Plan de transparence du rétablissement et de la résilience (PT0016)

Quel est le problème abordé par l'engagement ? Il existe des mécanismes et des informations dispersées qui contribuent à leur bonne utilisation en raison de la nature du contrôle institutionnel des fonds européens. Cependant, il existe encore des pistes d'amélioration pour renforcer l'analyse, le contrôle et la preuve de leur bon usage, à savoir : ● L'accessibilité de la langue et du type de documentation sur les projets et leur financement à des publics moins alphabétisés sur ces sujets ; ● La dispersion et la redondance des informations fournies ; ● Les limites du recoupement des informations avec les portails et sources d'information pertinents à cette fin.

Quel est l'engagement ? Favoriser un suivi transversal et simplifié des sources d'information existantes, contribuant à leur évolution et à leur intelligibilité en vue de : ● la responsabilisation des décideurs et des institutions publiques ; ● prévention des détournements de fonds et de la corruption ; ● augmentation de la confiance des citoyens et des entreprises.

Comment l'engagement contribue-t-il à résoudre le problème identifié ? La mise en œuvre de cet engagement contribuera à : ● La transparence de la mise en œuvre des fonds européens ; ● Prévention de la corruption et des détournements de fonds publics ; ● Maximiser l'impact social du PRR ; ● Le renforcement de la confiance des citoyens dans la bonne gestion des deniers publics.

Pourquoi l'engagement est-il pertinent pour les valeurs de l'OGP ? Dans le cadre de la transparence, en développant les mécanismes existants et en les faisant connaître. Dans le cadre de l'imputabilité, à travers l'imputabilité et le contrôle de l'allocation des fonds publics. Dans la participation du public à travers la promotion de la participation citoyenne, cherche à diffuser l'information et à promouvoir une plus grande implication des citoyens dans la mise en œuvre du Plan Structurant pour la Relance de l'Economie.

Description des résultats attendus ● Évolution du portail Mais Transparência, pour intégrer des informations sur les investissements publics dans différents domaines, y compris les données d'exécution budgétaire, les bénéficiaires et les évaluations d'impact ; ● Développement de la liaison du Portail Mais Transparência à d'autres sources de données, telles que le Portail de Base, de manière automatique et accessible à l'utilisateur non-spécialiste ; ● Accompagnement dans la diffusion du Portail Mais Transparência auprès de différents publics.

Macro activités Date de début Date d'achèvement 1. Intégrer dans le portail Mais Transparência toutes les informations sur les investissements publics dans les différents domaines de mise en œuvre du PRR, y compris les chiffres de mise en œuvre, les bénéficiaires et les fournisseurs. outubro 2021 junho 2022 2. Développer une campagne de communication et de sensibilisation axée sur les fonctionnalités du portail Mais Transparência destinée à différents publics, en promouvant son utilisation. janeiro 2022 dezembro 2022 3. Promouvoir le développement d'outils de suivi civique pour prévenir la corruption, notamment des tableaux de bord de visualisation des données des marchés publics et la mise en œuvre de pactes d'intégrité par les autorités de gestion des fonds. setembro 2022 julho 2023 4. De manière automatique et accessible à l'utilisateur non expert, reliez le portail Mais Transparência à d'autres sources de données, telles que le portail de base. septembre 2022 août 2023

Examen du plan d'action

Engagement 8 : Améliorer la transparence et la prévention de la corruption dans la mise en œuvre du plan de relance et de résilience et l'utilisation des fonds publics

Pour une description complète de l'engagement, voir le plan d'action du Portugal : https://www.opengovpartnership.org/documents/portugal-action-plan-2021-2023/.

Contexte et objectifs:

L'UE a mis à disposition environ 700 milliards d'euros de prêts et de subventions aux États membres jusqu'en 2026 pour soutenir les réformes et les investissements qui atténuent l'impact économique et social de la pandémie de coronavirus. L'UE a commencé à distribuer des fonds pour le plan de relance et de résilience (PRR) du Portugal de 16.6 milliards d'euros, qui, selon elle, soutiendra les transitions verte et numérique ; contribuer à relever efficacement les défis identifiés dans le Semestre européen; et renforcer le potentiel de croissance, la création d'emplois et la résilience économique et sociale du Portugal. Le financement du PRR devrait avoir un impact positif significatif et durable sur la croissance économique alors que l'économie continue de se redresser, bien que les revenus restent incertains (en particulier de l'industrie du tourisme). L'impact de la pandémie de COVID-19 a pesé lourdement sur l'économie nationale portugaise et ses finances.

