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Rapport de fin d’exercice estonien 2016-2018

Pays: Estonie
Plan d'action: Plan d'action estonien 2016-2018
Année de publication du rapport: 2019
Chercheur: Maarja Toots, Département Innovation et gouvernance de Ragnar Nurkse, Université de technologie de Tallinn, à titre indépendant

Dans son troisième plan d'action pour les OGP, l'Estonie s'est concentrée sur la promotion des valeurs de gouvernement ouvert et des solutions numériques dans la fourniture de services publics, l'élaboration des politiques, le financement public, la gouvernance locale et les programmes scolaires. La plupart des engagements étaient entièrement ou en grande partie complétés mais n'ont guère modifié les pratiques du gouvernement. À l'avenir, l'Estonie pourrait concevoir des engagements qui ajoutent une valeur claire aux initiatives gouvernementales existantes et impliquent des mécanismes permettant d'intensifier, de diffuser et de maintenir les bonnes pratiques. Des efforts pourraient également être déployés pour impliquer davantage de groupes de la société diversifiés dans le processus des PGO.

Tableau 1: En bref
À mi-parcours Fin du mandat
Nombre d'engagements 9

Niveau d'achèvement

Complété 0 3
Substantiel 5 5
limité 3 1
Pas démarré 1 0

Nombre d'engagements avec…

Pertinence claire pour les valeurs OGP 8 8
Impact potentiel transformatif 0 0
Mise en œuvre substantielle ou complète 5 8
Tous les trois (✪) 0 0

At-il ouvert le gouvernement?

Majeur

1

Exceptionnel

0

Aller de l'avant

Nombre d'engagements reportés dans le prochain plan d'action

5

La Open Government Partnership (OGP) est une initiative internationale volontaire qui vise à obtenir que les gouvernements s'engagent auprès de leurs citoyens à promouvoir la transparence, à autonomiser les citoyens, à lutter contre la corruption et à exploiter les nouvelles technologies pour renforcer la gouvernance. Le mécanisme indépendant de reporting (IRM) examine les activités de chaque pays participant au programme OGP.

Le présent rapport résume les résultats du plan d’action estonien OGP pour la période allant de juillet à juin 2016. Dans la mesure où un rapport détaillé de la première année du plan d'action est disponible dans le rapport d'avancement de l'OGP, ce rapport de fin de session accorde une attention accrue aux développements intervenus depuis juillet 2018.

Au cours du troisième plan d’action, le bureau du gouvernement a continué de coordonner le processus des plans d’action en Estonie. Le plan d'action a été conçu et mis en œuvre en collaboration avec le Conseil de coordination OGP, qui regroupe un nombre égal d'organisations du secteur public et non gouvernementales, ces dernières représentant principalement des membres de la table ronde nationale de la société civile (RSP) de l'OGP. La mise en œuvre a également impliqué des organisations gouvernementales telles que le ministère de l'Éducation et de la Recherche et le Bureau de la fiscalité et des douanes, qui ne sont pas membres du Conseil de coordination mais étaient responsables de la réalisation d'engagements spécifiques.

Les engagements du troisième plan d'action visaient à promouvoir la participation des citoyens aux processus de conception des services publics et de gouvernance publique, à promouvoir un gouvernement ouvert dans les municipalités locales, à accroître la transparence du processus législatif et des pratiques de financement public, ainsi qu'à favoriser la participation démocratique et les compétences numériques dans les domaines suivants: enseignement général. Les engagements étaient pour l'essentiel en grande partie réalisés, bien que quelques-uns aient souffert de retards dus à des changements de personnel ou à des obstacles techniques imprévus. Cependant, l’effet des activités sur les pratiques gouvernementales semble être limité - bien que certaines aient une orientation trop interne et manquent un élément destiné au public, d’autres manquent de mécanismes bien conçus pour imposer des changements notables dans les pratiques. Les conclusions de ce rapport confirment la conclusion du rapport d'avancement de la GIR selon laquelle plusieurs engagements dans le plan d'action (par exemple, l'Office de la fiscalité et des douanes électroniques, le projet Zéro bureaucratie, l'examen des pratiques de financement public des ONG) auraient probablement été mis en œuvre de la même manière, de la participation de l’Estonie à l’OGP. Cependant, selon le bureau du gouvernement[Remarque 1: note explicative relative au plan d'action OGP 2018-2020, annexe 1 («AVP tegevuskava 2018-2020 ettepanekud janende vastused»), p 13. Accessible à: https://heakodanik.ee/wp-content/uploads/2018/08/2018_08_30_AVP_2018-2020_tegevuskava_seletuskiri.docx.pdf ] et les parties prenantes impliquées dans le processus OGP,[Note 2: Liia Hänni (Académie de la e-gouvernance), interview du chercheur IRM, 6 November 2018.] Des activités telles que la mise à niveau des systèmes d'information du gouvernement pour permettre un meilleur engagement du public ou la promotion des principes de gouvernement ouvert au niveau local étaient clairement orientées par le plan d'action.

