Registre des cadeaux aux fonctionnaires (AM0052)

Brève description de l'engagement
Afin de réglementer l'institution des cadeaux, qui est une composante du système de protection sociale, il convient de définir l'organisme chargé de faire respecter l'interdiction d'accepter des cadeaux pour les agents publics, ainsi que de prévoir les réglementations nécessaires concernant l'ordre de comptabilisation et de distribution des cadeaux, notamment la création d'un registre numérique de déclaration des cadeaux, qui assurera la déclaration des cadeaux, leur évaluation, ainsi que des solutions automatisées de publication d'informations.

Définition du problème
1. Quel problème cet engagement vise-t-il à résoudre ? L’article 29 de la loi de la République d’Arménie relative à la fonction publique interdit aux agents publics d’accepter des cadeaux. L’article 30 de cette même loi prévoit que la comptabilisation et la distribution des cadeaux s’effectuent selon une procédure établie par le gouvernement. Or, cette procédure est inefficace, ce qui explique que la fonction publique ne procède quasiment à aucune comptabilisation ni distribution des cadeaux reçus par les agents publics dans l’exercice de leurs fonctions. En d’autres termes, aucun contrôle n’est exercé sur cette institution. Au vu des réformes mises en œuvre dans la fonction publique, il est nécessaire de renforcer le dispositif d’interdiction d’accepter des cadeaux, de créer un organisme chargé de veiller à son application et d’établir la réglementation nécessaire concernant la comptabilisation et la distribution des cadeaux, afin de rendre le secteur plus contrôlable et transparent.

2. Quelles sont les causes du problème ? Les procédures de réception et de remise des cadeaux reçus par les agents publics dans l’exercice de leurs fonctions n’ont généralement pas été correctement appliquées en raison de lacunes législatives, de l’absence de politique unifiée dans le domaine de la fonction publique et de l’absence d’organe de contrôle. Les termes « cadeau », « hospitalité » et « cadeau autorisé » n’ont pas été correctement définis, et la procédure établie par le gouvernement, servant de base à la comptabilisation et à la remise des cadeaux et prévue par l’article 30 de la loi de la République d’Arménie sur la fonction publique, s’est avérée inefficace. Par ailleurs, les modalités de contrôle relatives au respect des demandes d’interdiction d’accepter des cadeaux, à l’acceptation des cadeaux autorisés et au respect des obligations de comptabilisation, ainsi que l’organisme habilité à exercer cette fonction, n’ont pas été définies. Dans ces conditions, une approche différenciée a été mise en œuvre selon les types de services publics, ce qui a perturbé l’application de la politique unifiée. De plus, il n’existe aucun registre des cadeaux.

Description de l'engagement
1. Quelles mesures ont été prises jusqu'à présent pour résoudre ce problème ? En 2018, la loi de la République d'Arménie « Sur la fonction publique » a été adoptée. Son chapitre 7 est entièrement consacré au système d'intégrité. L'interdiction d'accepter des cadeaux par les agents publics a été intégrée à ce système et, en tant que composante, constitue un outil pour garantir la transparence et gérer les risques de corruption dans la fonction publique. Toutefois, les lacunes législatives existantes ne permettaient pas de prescrire des procédures d'enregistrement et de transfert des cadeaux applicables et efficaces. C'est pourquoi, en 2021, le ministère de la Justice de la République d'Arménie et la Commission pour la prévention de la corruption ont mené, avec le soutien du Bureau du Conseil de l'Europe à Erevan, une étude et une analyse approfondies de la législation, recensant toutes les lacunes réglementaires. Dans ce cadre, la Commission pour la prévention de la corruption a élaboré des projets de loi modifiant et complétant la loi « Sur la fonction publique » et les lois connexes (ci-après dénommés « projets »). Les projets de texte ont été soumis à un débat public en mai 2022 (comme dans le nouveau projet de PGO) et transmis aux instances concernées pour avis. Le gouvernement les a approuvés le 18 août 2022, et ils ont été soumis à l'Assemblée nationale.

