Élargir le système de transparence budgétaire (UA0087)

La mise en œuvre des principes de transparence et d'ouverture dans le processus budgétaire jette les bases d'un système efficace d'indicateurs clés de performance et de mécanismes de sensibilisation du public concernant l'établissement, l'examen, l'approbation et l'exécution des budgets locaux; et fournit également un contrôle sur l'exécution de celui-ci en publiant des documents et des informations associés à l'établissement, à l'approbation et à l'exécution d'un budget et à la gestion d'indicateurs d'efficacité. Conformément au plan d'action pour la mise en œuvre du Open Government Partnership Initiative en 2018-2020 (telle qu'approuvée par l'ordonnance n ° 1088 du Conseil des ministres de l'Ukraine du 18 décembre 2020), le module Budget pour les citoyens du système d'information et d'analyse `` Budget transparent '', ainsi que le sous-système Registre des projets du développement économique et social de l'Ukraine, soutenu par les organisations financières internationales, ont été mis en service. Dans le même temps, il est nécessaire d’élargir les capacités du système d’information et d’analyse. La poursuite du développement du module Budget pour les citoyens (openbudget.gov.ua) du logiciel du système d'information et d'analyse `` Budget transparent '' permettrait de créer une nouvelle sous-section, Indicateurs du programme budgétaire, contenant des informations sur les demandes budgétaires, les passeports du programme budgétaire des principales unités de dépenses locales et des rapports d'exécution des passeports du programme budgétaire Ces informations permettront aux contribuables de mieux comprendre la manière dont leurs impôts sont dépensés, dès la phase de planification budgétaire locale. Le développement et l'introduction d'un module de contrat électronique dans la plate-forme automatisée intégrée fournira une interface pour créer, accepter, signer, traiter, transférer et publier des contrats électroniques et rendre compte de leur exécution. Un tel module permettra de créer des procédures d'élaboration et d'administration des contrats et d'élargir la capacité du système de gestion des liquidités. La disponibilité d'un contrat électronique permettra d'obtenir des contrats structurés et offrira des possibilités supplémentaires de créer des instruments analytiques basés sur les données du système électronique de passation des marchés. L'objectif serait à la fois d'améliorer la qualité de la gouvernance publique dans le domaine des marchés publics et d'exercer un contrôle financier et public de l'Etat sur l'utilisation des fonds publics. Un module de contrat électronique améliorera l'accès aux informations sur la passation des marchés et minimisera les risques pour tous les participants au processus de passation des marchés. La mise en œuvre de la mesure ci-dessus garantira la transparence et la publicité du système budgétaire ukrainien en publiant des informations sur les demandes budgétaires, les passeports des programmes budgétaires et leurs rapports d'exécution par toutes les principales unités de dépenses budgétaires locales; l'amélioration de la gouvernance publique dans le domaine des marchés publics; et appliquer le mécanisme de rétroaction et de discussion des questions relatives à l’utilisation des fonds budgétaires. 5

Étapes Personnes responsables Échéancier Partenaires Indicateur de performance 1. Élaboration d'actes juridiques et normatifs Ministère des finances Institution d'État «Open Public Finance» (par accord) Janvier-juin 2021 ONG Centre d'études et d'analyse politiques «Eidos» (par accord) Gouvernement et Initiative civique «Ensemble contre la corruption» (par accord) d'autres institutions de la société civile (par accord) des amendements aux actes juridiques et normatifs régissant l'ouverture des indicateurs de tous les programmes budgétaires des unités de dépenses ont été apportés 2. Préparer les exigences fonctionnelles pour compléter le logiciel du système d'information et d'analyse «Budget transparent» et le module Budget pour les citoyens (openbudget.gov.ua) - «- juillet-septembre 2021 -« - spécifications techniques pour l'élaboration de la nouvelle sous-section Indicateurs du programme budgétaire du Le logiciel du système d'information et d'analyse «Budget transparent», le module Budget pour les citoyens (openbudget.gov.ua), a été créé et les services respectifs ont été achetés 3. Complétant le logiciel du système d'information et d'analyse «Budget transparent», le module Budget pour les citoyens (openbudget.gov.ua) - «- Septembre - décembre 2021 -» - une nouvelle sous-section Indicateurs du programme budgétaire de l'information sur le «budget transparent» et Le logiciel du système analytique, le module Budget for Citizens, (openbudget.gov.ua) a été développé pour refléter les informations locales 6 Étapes Personnes responsables Calendrier Partenaires Indicateur de performance 4. Mise en œuvre du logiciel amélioré du système d'information et d'analyse du «budget transparent», le module Budget pour les citoyens (openbudget.gov.ua) Ministère des finances Institution d'État «Open Public Finance» (par accord) janvier-décembre 2022 Centre des ONG d'études et d'analyse politiques «Eidos» (par accord) Gouvernement et Initiative civique «Ensemble contre la corruption» (par accord) autres institutions de la société civile (par accord) le logiciel du système d'information et d'analyse «Budget transparent», le module Budget pour les citoyens (openbudget.gov.ua ), a été modifié et amélioré pendant l'exploitation pilote; basé sur des tests et la participation active des instituts de la société civile, le logiciel a été mis en exploitation commerciale 5. Élaboration des exigences pour le module eContract Ministère des Finances Ministère de l'Économie Trésor public Institution d'État «Open Public Finance» (par accord) Entreprise d'État ProZorro (par accord) Janvier-juin 2021 ONG Transparency International Ukraine (par accord) ONG Center for Political Studies et Analyse Les exigences «Eidos» (par accord) d'autres institutions de la société civile (par accord) pour un module eContract ont été créées avec la participation de représentants d'institutions de la société civile 6. Développement du module eContract Ministère des Finances Trésor de l'État Institution d'État «Open Public Finance» (par accord) janvier-juillet 2022 ONG Transparency International Ukraine (par accord) ONG Centre d'études et d'analyse politiques «Eidos» (par accord) autres institutions de la société civile (par accord) Le module e-Contract destiné à l'obtention de contrats dans un format structuré et lisible par machine a été développé; le module a été mis en opération pilote 7 étapes Personnes responsables Calendrier Partenaires Indicateur de performance 7.

