Créer des lignes directrices pour éviter les pratiques de lobbying contraires à l'éthique et les conflits d'intérêts (EE0056)

Quel est le problème public que cet engagement abordera? La rédaction législative, y compris les réunions avec les groupes d'intérêt et la proposition de leurs avis, n'est pas suffisamment transparente en Estonie, car la législation ne définit pas le lobbying et n'exige pas que les réunions soient rendues publiques. Dans une société démocratique, chacun a le droit de représenter ses intérêts, et la société, à son tour, a le droit de savoir qui, par quels moyens et dans quel but, influence l'élaboration des politiques et dans quelle mesure ces points de vue ont été pris en compte. Compte. Sur la base des recommandations du GRECO13, l'Estonie doit élaborer des lignes directrices pour la prévention des conflits d'intérêts, y compris sur le thème des réunions avec des groupes d'intérêt, à l'intention des ministres et de leurs conseillers d'ici l'automne 2020. Ces lignes directrices peuvent obliger les autorités publiques à publier les réunions sur leurs sites Web à l'avenir. En outre, les processus d'engagement et d'influence des groupes d'intérêt, qui ont eu lieu pendant la rédaction, sont encore difficiles à suivre.

Quel est l'engagement? Établir et mettre en œuvre des lignes directrices de bonnes pratiques en matière de lobbying et de prévention des conflits d'intérêts pour les ministres et leurs conseillers et pour les fonctionnaires. Comment l'engagement contribuera-t-il à résoudre le problème public? Les lignes directrices sur les conflits d'intérêts, en tant qu'ensemble de principes éthiques pour les ministres et leurs conseillers, aident à éviter les conflits d'intérêts et à accroître la transparence et la responsabilité des bonnes pratiques de gouvernance avec les lobbyistes.

Pourquoi cet engagement est-il pertinent pour les valeurs de l'OGP? Transparence Responsabilité publique 13 GRECO, c'est-à-dire Le Groupe d'Etats contre la corruption 19

Informations complémentaires L'activité soutient la réalisation de l'objectif stratégique «Estonie 2035», dans lequel «l'Estonie est un pays innovant, fiable et centré sur les personnes». L'activité est également associée aux activités de la «Stratégie anti-corruption 2013-2020» et à son document de suivi (en cours de préparation).

Jalon Activité Résultat Date de début Date de fin L'élaboration de lignes directrices pour les ministres et leurs conseillers, afin d'éviter les conflits d'intérêts Les lignes directrices pour éviter les conflits d'intérêts pour les hauts fonctionnaires ont été achevées. 08.2020 12.2020 Développer de bonnes pratiques de communication pour les fonctionnaires lorsqu'ils traitent avec des lobbyistes De bonnes pratiques de communication pour les fonctionnaires lorsqu'ils traitent avec des lobbyistes sont prêtes. 08.2020 12.2020 Former les fonctionnaires à la prise en compte des bonnes pratiques de communication lorsqu'ils traitent avec des lobbyistes Le matériel de formation est prêt. 01.2021 12.2021 Mise en œuvre du concept de divulgation des réunions avec les lobbyistes et analyse des solutions techniques (y compris les liens possibles avec l'environnement cocréateur, voir activité 1.2) Les réunions avec les groupes d'intérêt seront rendues publiques de manière de manière compréhensible pour le public. 01.2021 06.2022

Examen du plan d'action

Engagement 3.1 : Élaborer et mettre en œuvre des lignes directrices pour les bonnes pratiques en matière de lobbying

• Vérifiable: Oui

• A-t-il une optique de gouvernement ouvert? Oui

• Potentiel de résultats : Modeste

• Cet engagement a été dégroupé de l'Engagement 3 (Augmenter la transparence de l'élaboration des politiques)

Rapport de résultats

Engagement 3.1. Élaborer et mettre en œuvre des lignes directrices pour les bonnes pratiques en matière de lobbying

● Vérifiable: Oui

● A-t-il une optique de gouvernement ouvert? Oui

● Cet engagement n'est pas regroupé par rapport à l'Engagement 3 (Augmenter la transparence de l'élaboration des politiques)

● Potentiel de résultats : Modeste

● Achèvement: !

● At-il ouvert le gouvernement? Majeurs

Engagement 3.1 : Élaborer et mettre en œuvre des lignes directrices pour les bonnes pratiques en matière de lobbying (Ministère de la Justice)

Contexte et objectifs :

Cet engagement visait à améliorer l'accès du public à l'information sur les réunions des ministres et des hauts fonctionnaires avec des lobbyistes. Plus précisément, cela impliquait l'élaboration de lignes directrices à l'intention des ministres et des hauts fonctionnaires sur la communication transparente avec les lobbyistes et l'introduction d'une pratique à l'échelle du gouvernement consistant à rendre compte des réunions de lobbying au public sur une base trimestrielle. Avant le plan d'action, les agences gouvernementales ne partageaient pas systématiquement les informations sur les réunions de lobbying avec le public, ce qui leur a valu des critiques de la part du Groupe d'États contre la corruption (GRECO) pour l'absence de règles régissant les contacts des ministres et des hauts fonctionnaires avec les lobbyistes. Comme le gouvernement ne disposait pas d’une définition commune du lobbying, les ministres et les fonctionnaires n’avaient pas d’indications sur les types de contacts qu’ils devaient enregistrer et publier.

