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Examen du plan d'action de l'Estonie 2020-2022

Ce produit consiste en un examen IRM du plan d'action 2020-2022 de l'Estonie. Le plan d'action est composé de trois engagements que l'IRM a organisé en quatre. Cette revue met l'accent sur son analyse sur la force du plan d'action pour contribuer à la mise en œuvre et aux résultats. Pour les données engagement par engagement, voir l'annexe 1. Pour plus de détails sur la méthodologie et les indicateurs utilisés par le MII pour cette révision du plan d'action, voir la Section III : Méthodologie et indicateurs du MII.

Aperçu du Plan d'action 2020-2022

Le cinquième plan d'action de l'Estonie poursuit l'objectif à long terme d'une élaboration de politiques ouverte et inclusive au niveau national et d'un gouvernement ouvert au niveau local, tout en abordant également la transparence du lobbying et, pour la première fois, la protection des lanceurs d'alerte. L'IRM recommande d'encourager l'utilisation de la nouvelle boîte à outils de co-création et du système de signalement des lanceurs d'alerte par des efforts de sensibilisation et de renforcement des capacités à grande échelle.

EN BREF 

Participer depuis: 2011

Plan d'action à l'étude: 2020-2022

Produit IRM : Examen du plan d'action

Nombre d'engagements après regroupement : 4

 Aperçu des engagements :*

  • Engagements avec un objectif de gouvernement ouvert : 4
  • Des engagements à fort potentiel de résultats : 2
  • Engagements prometteurs : 2

 Domaines politiques repris des plans d'action précédents :

  • Élaboration de politiques ouverte
  • Gouvernement ouvert au niveau local
  • Transparence du lobbying

Domaines politiques émergents :

  • Protection des dénonciateurs

Conformité aux exigences minimales de l'OGP pour la co-création :

  • Agi contrairement au processus OGP: Non

*Pour l'Engagement 3, le MII a évalué le potentiel de résultats des deux engagements non regroupés séparément, plutôt que pour l'engagement dans son ensemble. Voir annexe 1.

Le cinquième plan d'action de l'Estonie contient trois engagements dans trois domaines distincts, chacun composé de deux sous-activités. Les engagements 1 et 2 visent à accroître l'engagement civique dans la co-création de politiques et à renforcer les capacités gouvernementales aux niveaux national et local. Les deux découlent directement des engagements du quatrième plan d'action. L'engagement 3 concerne la réglementation des pratiques de lobbying et le renforcement des protections en matière de dénonciation. Aux fins de cet examen, le MII a dégroupé les activités au titre de l'Engagement 3 en deux engagements distincts et les a analysées indépendamment en tant qu'Engagement 3.1 (règlement sur le lobbying) et 3.2 (protection des lanceurs d'alerte).

Dans l'ensemble, le cinquième plan d'action est bien structuré, avec des jalons concrets. Comme le plan précédent de l'Estonie, le cinquième plan d'action propose des engagements ciblés qui peuvent améliorer la pratique gouvernementale dans le domaine politique particulier et être atteints en deux ans (dans certains cas, dans le cadre d'initiatives à plus long terme couvrant plusieurs plans d'action). Le plan d'action s'aligne sur le plan d'action national de lutte contre la corruption pour 2021-2025 et la stratégie « Estonie 2035 », qui vise à positionner l'Estonie comme un point de référence mondial en matière de gouvernement ouvert, en particulier dans l'élaboration de politiques co-créatives grâce à une infrastructure numérique avancée.(1) L'Estonie prévoit également de postuler au comité directeur de l'OGP pendant cette période du plan d'action.