Examen du plan d'action

Engagement 1 : Améliorer la transparence budgétaire et la mise en œuvre des contrats électroniques

(Ministère des Finances, Trésor public, Finances publiques ouvertes, ProZorro, Transparency International Ukraine et Eidos)

Pour une description complète, voir l'engagement 1 du plan d'action de l'Ukraine pour 2021-2022 : https://www.opengovpartnership.org/documents/ukraine-action-plan-2021-2022/

Contexte et objectifs:

Les institutions internationales, les organisations et les donateurs encouragent et soutiennent l'Ukraine depuis plusieurs années pour accroître la transparence dans la gestion des finances publiques. L'Ukraine a élaboré des stratégies de gestion des finances publiques pour renforcer le contrôle financier de l'État et prévenir les abus financiers et la fraude vis-à-vis des ressources publiques et locales. Depuis 2016, les plans d'action de gouvernement ouvert de l'Ukraine ont introduit des réformes de transparence budgétaire soutenant ces objectifs en informant mieux le public dans un format accessible sur les budgets et les dépenses nationaux, régionaux et locaux.

Le plan d'action 2018-2020 prévoyait l'engagement d'ajouter un module de budget citoyen à openbudget.gov.ua, qui a considérablement augmenté l'accès aux informations sur les dépenses nationales, régionales et locales via des formats ouverts. L'engagement 2021-2022 s'appuie sur ces avancées en développant et en introduisant deux nouveaux ensembles d'informations sur la openbudget.gov.ua plateforme – indicateurs de programme budgétaire (critères de suivi des budgets) et e-contrats. La première des deux activités publierait des indicateurs de programme budgétaire contenant des informations plus détaillées qui faciliteraient la compréhension par le public de la manière dont ses impôts sont dépensés via les budgets locaux.

La deuxième activité consisterait à créer une section sur les contrats électroniques sur openbudget.gov.ua, qui numériserait le processus de signature des contrats avec les institutions et organismes publics. Celui-ci vise à améliorer la gouvernance des marchés publics et à permettre un meilleur contrôle étatique et citoyen des fonds publics. Cette activité pourrait avoir des résultats substantiels en rendant les contrats plus transparents et ouverts au contrôle public.

Le gouvernement et la société civile ont développé cet engagement conjointement, après avoir collaboré au développement et à l'amélioration de la openbudget.gov.ua plate-forme depuis 2016. Les activités ont également été incluses dans le dernier projet de stratégie de réforme de la gestion des finances publiques.

Potentiel de résultats : Substantiel

La première activité de cet engagement s'appuie sur le module du budget des citoyens sur openbudget.gov.ua d'inclure les budgets locaux de l'État dans des formats lisibles par machine. Actuellement, les informations budgétaires sont disponibles sur les sites Web des gouvernements locaux (numérisées et dans des formats tels que PDF), mais elles ne sont pas lisibles par machine. La terminologie technique et le codage accompagnent ces données. L'ambition de l'engagement est de publier les informations techniques afin que les citoyens puissent mieux comprendre les informations budgétaires. Cela peut améliorer la compréhension des informations disponibles, mais pas nécessairement augmenter la portée ou la profondeur des informations budgétaires publiées. Étant donné que seules les informations techniques seront nouvellement disponibles, cette activité a un potentiel modeste, plutôt que substantiel, pour améliorer l'accès aux informations budgétaires.