Le Portugal est considéré comme un leader de l'approvisionnement numérique. Cependant, il existe des risques de corruption dans le système de passation des marchés portugais qui sont connus pour avoir été exacerbés par la réponse à la pandémie, tels que les conflits d'intérêts et un pourcentage élevé d'attributions directes. Le parlement portugais a adopté une résolution en janvier 2021 recommandant au gouvernement de prévenir les risques de corruption pendant la pandémie, tels que les conflits d'intérêts et l'allocation inappropriée des fonds publics.

Cet engagement a un lien clair avec les valeurs OGP d'accès à l'information et de responsabilité publique. Il vise à accroître la disponibilité des informations sur les investissements publics en relation avec le PRR via le portail Mais Transparência, à interconnecter les données avec d'autres ensembles de données, à sensibiliser et à développer des outils de surveillance citoyenne pour prévenir la corruption (comme par le biais des pactes d'intégrité).

Cet engagement est issu des discussions du forum multipartite à la suite de la première ébauche du plan d'action, qui n'incluait pas ce sujet à l'origine. La société civile a estimé que le plan d'action devait inclure des engagements plus audacieux et innovants. L'engagement rassemble différentes actions de la stratégie nationale portugaise de lutte contre la corruption, du plan national de modernisation administrative et du plan d'action pour la transition numérique.

Potentiel de résultats : Substantiel

Cet engagement a un potentiel substantiel de résultats sur l'amélioration de la transparence et en particulier pour l'augmentation de la surveillance publique dans les marchés publics. La société civile et le gouvernement voient cela comme un engagement très important avec un potentiel d'impact significatif.

En termes de transparence, l'engagement vise à publier des informations sur les chiffres, les bénéficiaires et les fournisseurs des milliards d'euros d'investissements publics par la mise en œuvre du PRR. En dépit d'être un leader européen dans la publication d'informations sur l'appel d'offres, l'attribution, le contrat et la mise en œuvre des contrats d'approvisionnement, la société civile rapporte qu'il existe encore un grand nombre de contrats qui ne sont pas publiés en tant que données ouvertes, ce qui rend difficile l'évaluation de la formation des contrats, de leur rapport qualité-prix ou de leur durabilité. La mise en œuvre de cet engagement pourrait garantir que le processus de passation des marchés pour les fonds du PRR réponde aux attentes les plus élevées en matière de transparence. Transparency International Portugal (TI Portugal) y voit en soi une avancée significative. Cette transparence et cette ouverture accrues dans les informations d'approvisionnement du PRR permettraient la mise en œuvre et les premiers résultats potentiels de l'étape ambitieuse consistant à faciliter les outils de surveillance civique (tels que les pactes d'intégrité). Le concept des pactes d'intégrité est encore une nouveauté car il n'y a eu qu'un seul pacte d'intégrité jamais mis en œuvre au Portugal. La Stratégie nationale anti-corruption 2020-2024 a mis en avant ce premier Pacte d'intégrité (pour la restauration du monastère d'Alcobaça) comme exemple pour les futurs projets d'approvisionnement. Ces pactes renforceraient la transparence, garantiraient une utilisation appropriée des fonds publics et favoriseraient la surveillance publique et la confiance dans les dépenses publiques. Assurer la création et la mise en œuvre à grande échelle d'outils de surveillance citoyenne pour la répartition des fonds du PRR pourrait aider à prévenir la corruption et à réduire les risques de conflits d'intérêts, économisant ainsi l'argent des contribuables et garantissant la mise en œuvre efficace des travaux publics. TI Portugal avertit cependant que la surveillance publique (via des pactes d'intégrité, des visualisations de données ou d'autres outils de surveillance civique) dépend fortement de la fourniture et de l'utilisation de données ouvertes et de la transparence dans le processus de passation des marchés.

