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Ukraine

Transparence dans les marchés publics (Prozorro) (UA0073)

Aperçu

D'un coup d'œil

Plan d'action: Plan d'action de l'Ukraine 2018-2020, Troisième plan d'action national pour l'Ukraine 2016-2018

Cycle du plan d'action : 2018

Statut : Actif

Institutions

Institution chef de file : Ministère de l'éducation Ministère des finances Service d'audit d'État Trésor Police nationale d'Ukraine Entreprise d'État ProZorro

Institution(s) de soutien : Transparency and Accountability in Public Administration and Services Program/TAPAS, financé par l'USAID et le Royaume-Uni, Transparency International Ukraine, d'autres OSC et organisations internationales (avec leur consentement)

Domaines politiques

Accès à l'information, Anti-Corruption, Vérifications, E-gouvernement, Marchés ouverts et marchés publics, Open Data, Participation du public, Marchés publics, La responsabilité sociale

Revue IRM

Rapport IRM: Rapport sur les résultats de la transition de l'Ukraine 2018-2020, Rapport de conception de l'Ukraine 2018-2020

En vedette : en attente d'examen IRM

Premiers résultats : marginaux

Design i

Vérifiable : Oui

En rapport avec les valeurs de l'OGP : accès à l'information, participation civique, responsabilité publique, technologie

Impact potentiel:

Implémentation i

Achèvement:

Description

Améliorer la transparence et l’efficacité du contrôle de l’État dans le domaine des marchés publics Le lancement du système de passation des marchés publics électronique obligatoire de ProZorro à 2016 a contribué à la transparence et à l’efficacité des marchés publics et a permis de faire participer de nouveaux soumissionnaires potentiels. Dans le même temps, un certain nombre de problèmes affectant négativement le système de passation des marchés publics subsistent, notamment: • La faible capacité professionnelle des personnes en charge de la procédure de passation des marchés, qui entraîne une sélection médiocre et partiale des adjudicataires et, finalement, une utilisation insuffisante des fonds; • violation du droit des marchés publics par les clients; • Prise de décision biaisée et non transparente lors des activités de contrôle des organismes autorisés à exercer un contrôle dans le domaine des marchés publics. En raison du niveau élevé de transparence des achats via ProZorro, la communauté a été en mesure de détecter les procédures d’achat pouvant entraîner une violation du droit, comme le prévoit l’article 9 de la loi de l’Ukraine sur les marchés publics qui concerne le contrôle civique. Toutefois, le système de passation électronique des marchés publics ne permet actuellement pas de notifier les organismes de contrôle et les services répressifs dans de tels cas. Il manque également des informations consolidées sur la manière dont les organismes de contrôle et de maintien de l'ordre répondent aux demandes respectives de la communauté. En outre, le système de passation des marchés publics ProZorro manque actuellement d'informations sur le point de savoir si les paiements au titre des contrats d'achat ont été effectués, ce qui empêche un contrôle adéquat de l'efficacité et de l'intégrité de la mise en œuvre de tels accords. Actions Responsable Échéancier Partenaires Indicateur 1. Développement de l’API pour l’intégration du système d’achat public ProZorro avec des ressources externes Service d’audit de l’État du ministère des Finances du MoF Police nationale de l’Ukraine Entreprise dirigée par ProZorro Janvier 2019 - Août Programme de transparence et de responsabilisation dans l’administration et les services publics / TAPAS , Transparency International Ukraine, autres organisations de la société civile et organisations internationales (avec leur consentement) Le mécanisme permettant aux organisations de la société civile de signaler les violations détectées par les clients acheteurs aux agences de contrôle et d’application de la loi identifiées en ligne 2020. Développement d'un module de statistiques public - // - Décembre 2018 - Avril 2019 - // Les violations détectées et l'état de leur adressage sont affichées dans le système ProZorro 9 3.