Le gouvernement a publié un rapport d'auto-évaluation de fin de mandat à la fin du mois de novembre, 2018. Le rapport a été rédigé par le coordonnateur du bureau du gouvernement, responsable du programme OGP, en étroite collaboration avec le coordonnateur de la table ronde de la société civile, auquel participent les organisations directement responsables de la mise en œuvre des engagements. Aucune consultation publique n'a eu lieu dans le processus. Le gouvernement a approuvé le rapport sur 29 November 2018. Le rapport a été publié sur le site national[Note 3: Accessible à: https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/Failid/AVP/2018_11_30_avp_2016-2018_lopparuanne.pdf ] et international[Note 4: Accessible à: https://www.opengovpartnership.org/documents/estonia-end-term-self-assessment-report-2016-2018 ] Site Web de l'OGP.

L’Estonie a adopté son quatrième plan d’action (2018 – 2020) sur 30 August 2018. Le plan d'action comprend six engagements qui s'appuient sur les résultats et continuent de faire progresser les priorités du plan d'action précédent. Les engagements visent à développer des outils numériques pour la transparence et la participation du public, à renforcer les compétences des représentants du gouvernement en matière d'engagement du public, à accroître la transparence des travaux du Parlement, à promouvoir un gouvernement ouvert au niveau local et à promouvoir les compétences et les attitudes liées à la démocratie dans l'enseignement général. Bien que plusieurs engagements (par exemple, le développement des compétences démocratiques dans les programmes scolaires) poursuivent directement les activités du troisième plan d'action, d'autres engagements du quatrième plan d'action poursuivent les mêmes objectifs par le biais de nouveaux types d'activités. Par exemple, au lieu de financer des projets individuels pour favoriser l’engagement et la participation du public, les capacités d’engagement et de participation seront renforcées par le biais d’un programme de formation spécifiquement destiné aux fonctionnaires et aux militants de la société civile.

Consultation avec la société civile pendant la mise en œuvre

Les pays participant à l'OGP suivent un processus de consultation lors de l'élaboration et de la mise en œuvre de leurs plans d'action.

Le Conseil de coordination de l'OGP a servi de forum multipartite pour superviser la mise en œuvre du troisième plan d'action de l'Estonie. Le Conseil est présidé par le secrétaire d'État et comprend sept représentants du secteur public et sept représentants de la société civile. Par rapport aux plans d'action antérieurs, deux nouveaux membres ont été impliqués dans le Conseil de coordination du troisième plan d'action - le Parlement estonien (Riigikogu) et l'Association des villes et municipalités rurales estoniennes (AECM.).[Note 5: L’AECM a été officiellement créée par la fusion de l’Association des villes d’Estonie et de l’Association des municipalités d’Estonie le 27 de février 2018, mais les deux organisations participent conjointement au forum multipartite depuis le mois de février 2016. Il représente les gouvernements locaux 73 en Estonie.] Les membres du Conseil de coordination ont dirigé la mise en œuvre de la plupart des engagements, à l'exception de l'engagement 1 (dirigé par le fisc et des douanes) et de l'engagement 9 (ministère de l'éducation et de la recherche).

