Las instituciones gubernamentales han declarado que encontrarían útiles los nuevos datos de la herramienta de contratos electrónicos para rastrear y pronosticar los flujos de pago. Actualmente, los datos del contrato se cargan manualmente y no son legibles por máquina. Por lo tanto, los contratos abiertos y digitales automatizarían gran parte de este proceso y harían que la previsión de los flujos de pago fuera más eficiente. [ 10 ]

La sociedad civil dijo que la digitalización y apertura de contratos facilitaría y, en cierta medida, automatizaría la identificación de riesgos como pagos no competitivos o cláusulas que representan un riesgo de corrupción. [ 11 ] Una API para los contratos que son datos abiertos permitiría a los gobiernos y organismos de control crear herramientas que analicen e identifiquen automáticamente la corrupción u otros riesgos. La sociedad civil también planteó que la API podría llevar a las empresas a analizar los contratos finales de las instituciones públicas y juzgar si vale la pena postularse a licitaciones públicas. [ 12 ] Hay una razón sólida para esperar que se utilicen datos de contratos porque los ejemplos anteriores de apertura de datos en Ucrania han permitido a los periodistas de investigación y otras organizaciones de vigilancia analizar los datos en busca de transacciones sospechosas. [ 13 ]

El gobierno también dijo que la digitalización haría más transparente el proceso de firma de contratos. [ 14 ] El proceso actual de firma de contratos en papel significa que algunas instituciones pueden retrasar el proceso hasta tal punto que deben reabrir legalmente la contratación. Los representantes del ministerio y de las OSC dicen que hay ejemplos de que esto sucede para que las instituciones puedan otorgar contratos a los contratistas preferidos en lugar de a los ganadores originales. [ 15 ] Las instituciones y los contratistas no solo encontrarán que el proceso de contratación electrónica es más transparente, sino que también es más rápido.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

Este compromiso presenta oportunidades para procedimientos internos mejorados y más eficientes para el procesamiento de contratos de adquisición. La digitalización de los contratos electrónicos puede reducir las oportunidades de manipulación de las instituciones y acelerar el proceso de firma de contratos públicos en Ucrania.

La digitalización y publicación de contratos en formatos de datos abiertos brindaría más oportunidades para el análisis de datos por parte de los organismos de control del gobierno y la sociedad civil. El gobierno ya ha señalado que esto mejoraría su pronóstico de los flujos de pago.

La publicación de indicadores del programa presupuestario tiene oportunidades más modestas para permitir una mayor comprensión de la información presupuestaria para los ciudadanos.

Sin embargo, existen desafíos para implementar este compromiso, particularmente en relación con los contratos. El éxito del proceso digital y su integración automatizada en otras bases de datos para el análisis requiere que la información se ingrese con precisión. Esto requiere que las instituciones aseguren que los funcionarios públicos estén efectivamente capacitados en el uso del sistema y que también existan medidas para detectar posibles errores o verificar la información antes de que se confirme en el sistema. El sistema también debe incluir y alertar a los usuarios sobre cambios posteriores en los contratos (p. ej., debido a cambios imprevistos en las especificaciones del contrato o sobrecostos), ya que a veces pueden indicar mala gestión y corrupción, aunque pueden ocurrir por razones legítimas.

El gobierno y la sociedad civil que trabajan en este compromiso esperan que se utilicen estos datos recientemente disponibles. [ 16 ] Si bien la sociedad civil confía en que los ejemplos anteriores de investigaciones habilitadas por datos recientemente abiertos se repetirán con datos de contratos, debe haber una mayor conciencia y aliento para que la sociedad civil y los medios usen y analicen estos datos. Hacerlo podría alentar cambios a largo plazo en las instituciones públicas para garantizar que los contratos no incluyan pagos sospechosos, cláusulas anticompetitivas u otros elementos de riesgo.

Para superar algunos de estos desafíos y aprovechar al máximo las oportunidades de este compromiso, el IRM recomienda:

Informe de resultados

Compromiso 1. Mejorar la transparencia presupuestaria y la implementación de los contratos electrónicos

Este compromiso tuvo como objetivo mejorar el módulo de Presupuesto Ciudadano en la openbudget.gov.ua plataforma para publicar información sobre indicadores del programa presupuestario en formato legible por máquina. También tenía previsto poner en marcha un módulo de contratación electrónica para todas las transacciones con instituciones públicas y organismos estatales.