Résumé du statut à mi-parcours de l'IRM

4. Améliorer la transparence et la responsabilité des marchés publics

Langue de l'engagement telle qu'elle apparaît dans le plan d'action: (25) Améliorer la transparence et l'efficacité du contrôle de l'État dans le domaine des marchés publics

Le lancement du système électronique obligatoire de passation des marchés publics ProZorro en 2016 a contribué à la transparence et à l'efficacité des marchés publics et a permis d'impliquer de nouveaux soumissionnaires potentiels. Dans le même temps, un certain nombre de problèmes qui affectent négativement le système des marchés publics en général demeurent, notamment:

  • Faible capacité professionnelle des personnes responsables de la procédure de passation des marchés, ce qui se traduit par une sélection médiocre et biaisée des soumissionnaires retenus et, éventuellement, par une utilisation insuffisante des fonds
  • Violation du droit des marchés publics par les clients;
  • Prise de décision biaisée et non transparente lors des activités de contrôle des organismes autorisés à exercer un contrôle dans le domaine des marchés publics.

En raison du haut niveau de transparence des achats via ProZorro, la communauté a été en mesure de détecter les procédures de passation de marchés pouvant entraîner une violation de la loi, comme le prévoit l'article 9 de la loi ukrainienne sur les marchés publics qui concerne la surveillance civique. Cependant, le système de passation électronique des marchés ne permet pas actuellement de notifier les autorités chargées du contrôle et de l'application des lois sur de tels cas. Il manque également des informations consolidées sur la façon dont les organismes de contrôle et d'application de la loi répondent aux demandes respectives de la communauté.

En outre, le système de passation des marchés publics ProZorro manque actuellement d'informations sur le point de savoir si les paiements au titre des contrats d'achat ont été effectués, ce qui empêche un contrôle adéquat de l'efficacité et de l'intégrité de la mise en œuvre de tels accords.

Jalons:

  1. Développer l'API pour l'intégration du système de passation des marchés publics électroniques de ProZorro avec des ressources externes
  2. Développement d'un module public de statistiques
  3. Intégration du système de passation des marchés publics électroniques de ProZorro avec les systèmes du MoF et du Trésor

Date de début: décembre 2018 Date de fin: décembre 2019

Contexte et objectifs

Créé en 2016, le ProZorro (26) Le système public de passation électronique des marchés a considérablement amélioré la transparence des marchés publics. Cependant, selon le gouvernement, des améliorations doivent encore être apportées au système, telles que l'intégration aux fonctions de surveillance et d'application de la loi, (27) un mécanisme pour les demandes d'enquête des citoyens et des informations sur les paiements réels conformément aux accords de passation des marchés. Sans ces éléments, les agences d'audit et d'application de la loi ne peuvent pas contrôler correctement les marchés publics, laissant cette responsabilité au contrôle de la société civile. (28) Cependant, les OSC sont souvent confrontées à des obstacles bureaucratiques lors du suivi des informations sur ProZorro. Selon un expert de la transparence et de la responsabilité dans l'administration et les services publics (TAPAS), les autorités considèrent souvent le suivi et le retour d'information de la société civile comme non officiels. (29) Les appels officiels doivent être envoyés sur papier par courrier ordinaire, ce qui est plus difficile et prend plus de temps. (30) Un représentant du Ministère du développement économique et du commerce (MEDT) a précisé que l'échange de données entre les marchés publics, les finances et les agences du trésor était entravé par l'absence d'un acte juridique normatif interinstitutions respectif. (31)

Cet engagement vise à résoudre ces problèmes en intégrant le système de marchés publics électroniques ProZorro aux systèmes du ministère des Finances (MoF) et du Trésor, permettant ainsi une surveillance officielle des marchés publics. L'engagement prévoit également un module statistique public prévu qui structurerait et afficherait les données sur les commentaires du public. Ces améliorations prévues sont pertinentes pour les quatre valeurs OGP. Selon le gouvernement, (32) Les OSC seront en mesure de signaler en ligne toute violation détectée dans ProZorro aux agences de surveillance et d'application de la loi, le paiement des contrats de passation de marchés sera transparent et l'échange automatique d'informations identifiera et préviendra les abus des procédures de passation de marchés en temps opportun. Les experts de la société civile ont ajouté que les appels électroniques auront un statut officiel et donc plus de poids pour influencer les autorités de contrôle, (33) permettant ainsi au gouvernement de réagir plus rapidement aux violations. (34)