Cependant, la deuxième activité a un potentiel de résultats substantiel. Le module de contrat électronique numériserait la signature et l'enregistrement des contrats, les rendrait accessibles au public et les rendrait lisibles par machine. Des contrats disponibles en open data permettraient donc une analyse au sein des institutions et par la société civile et les organismes de surveillance.

Les institutions gouvernementales ont déclaré qu'elles trouveraient les nouvelles données de l'outil de contrats électroniques utiles pour suivre et prévoir les flux de paiement. Actuellement, les données contractuelles sont téléchargées manuellement et ne sont pas lisibles par machine. Des contrats ouverts et digitaux permettraient donc d'automatiser une grande partie de ce processus et de rendre plus efficace la prévision des flux de paiement.

La société civile a déclaré que la numérisation et l'ouverture des contrats faciliteraient et, dans une certaine mesure, automatiseraient l'identification des risques tels que les paiements non compétitifs ou les clauses présentant un risque de corruption. Une API pour les contrats qui sont des données ouvertes permettrait aux gouvernements et aux organismes de surveillance de créer des outils qui analysent et identifient automatiquement la corruption ou d'autres risques. La société civile a également avancé que l'API pourrait permettre aux entreprises d'analyser les contrats finaux des institutions publiques et de juger si cela vaut la peine de postuler à des appels d'offres publics. Il y a de bonnes raisons de s'attendre à ce que les données contractuelles soient utilisées, car des exemples précédents d'ouverture de données en Ukraine ont permis à des journalistes d'investigation et à d'autres organisations de surveillance d'analyser les données pour détecter des transactions suspectes.

Le gouvernement a également déclaré que la numérisation rendrait le processus de signature des contrats plus transparent. Le processus actuel de signature de contrats papier signifie que certaines institutions peuvent retarder le processus à un point tel qu'elles doivent légalement rouvrir les marchés publics. Les représentants du ministère et des OSC disent qu'il existe des exemples de ce qui se passe afin que les institutions puissent attribuer des contrats aux entrepreneurs préférés plutôt qu'aux gagnants initiaux. Non seulement les institutions et les entrepreneurs peuvent trouver le processus de contrat électronique plus transparent, mais il est également plus rapide.

Opportunités, défis et recommandations pendant la mise en œuvre

Cet engagement présente des opportunités pour des procédures internes améliorées et plus efficaces pour le traitement des marchés publics. La numérisation des contrats électroniques peut réduire les possibilités de manipulation des institutions et accélérer le processus de signature des contrats publics en Ukraine.

La numérisation et la publication des contrats dans des formats de données ouvertes offriraient de nouvelles opportunités d'analyse des données par les organismes de surveillance du gouvernement et de la société civile. Le gouvernement a déjà signalé que cela améliorerait sa prévision des flux de paiement.

La publication d'indicateurs de programme budgétaire a des opportunités plus modestes pour permettre une meilleure compréhension de l'information budgétaire pour les citoyens.

Cependant, il existe des défis à la mise en œuvre de cet engagement, notamment en ce qui concerne les contrats. Le succès du processus numérique et son intégration automatisée dans d'autres bases de données à des fins d'analyse nécessitent que les informations soient saisies avec précision. Cela exige des institutions qu'elles s'assurent que les agents publics sont effectivement formés à l'utilisation du système et qu'il existe également des mesures en place pour détecter les erreurs potentielles ou vérifier les informations avant qu'elles ne soient confirmées dans le système. Le système doit également inclure et alerter les utilisateurs des modifications ultérieures apportées aux contrats (par exemple, en raison de modifications imprévues des spécifications des contrats ou de dépassements de coûts), car elles peuvent parfois indiquer une mauvaise gestion et une corruption, même si elles peuvent survenir pour des raisons légitimes.

Le gouvernement et la société civile travaillant sur cet engagement s'attendent à ce que ces données nouvellement disponibles soient utilisées. Alors que la société civile est convaincue que les exemples passés d'enquêtes rendues possibles par des données nouvellement ouvertes seraient répétés avec des données contractuelles, il faut sensibiliser et encourager la société civile et les médias à utiliser et analyser ces données. Cela pourrait encourager des changements à long terme dans les institutions publiques afin de garantir que les contrats ne contiennent pas de paiements suspects, de clauses anticoncurrentielles ou d'autres éléments à risque.

