La participation citoyenne peut-elle vraiment relancer la démocratie européenne?

Cet article a été publié à l'origine sur le Site Web du Fonds Carnegie pour la paix internationale.

En Europe, les initiatives visant à accroître la participation des citoyens ont considérablement progressé, mais il reste de grandes difficultés à surmonter pour que ces forums participatifs abordent les problèmes fondamentaux du déclin démocratique et contribuent de manière plus significative à sa restauration.

Lors de son récent sommet mondial à Ottawa, le Open Government Partnership (OGP), une initiative multilatérale regroupant soixante-dix-neuf gouvernements nationaux, vingt administrations locales et des milliers d'organisations civiques, a publié son premier rapport phare sur l'état de la gouvernance ouverte dans le monde, "La démocratie au-delà des urnes. ”Le rapport analyse et évalue les progrès et les faiblesses des efforts des membres de l'OGP pour rendre la gouvernance plus transparente et plus responsable envers les citoyens. S'appuyant sur ce précieux rapport d'inventaire et reflétant l'importance de ce sujet à l'échelle mondiale, le programme Démocratie, conflits et gouvernance publie une série de trois articles explorant les problèmes clés du programme de gouvernement ouvert. Ceci est le troisième article de la série.

De Hong Kong à la France en passant par le Soudan et l'Algérie, la propagation virale des manifestations témoigne de la demande des citoyens de faire entendre leur voix sur la manière dont le pouvoir politique est exercé. le Open Government Partnershiprapport récent de (OGP) “La démocratie au-delà des urnes” souligne combien de progrès sont encore nécessaires sur participation citoyenneSelon les articles de gouvernance de l'OGP, la participation citoyenne se produit lorsque «les gouvernements cherchent à mobiliser les citoyens pour s'engager dans un débat public, fournir des commentaires et apporter des contributions qui conduisent à m ... Plus.

En Europe, les initiatives visant à accroître la participation des citoyens ont considérablement progressé. Les forums participatifs impliquant les citoyens ordinaires dans la prise de décision publique se sont considérablement développés ces dernières années, avec notamment des assemblées de citoyens ad hoc qui traitent de questions politiques spécifiques, des panels de citoyens organisés par le gouvernement qui couvrent un ensemble plus vaste de défis, ainsi que des structures de délibération plus fixes et des pétitions de citoyens. . Ces efforts peuvent offrir des leçons d’applicabilité mondiale.

Cette extension de la participation consultative représente une évolution notable de la gouvernance politique européenne. Les amateurs soutiennent qu'une telle participation offre un moyen de relancer la démocratie et de créer au moins un antidote partiel au populisme illibéral, dans la mesure où elle résout la frustration des citoyens de ne pas avoir d'influence sur l'élaboration des politiques publiques.

Le tournant participatif dans la démocratie européenne est le bienvenu et se fait attendre. Cependant, à ce jour, il reste limité à des questions de politique relativement étroites; ses conséquences politiques plus larges ont été modestes. La participation consultative a touché principalement ce que l’on peut appeler des questions de faible politique - décisions liées à des projets locaux - plutôt que des questions de haute politique liées à des questions idéologiques au niveau national. Il existe de graves difficultés et défis à surmonter pour que les forums participatifs abordent ces problèmes fondamentaux et contribuent de manière plus significative à la qualité démocratique.

Tour participatif de l'Europe

Il y a quelques années encore, le potentiel de participation des citoyens en dehors des voies principales de la démocratie représentative était sous-estimé, sauf parmi une communauté d'experts assez enclins à s'auto-enclencher qui poussaient pour des initiatives participatives et se concentraient sur les détails procéduraux de la meilleure manière de les organiser et de les organiser. courir. Mais à mesure que les problèmes de démocratie représentative se sont intensifiés, les gouvernements européens, les organisations internationales, les organes de la société civile et les citoyens ont adopté plus largement les pratiques participatives.