Le gouvernement a-t-il été ouvert ? Majeur

Parce que cet engagement manquait de force juridique et de mécanismes pour conduire le changement institutionnel, le MII ne l'a pas répertorié parmi les engagements prometteurs dans la revue du plan d'action. Cependant, dans la pratique, cet engagement a donné des premiers résultats probants. Les institutions gouvernementales publient désormais régulièrement des données sur les réunions des ministres et des hauts fonctionnaires avec des lobbyistes, qui n'étaient pas accessibles au public auparavant. Les acteurs de la société civile utilisent fréquemment ces données pour suivre quels groupes d’intérêt ont influencé les processus politiques. Par exemple, le Réseau des organisations estoniennes à but non lucratif (NENO) a utilisé les données pour compiler le rapport 2021 sur l'indice de durabilité des OSC pour l'Estonie. et le manifeste de la société civile pour les élections générales de 2023 en Estonie.

L'engagement a atteint toutes les étapes dans les délais. En mars 2021, le gouvernement a approuvé deux documents : 1) des lignes directrices destinées aux ministres et à leurs conseillers politiques pour éviter les conflits d'intérêts, et 2) un code de bonnes pratiques de communication avec les lobbyistes, destiné aux ministres et aux hauts fonctionnaires des institutions du gouvernement central. Pour diffuser les lignes directrices et les bonnes pratiques, le ministère de la Justice a produit une vidéo de formation et des questions de test, qui ont été intégrées à un cours d'apprentissage en ligne anti-corruption destiné aux agents publics. Les vidéos de formation sont disponibles sur YouTube. Une disposition importante est l'obligation de publier des données trimestrielles sur les réunions des ministres et des hauts fonctionnaires avec les lobbyistes. Ces informations doivent inclure le nom du responsable, le nom et les affiliations du lobbyiste, la date de la réunion et les sujets abordés. Selon les bonnes pratiques, les organismes gouvernementaux devraient publier les données sur leur site Internet et les mettre à jour au moins tous les trimestres. Le ministère de la Justice a fourni un modèle simple pour présenter ces informations sous forme de tableau, que la plupart des organisations ont suivi.

Alors que les organismes gouvernementaux sont « fortement recommandés » pour suivre la bonne pratique, elle manque de force juridique et ne prévoit aucune sanction en cas de non-respect. En 2021 et 2022, le ministère estonien de la Justice et de Transparency International (TI) a analysé les pratiques des institutions gouvernementales en matière de publication d'informations sur les réunions avec des lobbyistes. Ils ont constaté que la plupart des organisations suivent volontairement les recommandations et publient des aperçus des réunions de lobbying une fois par trimestre. Ils ont également noté des améliorations dans la qualité des informations au cours de la période de 18 mois évaluée. Au début, les aperçus manquaient parfois de données sur les affiliations des lobbyistes ou présentaient des informations inadéquates sur les sujets abordés lors des réunions. Cependant, l'évaluation la plus récente du ministère de la Justice montre que plusieurs organisations ont amélioré la qualité de leurs données en matière de lobbying.

Selon un représentant du ministère de la Justice, leur évaluation indique que la bonne pratique fonctionne bien même sans obligation légale. Le représentant a noté que la partie la plus difficile de la mise en œuvre consistait à parvenir à un accord au niveau politique et administratif sur la portée et le format de la réglementation de la communication avec les lobbyistes. Cependant, ce processus préparatoire a eu lieu en grande partie avant le début du plan d'action et une fois qu'un accord a été conclu, la mise en œuvre s'est déroulée sans heurts. Le représentant a également estimé que la mise en œuvre avait réussi grâce à l'étroite collaboration du ministère avec le réseau gouvernemental de prévention de la corruption. Ce réseau implique des points de contact de tous les ministères gouvernementaux et du Bureau du gouvernement (généralement des auditeurs internes, parfois aussi des cadres intermédiaires et des conseillers), ainsi que des représentants de partenaires tels que le Bureau national d'audit, TI Estonie ou la Chambre de commerce et d'industrie.

Dans le même temps, il existe encore des lacunes dans la sensibilisation des responsables politiques aux lignes directrices permettant d'éviter les conflits d'intérêts. La controverse publique qui a éclaté en juillet 2022, lorsque l'ancien chef de la Confédération des syndicats a été nommé ministre de la Santé et du Travail, a démontré que de nombreux membres du gouvernement n'étaient pas familiers avec la définition du « lobbyiste » donnée par les lignes directrices. TI Estonie souligne la nécessité d'efforts de diffusion plus systématiques pour garantir que les ministres et les fonctionnaires soient bien informés des lignes directrices et des bonnes pratiques.