Avant ce plan d'action, le gouvernement avait réalisé des progrès substantiels dans l'ouverture des marchés publics en activant le mécanisme de rétroaction publique DoZorro, (35) à travers lequel n'importe qui peut soumettre des commentaires à un pouvoir adjudicateur d'État, un entrepreneur ou un organisme d'application de la loi sur un marché particulier. En outre, Transparency International Ukraine a introduit le logiciel d'intelligence artificielle (IA) DoZorro qui permet de rechercher automatiquement les violations des marchés publics à l'aide d'algorithmes d'apprentissage automatique. (36) Cette réalisation a été une percée exceptionnelle dans l'ouverture du gouvernement en Ukraine. (37) Cependant, le gouvernement a toujours interprété les commentaires de la société civile sur DoZorro comme officieux. Par conséquent, cet engagement pourrait établir un canal plus formel pour le suivi de la société civile et accroître la responsabilité dans les marchés publics. Compte tenu des efforts considérables déployés dans ce domaine avant le plan d'action, cet engagement actuel représente une amélioration modérée importante du statu quo.

Prochaines étapes

Le chercheur IRM recommande ce qui suit aux partenaires de mise en œuvre de cet engagement.

  • Les parties prenantes mettant en œuvre l'engagement devraient garantir un financement approprié du développement informatique et introduire la législation nécessaire exigeant des autorités de surveillance et d'application de la loi qu'elles répondent aux appels publics en ligne. En dehors de cela, l'aspect technique du développement de l'API semble faisable.
  • Les partenaires doivent consulter les utilisateurs finaux sur le contenu et la conception du module statistique public. Cela rendra le futur module statistique plus utile et plus pratique pour ses utilisateurs.
  • Il est conseillé au Cabinet des ministres de surveiller le processus de négociation entre le MEDT, le MoF et le Trésor pour garantir l'adoption de la législation nécessaire et l'intégration des systèmes d'approvisionnement, financiers et de trésorerie.

Pour le prochain plan d'action, le chercheur IRM recommande de poursuivre cet engagement en intégrant les systèmes numériques d'autres agences gouvernementales pour assurer une transparence maximale des flux financiers.

(26) ProZorro (consulté en décembre 2019), https://prozorro.gov.ua/en.
(27) «Le Cabinet des ministres d'Ukraine. Décret du 18 décembre 2018 # 1088-p »sur le portail du gouvernement, le portail Web unifié des pouvoirs exécutifs d'Ukraine (Cabinet des ministres du Secrétariat d'Ukraine, 18 déc. 2018), https://www.kmu.gov.ua/storage/app/media/17-civik-2018/partnerstvo/plan_2018%20-%202020.pdf.
(28) Tetiana Lisovska (TAPAS), entretien avec un chercheur de l'IRM, 27 février 2019.
(29) Ibid.
(30) Ivan Lakhtionov (TI Ukraine), entretien avec un chercheur de l'IRM, 5 mars 2019.
(31) Olga Lebedieva (MEDT), échange d'e-mails avec un chercheur de l'IRM, 7 mars 2019.
(32) «Le Cabinet des ministres d'Ukraine. Décret du 18 décembre 2018 n ° 1088-p »(Secrétariat du Cabinet des ministres d'Ukraine).
(33) Lisovska, entretien.
(34) Entretien avec Lakhtionov.
(35) DoZorro, «Public control of public procurement» (consulté en décembre 2019), https://dozorro.org/.
(36) «DoZorro Artificial Intelligence to Find Violations in ProZorro: How it Works» (Transparency International Ukraine, 2 nov. 2018), https://ti-ukraine.org/en/news/dozorro-artificial-intelligence-to-find-violations-in-prozorro-how-it-works/.

Résumé du statut de fin de session IRM

4. Améliorer la transparence et la responsabilité des marchés publics

But de l'engagement

L'engagement visait à améliorer la transparence et la responsabilité des marchés publics. Il visait à développer une solution technique (via une interface de programmation d'applications) pour permettre aux ressources non gouvernementales de s'intégrer au système de passation des marchés publics en ligne de Prozorro. Il a également cherché à développer un module statistique public pour structurer et afficher les données sur les retours du public. Enfin, l'engagement visait à intégrer le système Prozorro aux systèmes du ministère des Finances et du Trésor pour renforcer le contrôle officiel des marchés publics. (20)