Pour surmonter certains de ces défis et tirer le meilleur parti de cet engagement, l'IRM recommande :

Rapport de résultats

Engagement 1. Améliorer la transparence budgétaire et la mise en œuvre des contrats électroniques

Cet engagement visait à améliorer le module Budget pour les citoyens sur le openbudget.gov.ua plateforme pour publier des informations sur les indicateurs du programme budgétaire dans un format lisible par machine. Il prévoit également de lancer un module de passation de marchés électroniques pour toutes les transactions avec les institutions publiques et les organismes de l'État.

En décembre 2020, le Code budgétaire de l'Ukraine a été complété par une liste de données soumises à divulgation obligatoire sur les sites Internet officiels des collectivités territoriales ou par d'autres canaux conformément à la loi sur l'accès à l'information publique. Le ministère des Finances a piloté le nouveau openbudget.gov.ua module, qui permet la publication de nouvelles données budgétaires locales telles que les demandes de budget, les révisions et les exécutions des passeports de programmes budgétaires, les prévisions budgétaires locales, les projets et décisions finales sur le budget local par les administrations de l'État et les conseils locaux, ainsi que les modifications de ces décisions. Selon le ministère des Finances, en juillet 2023, le portail contient des informations sur 1,153 72 documents budgétaires locaux aux formats JSON et PDF, tandis que plus de XNUMX % des gouvernements locaux publient des indicateurs de programme budgétaire. Les indicateurs du programme budgétaire permettent aux utilisateurs de comparer les revenus et les dépenses par rapport aux montants prévus en pourcentage. Toutefois, peu de collectivités territoriales publient des demandes ou des décisions budgétaires sur la plateforme. Bien que ces décisions soient disponibles au format PDF sur les sites Internet des collectivités territoriales, la législation n'impose pas leur publication sur la plateforme.

Le module de passation de marchés électroniques n'a pas été complété. Le ministère des Finances est parvenu à un accord avec les parties prenantes selon lequel seuls les contrats de passation des marchés publics, et non toutes les transactions, seraient traités électroniquement dans un premier temps. Prozorro a pris en charge la mise en œuvre et piloté un module du système d'approvisionnement électronique. Selon le rapport du gouvernement, la première étape du système a été mise en œuvre à partir de juin 2023, à savoir la possibilité d'utiliser des modèles d'accord pour certaines catégories de biens dans le catalogue électronique de ProzorroMarket. En collaboration avec le ministère de l'Économie, Prozorro améliore ces modèles afin qu'ils puissent être automatiquement remplis avec les informations du système de passation des marchés électroniques et les détails des signataires. Après la finalisation des modèles, le module e-contrat sera intégré au système e-procurement et au système automatisé du Trésor public.

Avec le soutien du programme d'intégrité de l'UE pour le partenariat oriental, Transparency International Ukraine a analysé la législation sur les marchés publics et échangé des données entre Prozorro et le service du Trésor de l'État et a lancé le module Business Intelligence pour faciliter l'analyse des contrats de marchés publics. Transparency International Ukraine a ensuite présenté ses recommandations sur les améliorations à apporter à la plateforme Prozorro, notamment les moyens de combler les lacunes laissées par les données manquantes.

Après l'annonce de la loi martiale, le Cabinet des ministres a initialement adopté une résolution autorisant les acheteurs à procéder à des achats sans appel d'offres. D'autres amendements ont rétabli les achats via Prozorro, de sorte que seuls les achats liés à la défense puissent être effectués sans procédure d'appel d'offres. En mai 2023, le gouvernement a adopté des actes juridiques supplémentaires pour améliorer la transparence des marchés publics dans le secteur de la défense et exiger la publication de tous les rapports pertinents sur les marchés publics après la fin de la loi martiale. Le rétablissement complet de la transparence des marchés publics une fois la loi martiale terminée serait la clé de la mise en œuvre des contrats électroniques.

Le MII a évalué les résultats de l’engagement comme marginaux. Bien que le nouveau module de la plateforme budgétaire ouverte ait été lancé, toutes les collectivités territoriales ne fournissent pas via celui-ci des informations budgétaires lisibles par machine. Les modèles d’accords pour les contrats électroniques, préparés pour les marchés publics, n’ont pas été introduits. Des modifications législatives sont encore nécessaires pour obliger les gouvernements locaux à publier leurs informations et décisions budgétaires sur le portail budgétaire ouvert, et pour introduire la passation de contrats électroniques pour toutes les transactions de marchés publics.