En diciembre de 2020, el Código de Presupuesto de Ucrania se complementó con una lista de datos sujetos a divulgación obligatoria en los sitios web oficiales de las comunidades territoriales o a través de otros canales según la Ley de Acceso a la Información Pública. [ 1 ] El Ministerio de Finanzas puso a prueba el nuevo openbudget.gov.ua módulo, que permite la publicación de nuevos datos presupuestarios locales, como solicitudes de presupuesto, revisiones y ejecuciones de pasaportes de programas presupuestarios, [ 2 ] previsiones del presupuesto local, proyectos y decisiones finales sobre el presupuesto local por parte de las administraciones estatales y los consejos locales, y modificaciones de estas decisiones. [ 3 ] Según el Ministerio de Finanzas, en julio de 2023, el portal contiene información sobre 1,153 documentos presupuestarios locales en formatos JSON y PDF, mientras que más del 72% de los gobiernos locales publican indicadores de programas presupuestarios. [ 4 ] Los indicadores del programa presupuestario permiten a los usuarios comparar los ingresos y gastos con los montos planificados en porcentajes. Sin embargo, pocas comunidades territoriales publican solicitudes o decisiones presupuestarias en la plataforma. [ 5 ] Aunque estas decisiones están disponibles en formato PDF en los sitios web de las comunidades territoriales, la legislación no exige su publicación en la plataforma.

El módulo de contratación electrónica no fue completado. El Ministerio de Finanzas llegó a un acuerdo con las partes interesadas en el sentido de que, como primer paso, sólo los contratos de adquisiciones (no todas las transacciones) se procesarían electrónicamente. [ 6 ] Prozorro asumió la implementación y puso a prueba un módulo del sistema de contratación electrónica. [ 7 ] Según el informe del gobierno, a partir de junio de 2023 se implementó la primera etapa del sistema, es decir, la opción de utilizar plantillas de acuerdo para determinadas categorías de productos en el catálogo electrónico de ProzorroMarket. Prozorro, junto con el Ministerio de Economía, está mejorando estas plantillas para que se puedan completar automáticamente con información del sistema de contratación electrónica y datos de los firmantes. Una vez finalizadas las plantillas, el módulo de contrato electrónico se integrará en el sistema de contratación electrónica y en el sistema automatizado del Tesoro del Estado. [ 8 ]

Con el apoyo del Programa de Integridad de la UE para la Asociación Oriental, Transparencia Internacional Ucrania analizó la legislación sobre contratación pública e intercambió datos entre Prozorro y el Servicio del Tesoro del Estado y lanzó el módulo de Inteligencia Empresarial para facilitar el análisis de los contratos de contratación pública. Transparencia Internacional Ucrania presentó luego sus recomendaciones sobre mejoras a la plataforma Prozorro, en particular formas de llenar los vacíos dejados por los datos faltantes. [ 9 ]

Tras el anuncio de la ley marcial, el Gabinete de Ministros adoptó inicialmente una resolución que permitía a los compradores realizar adquisiciones sin licitación. Otras enmiendas restablecieron la contratación a través de Prozorro, de modo que sólo se pudieran realizar adquisiciones relacionadas con la defensa sin un procedimiento de licitación. [ 10 ] En mayo de 2023, el gobierno adoptó leyes adicionales para mejorar la transparencia de las adquisiciones en el sector de defensa y exigir la publicación de todos los informes de adquisiciones relevantes una vez que finalice la ley marcial. [ 11 ] El restablecimiento total de la transparencia en las adquisiciones una vez que termine la ley marcial sería clave para la implementación de la contratación electrónica.

El IRM evaluó los resultados del compromiso como marginales. Si bien se lanzó el nuevo módulo de la plataforma de presupuesto abierto, no todas las comunidades territoriales brindan información presupuestaria legible por máquina a través del mismo. No se introdujeron los modelos de acuerdo para la contratación electrónica, preparados para los contratos públicos. Aún se necesitan enmiendas legislativas para exigir a los gobiernos locales que publiquen su información y decisiones presupuestarias en el portal de presupuesto abierto, e introducir la contratación electrónica para todas las transacciones de contratación pública.