Avant ce plan d'action, (21) Prozorro disposait déjà d'un module statistique élaboré. (22) Ce module s'appliquait aussi bien aux utilisateurs profanes qu'aux professionnels. La plateforme en ligne Dozorro, (23) qui est destiné aux retours d'information de la société civile et des entreprises sur les marchés publics, existait également. Cependant, les agences d'audit et d'application de la loi ont souvent traité le suivi et le retour d'information de la société civile comme non officiels. Ils manquaient également d'informations sur les paiements des achats. L'engagement visait donc à établir une intégration plus poussée des systèmes numériques du gouvernement et un mécanisme officiel de rétroaction et de suivi numériques. (24)

At-il ouvert le gouvernement?

Marginal

ProZorro, avec Transparency International Ukraine, a développé une interface de programmation d'applications qui permet aux organisations de la société civile (OSC) de signaler par voie électronique les violations détectées des marchés publics directement au Service d'audit de l'État (SAS). (25) Selon un responsable de Prozorro, les utilisateurs avaient signalé 160 violations en novembre 2020, (26) mais ce nombre devrait augmenter, car le système Dozorro a eu des milliers de rapports de rétroaction et un réseau actif d'OSC formées. (27)

L'état des appels apparaît sur la page Web de l'appel d'offres respective, ainsi que le processus de suivi du SAS. (28) Le responsable a expliqué que les utilisateurs peuvent soumettre un appel électronique directement à SAS soit via Prozorro lui-même, soit via le formulaire d'appel sur une page Web d'appel d'offres. (29) Néanmoins, certaines parties prenantes non gouvernementales ont exprimé des inquiétudes quant au fait que le SAS pourrait ne pas interagir avec ces appels numériques. (30) Le ministère du Développement de l'économie, du commerce et de l'agriculture (MDETA) est en négociation avec SAS au sujet de sa capacité à traiter de nombreux appels électroniques potentiellement nombreux. (31) L'incertitude quant à savoir si SAS traitera efficacement les appels numériques limite le changement vers un gouvernement ouvert dans la pratique.

Bien que certaines données ouvertes sur les appels soient disponibles, le module statistique qui affiche les violations détectées des marchés publics et l'état de leur résolution dans Prozorro est toujours en cours de développement. (32)

Le gouvernement a vu les premiers résultats significatifs de l'intégration du système de passation des marchés publics de Prozorro avec les systèmes numériques du ministère des Finances et du Trésor. Ces derniers systèmes assurent le suivi des paiements par contrat d'approvisionnement, ce qui permet de suivre l'ensemble du processus d'approvisionnement, de l'appel d'offres à la mise en œuvre. (33) Cette intégration permettra au gouvernement de mieux organiser la contractualisation à toutes les étapes, de l'initiation au reporting. De plus, cette intégration facilitera l'analyse et le suivi de l'utilisation des fonds publics. (34) Cela comprend des informations sur l'enchère, le contrat, les modifications de contrat, les paiements, les résultats de la surveillance, les violations et les réponses des autorités d'audit et d'application de la loi. (35) La dernière évaluation transparente des marchés publics indique des améliorations de ProZorro dans tous les domaines d'analyse de 2016-2017 à 2018-2020, et en particulier des indicateurs « d'efficacité » et « de responsabilité et d'intégrité ». (36) Cependant, certaines des données ne sont pas dans un format de données ouvert et, par conséquent, sont analysées manuellement. Alors que les données ne sont disponibles que pour les marchés publics qui ont été publiés après l'intégration, un représentant de la société civile a noté que les agents publics publient désormais davantage d'informations sur les marchés publics dans un format lisible par machine. (37) Cette mise à jour a facilité le suivi automatique des marchés publics. Les premiers résultats sont marginaux pour démontrer les progrès en matière de signalement des violations, et il n'est pas clair si le signalement des coûts tout au long du cycle de passation des marchés a changé la pratique gouvernementale ou comment le gouvernement pourrait répondre à la surveillance publique.