À ce stade, les détails de ce qui pourrait être publié exactement et de la manière dont les actions prendront forme ne sont pas clairs ; cela sera discuté lors de la première réunion du groupe de travail sur la mise en œuvre de cet engagement. Le portail Mais Transparência, lancé en avril 2021, contient déjà des données de base concernant le budget général de l'État et les fonds PRR. Les utilisateurs peuvent explorer un aperçu des dépenses, des contrats et des résultats attendus du PRR, ainsi que télécharger les listes XLS des projets et entités déjà contractés dans le cadre du PRR, par domaine thématique, région ou institution. Il est également lié au site Web de Recuperar Portugal qui publie et gère les appels d'offres dans le cadre du PRR. Ainsi, le portail Mais Transparência fournit une base centrale à partir de laquelle publier des données ouvertes détaillées sur les processus d'approvisionnement mettant en œuvre les fonds PRR. En outre, la société civile prévoit que la mise en œuvre de l'étape 4, reliant les données à d'autres portails tels que BASE Portal (le portail centralisé des marchés publics du Portugal), favoriserait l'accès du public à ces informations. Lier les données entre différentes plateformes compléterait également l'étape 2 sur la sensibilisation à ces informations, car elles seraient accessibles via différents portails de transparence et d'approvisionnement.

Opportunités, défis et recommandations pendant la mise en œuvre

Les objectifs de cet engagement sont similaires à un engagement antérieur ambitieux visant à accroître la transparence et la surveillance des marchés publics dans le plan d'action 2018-2020 du Portugal. Cet engagement précédent visait à renforcer la transparence dans les marchés publics, à appliquer des outils de contrôle civique, à publier tous les contrats en données ouvertes par défaut sur le portail BASE et à publier toutes les pièces justificatives des contrats. Cependant, l'engagement a connu une mise en œuvre limitée à la fin du cycle 2018-2020 ; les autorités devront veiller à ce que cela ne se reproduise pas et à ce que les premiers résultats soient démontrés tout au long du cycle de mise en œuvre 2021-2023.

Au moment de la rédaction de ce rapport, décembre 2021, le groupe de travail pour cet engagement ne s'est pas encore réuni. Ils doivent déterminer l'opportunité de publier les données et clarifier exactement quels points de données doivent être publiés dans les données ouvertes et comment. Bien que la société civile ait identifié des solutions potentielles pour publier des informations pertinentes sur la passation des marchés, les contraintes technologiques et institutionnelles (telles que les logiciels hérités et le manque de formation) pourraient entraver la mise en œuvre. Des solutions efficaces doivent tenir compte de la facilité d'accès du public aux données, de la rapidité de leur publication, de l'interopérabilité avec d'autres ensembles de données et de la capacité institutionnelle à mener ces activités maintenant et au-delà de la période de mise en œuvre du plan d'action.

En plus de contribuer à un financement transparent du PRR, cet engagement vise à prévenir la corruption et l'utilisation abusive des fonds publics, à renforcer la confiance du public dans la gestion de ces fonds et à maximiser leur impact social. L'analyse de la société civile a montré que 80 % des procédures de passation de marchés au Portugal sont remportées par des adjudications directes, ce qui les expose à un risque de corruption plus élevé. Bien qu'il ne soit pas clair si la transparence seule peut changer la façon dont les appels d'offres sont attribués, le groupe de travail pour cet engagement pourrait donner la priorité au suivi civique des projets remportés par des attributions directes. L'établissement de priorités peut également contribuer à une utilisation efficace des ressources, car il est peu probable qu'il soit possible d'appliquer des pactes d'intégrité gourmands en ressources à tous les projets d'approvisionnement.