2. Quelle solution proposez-vous ? La Commission de prévention de la corruption a élaboré un concept et un plan d'action visant à améliorer le cadre juridique interdisant l'acceptation de cadeaux par les personnes exerçant des fonctions publiques et les agents de la fonction publique. Ce concept est intégré au plan d'action du gouvernement de la République d'Arménie. Dans ce cadre, comme indiqué précédemment, un ensemble de projets pertinents a été élaboré, permettant de mettre en œuvre les principaux changements suivants : 1) regrouper les dispositions relatives aux restrictions concernant l'acceptation de cadeaux par les personnes exerçant des fonctions publiques et les agents de la fonction publique dans un seul texte de loi, la loi « Sur la fonction publique », intégrant les modifications pertinentes apportées aux lois « Sur la fonction publique », « Sur la Commission de prévention de la corruption », « Sur la fonction publique civile », « Sur le parquet » et à plusieurs autres lois connexes. Ainsi, l'uniformité des réglementations relatives aux restrictions concernant l'acceptation de cadeaux par les personnes exerçant des fonctions publiques et les agents de la fonction publique sera assurée et la présence de réglementations disparates dans différentes lois sera éliminée. Parallèlement, il est proposé d'instaurer une responsabilité administrative, et non plus disciplinaire, pour les personnes exerçant des fonctions publiques et les agents de la fonction publique en cas de violation des limites d'acceptation de cadeaux. 2) Instaurer l'obligation d'enregistrer les cadeaux dans le registre des cadeaux pour les titulaires de charges publiques et les fonctionnaires. Il a été établi que la procédure de comptabilisation, de remise et d'évaluation des cadeaux, la tenue du registre, la liste des données à y renseigner et à y publier, les procédures de modification des données soumises, la formulation d'avis consultatifs et la communication d'informations sur les cas de violation des restrictions relatives à l'acceptation de cadeaux relèvent de la compétence de la Commission de prévention de la corruption. Il est prévu que le registre des cadeaux soit géré par cette même commission. 3) Les projets de loi proposent de préciser la nature des cadeaux autorisés, de fixer un seuil monétaire minimal pour leur comptabilisation (soit 20 000 AMD) et de réviser la notion de cadeau en tenant compte des conclusions et recommandations formulées dans le cadre des obligations internationales. 4) Les projets de loi proposent également d'établir une réglementation claire concernant les restrictions relatives à l'acceptation de cadeaux par les membres de la famille et les personnes apparentées aux titulaires de charges publiques et aux fonctionnaires. 5) Les projets de loi proposent d'établir des cadres clairs concernant les activités menées par les personnes occupant des fonctions publiques, les fonctionnaires et les organismes d'État habilités dans le cadre du cadeau reçu, etc.

3. Quels résultats souhaitons-nous obtenir en mettant en œuvre cet engagement ? L’adoption par l’Assemblée nationale du projet de loi portant modification et ajout à la loi de la République d’Arménie relative à la fonction publique et aux lois connexes permettra de contrôler les cadeaux reçus par les fonctionnaires et les personnes exerçant une fonction publique dans l’exercice de leurs fonctions. Elle permettra également de définir un organisme central chargé de mettre en œuvre une politique cohérente et unifiée en matière d’application des normes juridiques interdisant l’acceptation de cadeaux. L’objectif est d’assurer l’uniformité des réglementations juridiques encadrant l’interdiction d’accepter des cadeaux pour les personnes exerçant des fonctions publiques et les fonctionnaires, en intégrant ces restrictions à la seule loi de la République d’Arménie relative à la fonction publique et en les étendant à tous les domaines et types de services publics. Il s’agit également d’établir des réglementations juridiques plus claires et ciblées permettant de mieux maîtriser les risques de corruption, et de créer un registre numérique des cadeaux. Ce registre offrira des solutions automatisées pour la déclaration, l’évaluation et la publication des cadeaux, et assurera l’interopérabilité du système avec le système numérique de déclarations. Les personnes exerçant une fonction publique et les fonctionnaires seront tenus de déclarer les cadeaux autorisés qu'ils reçoivent dans le registre des cadeaux. Conformément au projet de loi, les modalités de déclaration, de remise et d'évaluation des cadeaux, la tenue du registre, la liste des données à y renseigner et à y publier, les procédures de modification des données soumises, la formulation d'avis consultatifs et la diffusion d'informations sur les cas de violation des restrictions relatives à l'acceptation de cadeaux relèvent de la compétence de la Commission de prévention de la corruption. Conformément à la procédure établie par le projet de loi, la Commission tiendra les registres de déclaration des cadeaux des personnes exerçant une fonction publique et des fonctionnaires et examinera et statuera sur les cas de violation des restrictions relatives à l'acceptation de cadeaux. Toujours selon le projet de loi, les modalités de modification des données, la formulation d'avis consultatifs et la diffusion d'informations sur les cas de violation des restrictions relatives à l'acceptation de cadeaux relèvent de la compétence de la Commission de prévention de la corruption. En cas de non-respect des dispositions législatives relatives aux cadeaux, la Commission de prévention de la corruption appliquera des mesures disciplinaires.