Selon le rapport d'autoévaluation du gouvernement, le plan d'action a été mis en œuvre et suivi par le Conseil de coordination, la table ronde de la société civile OGP,[Note 6: La table ronde de la société civile est une plate-forme de collaboration informelle des organisations de la société civile créée en 2011 pour informer et suivre les plans d’action OGP en Estonie. La table ronde implique actuellement des organisations 21.] et toutes les organisations responsables de la coordination de certains engagements du plan d’action. Bien que la mise en œuvre de la plupart des engagements ait impliqué une collaboration entre différentes organisations, ces engagements ont été réalisés de manière largement indépendante, sans échange régulier d'informations ni consultation avec le Conseil de coordination.[Note 7: Entretiens du chercheur IRM avec les organisations responsables de la mise en œuvre des engagements] Le Conseil ne s'est réuni que trois fois pour discuter de la mise en œuvre du plan d'action. La première réunion sur 21 de septembre portait sur l'organisation générale de la mise en œuvre du plan d'action. La deuxième réunion sur 2016 de juin comportait un aperçu à mi-parcours de la mise en œuvre du plan d'action, tandis qu'à la troisième réunion sur 20 de février 2017, les conclusions de l'IRM. Le rapport de progression 13 – 2018 a été discuté.[Note 8: Le Conseil a organisé plusieurs réunions supplémentaires sous 2018, mais celles-ci ont été consacrées à la conception du plan d'action 2018 – 2020.]

Selon le coordinateur OGP du bureau du gouvernement[Note 9: Merilin Truuväärt (bureau du gouvernement), interview du chercheur IRM, 6 November 2018.] et des membres du conseil de coordination,[Note 10: Entretiens de chercheurs IRM avec Liia Hänni (e-Governance Academy), 6 November 2018; Alari Rammo (Réseau des organisations estoniennes à but non lucratif), 7 November 2018; Kaarel Haav (Forum estonien sur l'éducation), 8, novembre 2018; Centre commercial Hellam (Open Estonia Foundation), 14 novembre 2018; Jüri Võigemast (Association des villes et municipalités rurales estoniennes), 15 November 2018; Mait Palts (Chambre de commerce et d'industrie), 16, novembre 2018.] ni le Conseil de coordination ni le bureau du gouvernement ne contrôlaient la mise en œuvre des engagements sur une base régulière. Le coordinateur a seulement demandé des mises à jour sur l'état de la mise en œuvre pour la réunion de synthèse à mi-parcours et le rapport d'auto-évaluation de fin de session. En outre, lors d'une réunion 13 de février, le Conseil a décidé d'éviter les réunions de synthèse de plusieurs heures à l'avenir. Il a plutôt demandé au bureau du gouvernement de mettre à jour régulièrement la section consacrée aux POG sur son site Web avec des informations sur les progrès de chaque engagement. Suite à cette décision, le bureau du gouvernement a publié des informations sur l'état d'avancement de la mise en œuvre de chaque engagement dans le troisième plan d'action sur son site Web. En novembre 2018, le site Web contenait le statut des engagements au début du mois de juin, mais ne donnait pas encore un aperçu final de l’achèvement des engagements à la fin de la période du plan d’action (juillet 2018).

Les participants au Conseil de coordination ont des points de vue divergents sur l'utilité du site Web OGP du bureau gouvernemental en tant que source principale d'informations. Considérant que Alari Rammo (Réseau des organisations estoniennes à but non lucratif)[Note 11: Alari Rammo (Réseau d’organisations estoniennes à but non lucratif), interview du chercheur IRM, 7 November 2018] Mall Hellam (Open Estonia Foundation) considère que la fourniture d'informations supplémentaires sur le site Web est une étape positive.[Note 12: Mall Hellam (Open Estonia Foundation, interview du chercheur IRM, 14 November 2018]] considère qu'il est peu utile à moins que le site Web ne soit activement promu auprès des lecteurs potentiels. Quelques membres du conseil[Note 13: Entretiens de chercheurs IRM avec Liia Hänni (Académie de la gouvernance électronique), 6 November 2018 et Jüri Võigemast (Association des villes et municipalités rurales estoniennes), 15 November 2018] Insister sur l'importance de poursuivre également les réunions en face à face pour pouvoir discuter plus en détail de la mise en œuvre des engagements. Cela dit, la disponibilité d'informations publiques sur la mise en œuvre du plan d'action répond effectivement à une critique du rapport d'avancement du MIR, qui a noté qu'en raison du manque d'informations actualisées en ligne, les informations sur les progrès du plan d'action ne pouvaient être obtenues qu'en envoyant un courrier électronique. le point de contact national ou les institutions responsables de chaque engagement.