La transparence du lobbying et la protection des lanceurs d'alerte sont des sujets de préoccupation publique en Estonie. L'engagement 3.1 traite de l'absence d'une pratique établie pour les ministères de publier les comptes rendus des réunions avec les lobbyistes. Il appelle à formuler des recommandations pour les hauts fonctionnaires sur une communication transparente avec les lobbyistes et des lignes directrices pour éviter les conflits d'intérêts.(2) Cela implique également la recommandation aux agents publics de publier toutes les réunions avec des lobbyistes sur une base trimestrielle. À l'avenir, le gouvernement pourrait suivre la recommandation de Transparency International (TI) Estonie d'étendre les réglementations et les lignes directrices sur le lobbying à toutes les institutions pertinentes du secteur public, y compris les administrations locales et le Parlement.(3) Le gouvernement pourrait également envisager d'adopter un registre de lobbying obligatoire pour renforcer les mécanismes de transparence dans l'élaboration des politiques publiques.

Pendant ce temps, les organisations de la société civile (OSC) estoniennes ont souligné l'importance de sécuriser les dénonciations pendant la pandémie de COVID-19 et au-delà.(4) L'Estonie est obligée de transposer une nouvelle directive de l'UE sur la protection des lanceurs d'alerte dans son droit national d'ici la fin de 2021. Cas importants de lanceurs d'alerte ces dernières années(5) ont en outre signalé la nécessité de réglementer la protection des dénonciateurs et de créer des canaux sécurisés pour signaler les actes répréhensibles. Le MII recommande d'accompagner la mise en œuvre du dispositif de protection des lanceurs d'alerte par des activités de sensibilisation et de renforcement des capacités à grande échelle. Cela pourrait fournir aux organisations les moyens d'agir efficacement sur les signalements des lanceurs d'alerte, tout en garantissant l'anonymat, la sécurité et le bien-être des lanceurs d'alerte.

Les domaines politiques couverts dans le plan ont été identifiés par les parties prenantes comme prioritaires au cours du processus de co-création.(6) Dans plusieurs cas, les ministères gouvernementaux et les parties prenantes des OSC ont proposé des engagements similaires. Par exemple, le ministère de la Justice et TI Estonie ont proposé des mesures de protection des lanceurs d'alerte (engagement 3.2),(7) considérant que le ministère des Finances et les OSC ont proposé de continuer à promouvoir des pratiques de gouvernement ouvert dans les municipalités

(Engagement 2).(8) Toutes les propositions des OSC ne se sont pas retrouvées dans le plan d'action, soit parce que d'autres OSC et institutions gouvernementales ont estimé que la proposition était difficile à aligner sur la portée et le calendrier des plans d'action de l'OGP ou en raison du manque de ressources financières dans l'institution responsable pour mettre en œuvre l'idée .(9) Reprenant une recommandation de l'IRM visant à inclure des groupes d'intérêt non impliqués dans les processus précédents de l'OGP, le bureau du gouvernement et la table ronde des OSC de l'OGP ont rencontré des associations de personnes handicapées, de jeunes et de communautés rurales, ainsi que des experts des politiques relatives aux personnes âgées et de la transparence.(10)

La section suivante fournit des analyses approfondies et des recommandations stratégiques pour les engagements 1 (outil en ligne de co-création) et 3.2 (protection des lanceurs d'alerte). Les engagements 2 (gouvernement ouvert dans les municipalités locales) et 3.1 (réglementation du lobbying) ne sont pas analysés plus en détail. En effet, ces engagements manquent actuellement d'un plan d'institutionnalisation plus large. Cependant, ces engagements pourraient potentiellement donner des résultats solides si leur mise en œuvre implique l'intégration de réformes et de règles contraignantes autour de leurs domaines politiques respectifs.

Engagements prometteurs dans le plan d'action 2020-2022 de l'Estonie

 L'examen suivant examine les deux engagements que l'IRM a identifiés comme ayant le potentiel de réaliser les résultats les plus prometteurs. Cet examen éclairera l'approche de recherche de l'IRM pour évaluer la mise en œuvre dans le rapport sur les résultats. Le rapport sur les résultats du MII s'appuiera sur l'identification précoce des résultats potentiels de cet examen pour contraster avec les résultats à la fin de la période de mise en œuvre du plan d'action. Cet examen fournit également une analyse des défis, des opportunités et des recommandations pour contribuer au processus d'apprentissage et de mise en œuvre de ce plan d'action.