Analyse des engagements
1. Comment cet engagement favorisera-t-il la transparence ? La mise en œuvre de cette obligation devrait permettre de définir plus clairement l’interdiction d’accepter des cadeaux, en évitant toute confusion et toute possibilité de contournement, d’assurer la publication des cadeaux déclarés, de mettre en place un système de publication des rapports et de créer un système de téléchargement des données ouvertes.

2. Comment cet engagement contribuera-t-il à renforcer la transparence ? Une condition essentielle est la création d’un registre numérique des dons, qui offrira des solutions automatisées pour la déclaration obligatoire des dons, leur évaluation et la publication des informations. Ce registre sera accessible au public, tant pour son utilisation que pour la consultation d’informations, à l’instar du système de déclaration des biens et des revenus. La mise en place d’un mécanisme de contrôle par le public est primordiale : toute personne aura la possibilité de signaler à la Commission de prévention de la corruption toute infraction apparente aux règles de déclaration et de comptabilisation des dons.

3. Comment cet engagement améliorera-t-il la participation citoyenne à la définition, à la mise en œuvre et au suivi des solutions ? L’inclusion est un élément essentiel de cet engagement. Il s’agit d’accroître le sentiment d’appropriation des processus mis en œuvre par le public, ainsi que d’assurer un contrôle et une exigence publics adéquats à l’égard des personnes responsables de la mise en œuvre de l’action et des ressources allouées.

Planification des engagements (Jalons | Résultats attendus | Date d'achèvement prévue)

Action 1. Élaboration de la réglementation législative. Établir une réglementation relative à la gestion des dons devenant propriété de l'État dans les cas prévus par la loi, en précisant les modalités de gestion et en définissant les modalités de présentation d'une conclusion sur le mode de gestion. | 1. Élaboration d'un projet de texte interdisant aux agents publics d'accepter des dons, fondé sur les meilleures pratiques internationales. 2. Élaboration d'amendements législatifs. Ces modifications législatives permettront de préciser le champ d'application des dons soumis à comptabilisation, de définir les fonctions de la Commission en tant qu'organe responsable et d'établir une réglementation claire et prévisible pour la gestion des dons devenant propriété de l'État. | Septembre 2022 - Avril 2024

Action 2. Création d'un registre électronique. Interopérabilité et mise en œuvre. | 1. Élaboration du cahier des charges du registre électronique des dons et de la plateforme d'appel d'offres. Création du registre sur la base du système électronique de la Commission. Interopérabilité garantie non seulement avec toutes les plateformes du système électronique de la Commission, mais aussi avec les sources d'information électroniques des administrations publiques concernées afin d'obtenir les informations nécessaires. 2. Mise en œuvre et exploitation du registre électronique (informations destinées au système d'administration publique). Sensibilisation préliminaire des organisateurs des administrations d'État et des collectivités territoriales aux questions de bienfaisance, notamment les éléments constitutifs de la bienfaisance (y compris les restrictions relatives à l'acceptation de cadeaux), les modifications législatives, la réglementation en vigueur, les pouvoirs de la Commission en matière de maintien de l'interdiction d'accepter des cadeaux et des informations générales sur la mise en place du registre des dons : la Commission organisera des formations à grande échelle sur la comptabilisation, la remise et l'évaluation des cadeaux, les procédures de tenue du registre et les autres dispositions réglementaires prévues par la loi, ainsi qu'après le lancement du registre, afin de mieux faire connaître ces processus. | Septembre 2024

Lien entre l’engagement et les documents stratégiques et autres processus internationaux Décision du Gouvernement n° 1902-L du 18 novembre 2021 « Portant approbation du Plan d’action 2021-2026 du Gouvernement de la République d’Arménie » Stratégie anticorruption de la République d’Arménie et Plan d’action 2019-2022 pour sa mise en œuvre Quatrième cycle d’évaluation Deuxième rapport intérimaire de conformité adopté par le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) Cinquième cycle pilote de suivi du Plan d’action anticorruption d’Istanbul du Réseau anticorruption pour l’Europe orientale et l’Asie centrale de l’Organisation de coopération et de développement économiques Engagements pris par la République d’Arménie dans le cadre du Sommet pour la démocratie Objectif de développement durable 16 : Paix, justice et institutions fortes : Promouvoir l’édification de sociétés justes, pacifiques et inclusives.

Examen du plan d'action

Engagement 7. Registre des cadeaux aux agents publics

● Vérifiable : Oui

● A-t-il une optique de gouvernement ouvert ? Oui

● Potentiel de résultats : modeste

Agences principales : Commission pour la prévention de la corruption ; Ministère de la Justice

Pour une description complète de l'engagement, voir l'Engagement 7 du plan d'action de l'Arménie 2022-2024. ici.