Lorsque les pactes d'intégrité ne sont pas possibles, d'autres outils de surveillance civique peuvent faciliter la surveillance publique et l'examen des fonds du PRR. La publication en temps voulu de données ouvertes détaillées sur les processus de passation des marchés et les contrats du PRR est essentielle si ces outils doivent fournir des informations utiles au public. Une publication efficace permet de relier les informations à d'autres bases de données, des comparaisons et des analyses, et un suivi civique. L'initiative italienne OpenCoesione apporte avec succès plus de transparence et de contrôle public au financement de la politique de cohésion de l'Union européenne ; cela pourrait être un modèle pour le Portugal pour assurer la transparence et une large surveillance publique qui inclut activement les citoyens, les entreprises, le gouvernement, la société civile et les chercheurs.

Cet engagement pourrait être plus ambitieux sur le contrôle civique s'il facilitait le signalement et l'investigation des irrégularités dans l'utilisation des fonds du PRR aux autorités compétentes. Alors que l'engagement actuel mettrait en œuvre des pactes d'intégrité et promouvrait des outils pour faciliter la surveillance citoyenne, il y a de la place pour d'autres mécanismes formels qui permettent aux individus ou aux organisations de signaler facilement et efficacement la corruption aux autorités compétentes. Ceci est important car les pactes d'intégrité, qui nécessitent des ressources importantes, ne seront probablement pas appliqués à tous les projets d'approvisionnement. La mise en place de canaux formels de signalement de la corruption renforcerait encore l'un des objectifs de l'engagement de prévention de la corruption. En 2021, l'Autorité portugaise de la concurrence a infligé 120 millions d'euros d'amendes en lien avec des pratiques de passation de marchés corrompues (avec des amendes totalisant plus de 900 millions d'euros depuis 2017). Cela montre qu'il existe des autorités appropriées qui peuvent enquêter et sanctionner la corruption dans la distribution des fonds du PRR. La société civile a également déclaré qu'il est crucial que des portails d'approvisionnement transparents rendent les risques de corruption visibles pour les autorités publiques et le public. Le gouvernement pourrait donc s'inspirer du succès de l'écosystème de surveillance Dozorro en Ukraine et créer une communauté durable d'observateurs civiques comprenant la société civile, les entreprises et les particuliers qui peuvent identifier et soumettre des rapports d'irrégularités. Les autorités compétentes (par exemple, l'Autorité portugaise de la concurrence) pourraient recevoir des rapports et enquêter efficacement sur les allégations, et même soutenir les contrôleurs civiques par le biais d'événements de formation pour continuer à renforcer les capacités.

· Les données sur les achats et les contrats liés aux fonds de résilience et de relance COVID-19 doivent être mis à disposition en ligne en temps opportun. Les données doivent être dans des formats ouverts et lisibles par machine comme l'Open Contracting Data Standard, et avec suffisamment de détails assurer une transparence proactive et un contrôle civique. Le Portugal pourrait tirer des enseignements de la mise en œuvre par le Royaume-Uni d'engagements clairs visant à améliorer la qualité, l'actualité et la pertinence des données sur les marchés publics et la publication de données dans l'Open Contracting Data Standard.

· Le groupe de travail pour cet engagement pourrait examiner comment le Portugal accorderait la priorité à la mise en œuvre des pactes d'intégrité pour les fonds PRR. Les projets directement attribués présentent des risques de corruption plus élevés et pourraient bénéficier d'une priorité. Dans tous les cas, il doit y avoir des ressources suffisantes pour fournir des pactes d'intégrité sur divers projets à partir des fonds PRR. Cela pourrait également inclure un programme de formation pour élargir le nombre d'individus et d'organisations qui peuvent surveiller et superviser le financement du PRR.

· S'appuyant sur le développement d'outils de veille civique, lele gouvernement pourrait organiser des formations sur la façon d'utiliser et de surveiller les données sur les contrats et les achats, et établir des mécanismes de retour d'information des citoyens pour signaler les irrégularités. L'initiative italienne OpenCoesione pourrait être un système utile à répliquer dans le contexte portugais. De même, le système ukrainien de surveillance des marchés publics (Dozorro) est un exemple de promotion de l'ambition et de l'habilitation des citoyens à soumettre des commentaires et à envoyer des alertes sur d'éventuelles irrégularités et violations du financement public.