Les principaux critères utilisés pour sélectionner les engagements prometteurs comprenaient la clarté des objectifs, le changement prévu dans le domaine politique respectif par rapport au statu quo et la durabilité potentielle des résultats positifs attendus. L'engagement 1 poursuit les efforts visant à accroître l'engagement citoyen dans la co-création de politiques en publiant et en testant la première version utilisable de l'outil de co-création en ligne (développé lors du plan d'action précédent). Elle va plus loin en pilotant également une nouvelle boîte à outils de méthodes de co-création. Cela constitue une étape importante vers l'intégration de divers types d'initiatives politiques et de différentes parties de l'élaboration des politiques publiques dans un processus transparent et collaboratif. Pour l'Engagement 3.2, le ministère de la Justice vise à créer un mécanisme sécurisé permettant aux lanceurs d'alerte de signaler des actes répréhensibles, des abus ou des préjudices. Ceci est important étant donné que la protection des lanceurs d'alerte n'est actuellement pas réglementée en Estonie. Alors que l'Estonie transpose la directive de l'UE sur la protection des lanceurs d'alerte, cet engagement pourrait fournir aux institutions du secteur public un outil commun que les employés peuvent utiliser pour signaler d'éventuels actes répréhensibles.

Deux engagements ne sont pas analysés en profondeur dans cette revue du plan d'action. Au titre de l'Engagement 2, les ateliers de gouvernement ouvert prévus dans les municipalités locales pourraient encourager le partage des meilleures pratiques entre les municipalités.(11) Cependant, les ministères responsables n'ont pas encore expliqué comment les résultats de ces activités seront maintenus au-delà de la réalisation des événements de formation,(12) il n'est donc pas clair dans quelle mesure cet engagement créerait des changements contraignants ou institutionnalisés dans les pratiques de gouvernance des autorités locales.(13) Cela dit, cet engagement passe également par le développement d'un modèle qui systématise les formats de collaboration possibles entre les autorités locales et les communautés. Si le ministère de l'Intérieur et les municipalités locales développent un mécanisme pour mandater ou encourager la mise en œuvre de ce modèle dans l'élaboration des politiques au niveau local, cet engagement pourrait améliorer considérablement la participation civique. Pour qu'il y ait un impact substantiel sur les pratiques de gouvernance publique locale, l'IRM recommande également d'aller au-delà des pilotes en intégrant des mécanismes de changement plus contraignants.

Enfin, l'Engagement 3.1 implique la mise en œuvre de lignes directrices de bonnes pratiques en matière de lobbying pour les agents publics de haut niveau auprès des autorités décisionnelles et des recommandations pour les agents publics de publier des informations trimestrielles sur toutes les réunions avec des lobbyistes. Cet engagement est peu susceptible de voir des changements institutionnalisés dans la pratique gouvernementale car, comme l'a précisé le MII par le ministère de la Justice, il n'entraînera pas de conséquences ou de sanctions en cas de manquement.(14) Cependant, la recommandation de publier des informations trimestrielles sur toutes les réunions avec des lobbyistes est une étape positive. Le ministère de la Justice et le Bureau du gouvernement prévoient de développer un modèle commun pour les agents publics afin de présenter ces informations. Le ministère prévoit également de mobiliser le réseau estonien de prévention de la corruption existant et éventuellement TI Estonie pour surveiller la mise en œuvre de la bonne pratique.(15)