Contexte et objectifs:

La loi de 2018 sur la fonction publique interdit aux fonctionnaires d'accepter des cadeaux en lien avec leurs fonctions, à quelques exceptions près (par exemple, les cadeaux offerts lors de visites officielles ou d'événements publics). La loi exige que les fonctionnaires reversent les cadeaux à l'État si leur valeur excède 60 000 drams malaisiens (environ 150 dollars américains). [44] Cependant, aucune réglementation n'encadre les procédures de transfert et de déclaration. Cet engagement, proposé par le ministère de la Justice, vise à adopter une réglementation relative à l'enregistrement et au transfert des dons, à désigner un organisme chargé de leur contrôle et à créer un registre public en ligne des déclarations et transferts de dons. Les précédents plans d'action de l'Arménie prévoyaient la mise en place d'un registre des déclarations de patrimoine et de revenus en format ouvert. Les parties prenantes estiment que cet engagement est nécessaire pour faire appliquer la réglementation relative aux dons et se conformer aux recommandations internationales en matière de lutte contre la corruption. [45] La stratégie anticorruption 2019-2022 prévoyait la création d'un registre des cadeaux, mais celui-ci n'a pas été mené à terme. [46]

Le registre permettra au public de contrôler et de signaler les dons non enregistrés ou contraires à la loi, contribuant ainsi à la transparence. De plus, la loi sur le système de protection des lanceurs d'alerte [47] Elle offre au public plusieurs moyens de signaler les cas de corruption et les atteintes à l'intégrité, notamment en publiant des signalements anonymes sur la plateforme électronique spéciale de signalement. [48] La Commission de prévention de la corruption (CPC) assurera le suivi du registre et engagera des poursuites suite aux signalements reçus. Ces poursuites peuvent inclure des sanctions disciplinaires et administratives conformément à la loi et/ou le renvoi aux autorités compétentes en cas d'infraction pénale. [49] Ainsi, cet engagement pourrait contribuer à la responsabilité publique en encourageant le recours aux mécanismes de contrôle public existants. En règle générale, la Commission centrale du président (CPC) publie sur son site internet des informations relatives aux procédures engagées en cas de faute professionnelle d'agents publics.

Potentiel de résultats :Modeste

Bien que la loi interdise généralement aux fonctionnaires d'accepter des cadeaux liés à leurs fonctions, cet engagement laissait subsister, avant sa mise en œuvre, une lacune dans la réglementation juridique quant à la définition même de ce qui constitue un cadeau. De plus, aucune procédure de transfert des cadeaux à l'État n'était prévue. L'acceptation de cadeaux par un fonctionnaire comporte des risques de corruption, car ces cadeaux peuvent être offerts en échange (ou dans l'espoir) d'un avantage ou d'une décision favorable au donateur, dans le cadre des responsabilités du fonctionnaire. Cet engagement vise à clarifier la politique relative à la réception, à l'enregistrement et au transfert des cadeaux ; à désigner un organisme responsable du contrôle ; et à créer un registre. Le public, les médias et la société civile pourront consulter ce registre pour analyser les cadeaux reçus par les fonctionnaires et signaler au gouvernement toute infraction potentielle.

L'IRM estime que les résultats potentiels sont modestes car, selon les parties prenantes, les fonctionnaires peuvent toujours dissimuler les cadeaux qu'ils reçoivent s'ils sont inadmissibles, ou ne pas les déclarer du tout. La déclaration des cadeaux fait partie des obligations déontologiques des fonctionnaires et peut faire l'objet d'un suivi ou d'un contrôle de la part de leurs supérieurs, de leurs collègues et des responsables de l'intégrité au sein des organismes gouvernementaux. Cependant, le CPC, les responsables de l'intégrité et les commissions d'éthique ne peuvent garantir pleinement le respect des règles et doivent s'appuyer sur l'intégrité des fonctionnaires et sur les signalements d'infractions émanant du public. [50] Néanmoins, ce registre pourrait avoir un effet préventif sur les cadeaux offerts et reçus dans le cadre de la lutte contre la corruption. En Arménie, il est courant que les fonctionnaires reçoivent des cadeaux en contrepartie de services rendus, et le public comme les fonctionnaires perçoivent souvent ces cadeaux comme des marques de gratitude plutôt que comme des pots-de-vin. Une procédure de déclaration des cadeaux pourrait modifier la mentalité des fonctionnaires qui acceptent les cadeaux comme une pratique courante et améliorer la perception du public quant aux risques de corruption liés aux cadeaux. [51]