La mise en œuvre du troisième plan d'action n'a pas impliqué de consultations plus larges avec la société civile ou le grand public. Toutefois, certaines activités individuelles ont impliqué un groupe plus large de parties prenantes dans leur mise en œuvre. Par exemple, différentes organisations et personnes non gouvernementales 35 ont soumis des propositions à l'initiative Zéro bureaucratie (engagement 2), et les projets OGP dans les municipalités (engagement 3) ont impliqué des organisations de la société civile (OSC) locales dans l'élaboration conjointe de recommandations au gouvernement local. pour faire avancer le gouvernement ouvert.

Tableau 2: Consultation lors de la mise en œuvre

Forum multipartite régulier Mi-parcours Fin du mandat
1. Un forum existait-il?

Oui

Oui

2. At-il rencontré régulièrement?

Non

Non

Tableau 3: Niveau d'influence du public lors de la mise en œuvre

L'IRM a adapté le «spectre de participation» de l'Association internationale pour la participation publique (IAP2) pour qu'il puisse être appliqué à l'OGP.[Remarque 14: Pour plus d’informations sur le spectre IAP2, voir: http://c.ymcdn.com/sites/www.iap2.org/resource/resmgr/foundations_course/IAP2_P2_Spectrum_FINAL.pdf ] Ce spectre montre le niveau potentiel d'influence du public sur le contenu du plan d'action. Dans l’esprit des OGP, la plupart des pays devraient aspirer à la «collaboration».

Niveau d'influence du public lors de la mise en œuvre du plan d'action Mi-parcours Fin du mandat
Habiliter Le gouvernement a confié le pouvoir décisionnel au public.
Collaborer Il y a eu un dialogue itératif ET le public a aidé à établir l'ordre du jour.
Impliquer Le gouvernement a commenté la manière dont les contributions du public ont été prises en compte.
Consulter Le public pourrait apporter des contributions.

Informer Le gouvernement a fourni au public des informations sur le plan d'action.
Pas de consultation Aucune consultation

A propos de l'évaluation

Les indicateurs et la méthode utilisée dans la recherche IRM sont disponibles dans le manuel de procédures IRM.[Remarque 15: Manuel de procédures IRM, http://www.opengovpartnership.org/about/about-irm.  ] Une mesure, «l'engagement étoilé» () mérite une explication supplémentaire en raison de son intérêt particulier pour les lecteurs et de son utilité pour encourager une course au sommet parmi les pays participant au programme OGP. Les engagements marqués d'une étoile sont considérés comme des engagements exemplaires du PGO. Pour recevoir une étoile, un engagement doit répondre à plusieurs critères:

  • Les engagements suivis auront une spécificité «moyenne» ou «élevée». Un engagement doit définir des activités et des étapes clairement définies pour pouvoir juger de son impact potentiel.
  • Le libellé de l'engagement devrait préciser sa pertinence pour l'ouverture du gouvernement. Plus précisément, il doit être lié à au moins l’une des valeurs du PGP que sont l’accès à l’information, la participation citoyenne ou la responsabilité publique.
  • L'engagement aurait un impact potentiel «transformateur» s'il était complètement mis en œuvre.[Remarque 16: le groupe d’experts international a modifié ce critère dans 2015. Pour plus d'informations, visitez http://www.opengovpartnership.org/node/5919. ]
  • Le gouvernement doit faire des progrès significatifs sur cet engagement pendant la période de mise en œuvre du plan d'action, en recevant une évaluation de la mise en œuvre «substantielle» ou «complète».