(20) Open Government Partnership, en collaboration avec Dmytro Khutkyy, Mécanisme de rapport indépendant (IRM) : Rapport de conception de l'Ukraine 2018-2020, 2020, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/02/Ukraine_Design-Report_2018-2020_EN.pdf.
(21) Page d'accueil de Prozorro, consultée en décembre 2019, https://prozorro.gov.ua/en.
(22) Page d'accueil BI.prozorro.org, consultée en décembre 2019, http://bi.prozorro.org; et page d'accueil BIpro.prozorro.org, consultée en décembre 2019, http://bipro.prozorro.org.
(23) « Contrôle public des marchés publics », Dozorro, consulté en décembre 2019, https://dozorro.org/.
(24) Open Government Partnership, en collaboration avec Dmytro Khutkyy, Mécanisme de rapport indépendant (IRM) : Rapport de conception de l'Ukraine 2018-2020, 2020, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/02/Ukraine_Design-Report_2018-2020_EN.pdf.
(25) Yulia Svyrydenko (MDETA), échange de courriels avec un chercheur de l'IRM, 28 octobre 2020.
(26) Vasyl Zadvornyy (Prozorro), discussion de groupe avec un chercheur de l'IRM, 27 novembre 2020.
(27) « Ukraine : responsabiliser les chiens de garde des citoyens », Open Government Partnership, 27 décembre 2018, https://www.ogpstories.org/impact_story/ukraine-empowering-citizen-watchdogs/.
(28) Par exemple, voir un cas frappant ici : "Teaching and Equipment Tools for Nature and Mathematical Subjects and STEM Laboratories", Prozorro, consulté en novembre 2020, https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2020-08-21-004934-c; et Anastasia Ferents, « Comment informer le service d'audit de l'État d'une violation ? » Infobox Prozorro, 6 octobre 2020, https://infobox.prozorro.org/articles/yak-povidomiti-derzhauditsluzhbu-pro-porushennya.
(29) Vasyl Zadvornyy (Prozorro), échange de courriels avec un chercheur de l'IRM, 28 octobre 2020.
(30) Tetiana Lisovska (TAPAS), entretien par une chercheuse de l'IRM, 29 octobre 2020.
(31) Yulia Svyrydenko (MDETA), échange de courriels avec un chercheur de l'IRM, 28 octobre 2020.
(32) Tetiana Lisovska (TAPAS), Serhii Pavliuk (Transparency International Ukraine) et Vasyl Zadvornyy (Prozorro), discussion de groupe avec un chercheur de l'IRM, 27 novembre 2020. Le module statistique est développé par Transparency International Ukraine et est parrainé par l'Agence américaine pour Développement international et le projet Transparence et responsabilité dans l'administration et les services publics (TAPAS) financé par l'UKAID.
(33) « Le ministère du Développement de l'économie, du commerce et de l'agriculture de l'Ukraine et le ministère des Finances de l'Ukraine. Décret du 4 février 2019 #149/44 », Verkhovna Rada d'Ukraine, 4 février 2019, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0204-19#TextEt Open Government Partnership, Le rapport sur la réalisation du plan d'action pour la mise en œuvre de la Open Government Partnership initiative en 2018-2020, 3 décembre 2020, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/12/Ukraine_End-of-Term_Self-Assessment_2018-2020_UKR.pdf.
(34) « Le ministère des Finances a lancé le projet « contrat électronique » », le portail du gouvernement, le portail Web unifié des autorités exécutives de l'Ukraine, Secrétariat du Cabinet des ministres de l'Ukraine, 22 octobre 2019, https://www.kmu.gov.ua/news/ministerstvo-finansiv-zapustilo-proekt-e-kontrakt.
(35) Tetiana Lisovska (TAPAS), entretien par une chercheuse de l'IRM, 29 octobre 2020.
(36) Institut pour le développement de la liberté d'information, Rapport 2020 sur la notation transparente des marchés publics, 2020, p. 74, consulté en février 2021, https://idfi.ge/public/upload/Article/TPPR_Eng_IDFI_01-min.pdf.
(37) Serhii Pavliuk (Transparency International Ukraine), échange d'e-mails avec un chercheur de l'IRM, 12 novembre 2020.
(38) Le système « Budget transparent » vise à inclure des informations sur les principaux buts, objectifs et priorités de la politique budgétaire, la justification des dépenses et des recettes budgétaires, les résultats prévus et atteints des fonds budgétaires, la transparence des budgets publics aux niveaux national et local.

Engagements

Open Government Partnership