Tableau 1. Des engagements prometteurs

Des engagements prometteurs
1. Accroître la capacité d'élaboration de politiques co-créatives au sein des autorités gouvernementales. Sur la base des plans d'action précédents, le Bureau du gouvernement vise à développer un outil en ligne pour la co-création de politiques et à publier et tester une boîte à outils de méthodes de co-création. Cet engagement pourrait être une étape importante vers une transition à l'échelle du gouvernement vers un modèle d'élaboration de politiques plus collaboratif construit autour du concept de cocréation.
2. Soutenir la mise en œuvre des règles de protection des lanceurs d'alerte. Le ministère de la Justice vise à développer un outil numérique commun que les dénonciateurs peuvent utiliser pour signaler les infractions à la loi, la fraude, la corruption et d'autres types d'actes répréhensibles de manière sécurisée et confidentielle. Cet engagement pourrait être une étape importante vers l'institutionnalisation de la protection des lanceurs d'alerte en Estonie, conformément à la directive de l'UE.

 

(1) Stratégie « Estonie 2035 » https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/strateegia

(2) Groupe d'États contre la corruption (GRECO), Cinquième cycle d'évaluation : Prévenir la corruption et promouvoir l'intégrité dans les gouvernements centraux (fonctions exécutives supérieures) et les services répressifs. Rapport d'évaluation : Estonie, 2018, https://rm.coe.int/fifth-evaluation-round-preventing-corruption-and-promoting-integrity-i/1680900551

(3) Entretien avec Carina Paju (TI Estonie), 2 mars 2021.

(4) Coalition pour sécuriser les dénonciations pendant le COVID-19, Centre européen pour la liberté de la presse et des médias, http://www.ecpmf.eu/coalition-to-make-whistleblowing-safe-during-covid-19/

(5) Voir, par exemple, EU Observer, « Whistleblower : Danske Bank gag Stops me Telling more », 19 novembre 2018, https://euobserver.com/justice/143430

(6) Government Office, Résumé des idées reçues dans le cadre de la campagne publique de crowdsourcing (non publié).

(7) Entretien avec Carina Paju (TI Estonie), 2 mars 2021.

(8) Entretien avec Kaie Küngas (ministère des Finances), 20 avril 2021.

(9) Entretien avec Ott Karulin (Bureau du gouvernement), 26 avril 2021.

(10) Les réunions ont principalement permis à ces groupes de mieux connaître leurs opportunités de participation au processus OGP, mais n'ont pas abouti à des propositions concrètes d'engagements. Selon le représentant de la table ronde des OSC qui a participé aux réunions, la plupart des problèmes politiques soulevés lors des réunions étaient trop complexes pour être traités sous la forme d'engagements spécifiques dans un délai de deux ans. Entretien avec Alari Rammo (Réseau des organisations estoniennes à but non lucratif), 12 novembre 2020.

(11) Dans le cadre de cet engagement, le ministère des Finances prévoit d'organiser huit ateliers pour améliorer la sensibilisation des gouvernements locaux au gouvernement ouvert, dans le but d'atteindre 48 des 79 municipalités locales estoniennes. Entretien avec Kaie Küngas (ministère des Finances), 20 avril 2021. Le ministère de l'Intérieur envisage d'impliquer cinq communes dans un programme de développement pour améliorer leurs compétences en co-création et en engagement citoyen. Entretien par e-mail avec Marten Lauri (Ministère de l'Intérieur), 19 avril 2021.

(12) Entretiens avec Kaie Küngas (Ministère des Finances) et Marten Lauri (Ministère de l'Intérieur).

(13) Le ministère des Finances a privilégié une approche progressive de la planification des activités pour s'adapter aux enjeux que les municipalités jugent pertinents à un moment donné. Entretien avec Kaie Küngas (Ministère des Finances), 20 avril 2021.

(14) Mari-Liis Sööt et Kätlin-Chris Kruusmaa, ministère de la Justice, e-mail, 27 avril 2021.

(15) Le réseau anti-corruption est composé de 1 à 2 agents publics dans chaque ministère chargés de coordonner la mise en œuvre de la loi et de la stratégie nationales de lutte contre la corruption

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