Pour encourager les organisations à poursuivre ces bonnes pratiques, le ministère de la Justice et TI Estonie ont sélectionné les 10 meilleurs acteurs en décembre 2022 sur la base de l'adéquation, de l'actualité, de l'accessibilité et de la lisibilité automatique des informations de lobbying, ainsi que de la réactivité des organisations aux demandes de Détails supplémentaires. Le ministère des Affaires sociales, le ministère des Affaires rurales et le ministère de l'Éducation et de la Recherche se classent parmi les trois premiers. Le ministère de la Justice prévoit de poursuivre l'évaluation des pratiques de publication et de récompenser les meilleurs éditeurs l'année prochaine.

Regarder vers l'avant:

Un débat clé est de savoir si l’Estonie a besoin d’un registre obligatoire des lobbyistes ou si la transparence peut être assurée par des mécanismes volontaires. Des OSC telles que TI Estonie ont plaidé en faveur de l'adoption d'un registre des lobbyistes, tandis que le ministère de la Justice a jugé plus réalisable de commencer par des mesures volontaires. L’introduction d’un système d’enregistrement obligatoire des lobbyistes nécessiterait un système d’information pour héberger les données, une nouvelle législation et de solides mécanismes de surveillance et de sanction. Le ministère de la Justice note que la mise en place d’un système d’enregistrement obligatoire dans lequel les lobbyistes seraient tenus de s’enregistrer eux-mêmes nécessite une décision politique et une analyse coûts-avantages. Par conséquent, si le système actuel de signalement volontaire continue de produire de bons résultats, le ministère n’aura pas pour objectif d’adopter des réglementations plus strictes en matière de lobbying dans un avenir proche. La transparence du lobbying s'étant considérablement améliorée grâce à cette bonne pratique, TI Estonie ne juge plus nécessaire de prendre des mesures immédiates vers un registre obligatoire des lobbyistes. Toutefois, ce besoin pourrait réapparaître si le secteur public ne parvient pas à se conformer aux bonnes pratiques et à les étendre à un plus grand nombre d’institutions.

Comme prochaine étape, le ministère encourage les organisations gouvernementales à publier des aperçus trimestriels dans des formats de données lisibles par machine. L'IRM recommande de regrouper ces données sur le portail national de données ouvertes pour faciliter la surveillance publique. En collaboration avec TI Estonie, le ministère continue d'analyser la publication des données des organisations et de mettre en évidence les meilleures pratiques. Dans les années à venir, le gouvernement prévoit de commencer à publier une partie des données de lobbying dans le nouveau système de rédaction législative et de co-création, en cours de développement dans le cadre de plusieurs plans d'action OGP. Selon la vision, chaque projet législatif et politique répertorié dans le système comprendrait des données sur les réunions avec les groupes d'intérêt qui ont participé à son élaboration. Cela améliorerait le contrôle public de la communication du gouvernement avec les lobbyistes puisque les rapports trimestriels actuels ne s'appliquent qu'aux ministres et aux hauts fonctionnaires, alors que ce sont souvent des fonctionnaires de niveau inférieur qui assurent la liaison avec les groupes d'intérêt en ce qui concerne des projets de politiques spécifiques.

TI Estonie souligne que les institutions gouvernementales ne devraient pas se contenter de publier des données de lobbying, mais utiliser ces données pour analyser de manière critique leur engagement public et œuvrer en faveur d'une représentation plus équilibrée des intérêts du secteur privé et de la société civile dans la prise de décision. Le gouvernement pourrait également examiner et mettre à jour périodiquement les bonnes pratiques pour tenir compte de tout changement dans le contexte ou dans les pratiques de mise en œuvre. Par exemple, les données sur le lobbying pourraient être publiées dès que cela est techniquement possible, éventuellement chaque semaine au lieu de chaque trimestre. Concernant la question plus large de la prévention des conflits d'intérêts, TI Estonie recommande au gouvernement de remédier aux contradictions actuelles entre les bonnes pratiques et la loi sur le gouvernement de la République. La bonne pratique prévoit un délai de réflexion d'un an pendant lequel les ministres quittant leurs fonctions ne sont pas autorisés à occuper des postes de direction dans des entreprises et des ONG sur lesquelles ils ont exercé un pouvoir en tant que ministre, alors que la loi ne prévoit qu'un délai de réflexion de six ans. mois et exclut les organisations à but non lucratif. Le gouvernement pourrait modifier la loi selon les normes les plus élevées des bonnes pratiques.

En parallèle, le ministère de la Justice encourage le Parlement à commencer à publier des données sur le lobbying. TI Estonie a souligné la nécessité d'étendre les mécanismes de transparence du lobbying aux membres du Parlement et aux gouvernements locaux. Comme le gouvernement exécutif n'a pas pour mandat d'imposer des politiques au Parlement, le ministère a appelé le Parlement à élaborer ses propres règles en matière de transparence. Dans un premier temps, le ministère a recommandé à la commission spéciale anti-corruption du Parlement de divulguer les données sur ses réunions avec des lobbyistes afin de donner l'exemple aux autres commissions parlementaires. Le nouveau Parlement formé après les élections de mars 2023 pourrait se saisir de ce sujet.