Les engagements marqués peuvent perdre leur statut marqués si leur achèvement est loin d'être substantiel ou complet à la fin de la période de mise en œuvre du plan d'action.

Dans le rapport de mi-parcours, le plan d'action de l'Estonie ne contenait aucun engagement marqué par un astérisque. À la fin de son mandat, le plan d'action de l'Estonie ne contenait toujours pas d'engagements marqués d'un astérisque.

Enfin, les tableaux de cette section présentent un extrait de la richesse des données collectées par l'IRM au cours de son processus de reporting. Pour le jeu de données complet de l’Estonie, voir OGP Explorer à http://www.opengovpartnership.org/explorer.

A-t-il ouvert le gouvernement?

Pour rendre compte des changements dans les pratiques gouvernementales, le MII a introduit une nouvelle variable intitulée «Le gouvernement at-il été ouvert?» Dans les rapports de fin d’année. Cette variable tente d'aller au-delà de la simple mesure des résultats et des produits livrables pour examiner en quoi la pratique du gouvernement a changé à la suite de la mise en œuvre de l'engagement.

Tel qu'écrit, certains engagements du PGO sont vagues et / ou ne sont pas clairement pertinents par rapport aux valeurs du PGO, mais aboutissent à des réformes politiques importantes. Dans d'autres cas, les engagements tels qu'ils sont rédigés semblent pertinents et ambitieux mais ne parviennent pas à ouvrir le gouvernement tel que mis en œuvre. Le «Gouvernement ouvert?» variable tente de saisir ces subtilités.

La variable «Did It Open Government?» Évalue-t-elle l'évolution de la pratique gouvernementale en utilisant le spectre suivant:

  • Aggravé: l'ouverture du gouvernement s'aggrave à la suite de l'engagement.
  • N'a pas changé: Pas de changement dans les pratiques du gouvernement.
  • Marginal: Certains changements, mais mineurs en termes d’effet sur le niveau d’ouverture.
  • Majeur: Un pas en avant pour l'ouverture du gouvernement dans le domaine politique concerné, mais sa portée ou son ampleur restent limitées.
  • En suspens: une réforme qui a transformé le «statu quo» dans le domaine politique concerné en ouvrant le gouvernement.

Pour évaluer cette variable, les chercheurs établissent le statu quo dès le début du plan d'action. Ils évaluent ensuite les résultats comme mis en œuvre pour les changements d'ouverture du gouvernement.

Les lecteurs doivent garder à l’esprit les limites. Les rapports de fin d’exercice IRM ne sont préparés que quelques mois après la fin du cycle de mise en œuvre. La variable met l'accent sur les résultats observables dans les pratiques d'ouverture du gouvernement à la fin de la période de mise en œuvre de deux ans. Le rapport et la variable ne visent pas à évaluer l’impact, en raison des implications méthodologiques complexes et du calendrier du rapport.

Engagement de mise en œuvre

Aperçu général des engagements

Dans le cadre du PGO, les pays sont tenus de prendre des engagements dans un plan d'action de deux ans. Les tableaux ci-dessous résument le niveau d'achèvement à la fin du mandat et l'état d'avancement de la métrique «Le gouvernement a-t-il ouvert?». Pour les engagements achevés à mi-parcours, le rapport fournira un résumé des conclusions du rapport d'avancement, mais se concentrera sur l'analyse de la variable "Le gouvernement a-t-il été ouvert?". Pour plus de détails sur ces engagements, veuillez vous reporter au rapport d’avancement de la GIR pour Estonie (2018).

Le troisième plan d'action de l'Estonie était axé sur quatre domaines essentiels: 1) encourager la participation des utilisateurs à la conception et au développement des services publics, 2) accroître la transparence et l'engagement pour l'élaboration des politiques, 3) accroître la transparence de l'utilisation des fonds publics, et 4) développer la démocratie et compétences liées aux TIC dans les programmes scolaires. La plupart des engagements concernaient le gouvernement central, alors que deux d'entre eux visaient spécifiquement les gouvernements locaux.

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