Les organisations de la société civile craignent que les informations contenues dans le registre se limitent aux cadeaux de circonstance (par exemple, les souvenirs). Bien que les cas de conflits d'intérêts et les cadeaux offerts aux hauts fonctionnaires aient été médiatisés, aucune enquête efficace n'a été menée. Les organisations interrogées doutent que le registre ait un impact significatif sur la lutte contre la corruption, car de nombreux cadeaux pourraient être considérés comme « personnels » (c'est-à-dire sans lien avec les fonctions officielles) et donc non déclarables. [52] Bien que la loi sur la fonction publique exige des fonctionnaires qu'ils déclarent les biens et actifs financiers reçus à titre de dons dans leur déclaration de patrimoine, la déclaration des biens immobiliers, des véhicules et des titres est obligatoire. Pour les autres types de biens, leur valeur estimée doit dépasser quatre millions de drams méditerranéens (AMD) pour que leur déclaration soit obligatoire. De plus, les biens et les fonds reçus à titre de don ou d'aide (s'ils excèdent 200 000 AMD) doivent être déclarés dans la section « revenus » de la déclaration. Cependant, il n'est pas nécessaire de mentionner la personne ou l'organisme donateur. Quoi qu'il en soit, le système de déclaration des revenus et du patrimoine concerne un nombre plus restreint de fonctionnaires que le registre des dons ; ce dernier permet donc une plus grande transparence (en matière de dons liés aux fonctions officielles) pour un plus grand nombre d'agents.

Un autre problème réside dans le fait que « l’hospitalité » figure sur la liste des cadeaux autorisés, alors que dans certains cas spécifiques, elle peut comporter des risques de corruption. [53] L'amélioration de la responsabilisation dépend également de l'étendue du contrôle public. Les récentes modifications apportées à la loi sur la protection des lanceurs d'alerte autorisent le signalement par voie publique. Ainsi, les publications médiatiques peuvent désormais constituer un fondement supplémentaire pour engager des poursuites, y compris dans les affaires liées aux cadeaux. [54]

Opportunités, défis et recommandations pendant la mise en œuvre

Le principal obstacle à cet engagement réside dans le fait que, dans les faits, peu de fonctionnaires déclareront et enregistreront leurs dons. Ce registre ne sera utile que si le gouvernement veille à l'application et au contrôle des réglementations adoptées.

Pour relever ces défis lors de la mise en œuvre, l'IRM recommande ce qui suit :

• Élargir la portée des dons devant être déclarés dans la législationLes parties prenantes jugent problématique la distinction entre les cadeaux « personnels » et ceux reçus « dans le cadre de l’exercice de fonctions officielles ». Les organisations de la société civile suggèrent d’instaurer l’obligation de déclarer tous les cadeaux dépassant un certain seuil ou de les inclure dans les déclarations de patrimoine et de revenus, en précisant notamment leur valeur estimée et l’identité de la personne ou de l’organisme qui les a offerts. Ceci permettra de retracer l’origine des cadeaux onéreux et de détecter d’éventuels conflits d’intérêts.
• Reliez les pages du registre des dons au registre des déclarations de patrimoine.Le gouvernement prévoit de tenir des registres distincts pour les dons et les déclarations de patrimoine, car les données qu'ils contiennent sont présentées différemment (par exemple, le registre des dons inclura des photos des cadeaux) et leur fréquence de mise à jour diffère (les déclarations sont publiées une fois par an ; le registre des dons sera mis à jour régulièrement). Toutefois, le gouvernement prévoit également de rendre ces systèmes interopérables afin de permettre des vérifications croisées une fois le registre des dons créé. Pour faciliter ces vérifications, l'IRM recommande d'inclure des hyperliens vers la page du registre des dons dans les déclarations de patrimoine de chaque fonctionnaire, filtrés par nom.
• Former les fonctionnaires aux procédures de déclaration et d'enregistrement des dons, sensibiliser le public aux risques liés aux dons et promouvoir l'utilisation du registre.Outre les sanctions administratives et pénales prévues en cas de violation des dispositions légales, une vaste campagne de sensibilisation sera nécessaire auprès des fonctionnaires et du public afin de faire évoluer les mentalités et les pratiques. Le Comité central du Parti communiste et le ministère de la Justice pourraient élaborer un programme de formation à destination des fonctionnaires sur la déclaration et l'enregistrement des dons, ainsi que sur les procédures de transfert de dons à l'État, afin de garantir une large compréhension et le respect de la réglementation. Idéalement, ces instructions et formations devraient être intégrées au processus d'accueil des nouveaux fonctionnaires.