Ces derniers mois, il y a eu une rafale de nouveaux développements. Sur le dos de sa soi-disant Grand Débat, ou grand débat, le gouvernement français a mis en place une assemblée de citoyens pour discuter du changement climatique. En Belgique, un nouveau système de participation particulièrement sophistiqué est en train d'être mis en place pour la communauté germanophone. En Espagne, le Mairie de Madrid a mis en place, avec le soutien de l’OGP, une assemblée permanente chargée de délibérer sur des questions locales. Un réseau d'assemblées de citoyens a été mis en place dans plusieurs villes polonaises. Dans le cadre de son programme Innovation in Democracy, le gouvernement britannique expérimente un programme similaire dans plusieurs conseils locaux. En avril 2019, le parlement écossais a annoncé la création d’un centre jury de citoyens d'émettre des recommandations sur un large éventail de défis politiques. Une douzaine de projets de rassemblement de citoyens sont actuellement en cours à travers le United Kmon pays. Après des exercices réussis, le gouvernement irlandais a annoncé en juin, 2019, son intention de diriger deux nouvelles assemblées de citoyens sur les questions de genre et les réformes de la politique municipale à Dublin. le Consultations de citoyens européens processus, de mi-2018 à 2019, a accueilli favorablement les suggestions sur l’avenir de l’UE.

Avec beaucoup d'autres exemples, il est évident qu'une masse critique d'initiatives participatives commence à s'accumuler. Alors que les personnes âgées avertissent que des initiatives similaires ont déjà existé, les forums participatifs se multiplient et suscitent un intérêt plus général pour la première fois en Europe.

De plus, le qualité méthodologique nombre de ces initiatives participatives s’est considérablement améliorée ces dernières années. Après des années d’essais et d’erreurs, les experts sont parvenus à un accord sur les procédures nécessaires pour susciter une participation citoyenne de grande qualité reposant sur des délibérations approfondies et équilibrées. Ces mesures incluent la sélection des participants par lot aléatoire; passer méthodiquement des discussions d’ordre général à des solutions plus spécifiques; impliquant des experts; structurer la délibération de manière à éviter les débats polarisants; et amener les pouvoirs publics à s’engager aux résultats des forums participatifs.¹

Un nombre croissant d'exemples réussis de participation a permis de dissiper des doutes quant à la réelle volonté des citoyens de participer à la prise de décision ou à leur capacité de participer de manière ouverte à des débats politiques complexes. UNE richesse de preuves suggère que les initiatives participatives peuvent effectivement impliquer les citoyens dans des débats spécifiques et que les participants convergent souvent autour d'un compromis convenu.

Mais à mesure que la demande de forums participatifs augmente, il est nécessaire normes méthodologiques ont commencé à glisser. Plusieurs exemples récents en Europe montrent à quel point les initiatives superficielles et élaborées à la hâte sont encouragées en tant que «participation démocratique» alors qu’elles ne représentent en réalité aucun progrès significatif. Certains forums participatifs récents n’ont pas été particulièrement délibératifs; certains ont été assez délibératifs mais avec une participation assez limitée. Les gouvernements européens étant de plus en plus obligés de faire preuve de consultation des citoyens, ils seront plus tentés de cocher cette case avec des conférences uniques, etc. Veiller au respect des normes méthodologiques et à ce que les ministères concernés consacrent des ressources suffisantes à la participation nécessitera une vigilance accrue.

Passer de la politique basse à la politique haute

La participation à travers l’Europe contribue de manière constructive aux problèmes de politique faible. À ce jour, les experts se sont principalement attachés à améliorer les processus internes et la méthodologie de participation et de délibération. Ce mode d'analyse confie la charge aux initiatives organisées autour de défis pratiques permettant des solutions constructives, ne permettant qu'une prise en compte limitée du rôle de la participation des citoyens dans un renouveau démocratique plus large.² Cela signifie que l'on a tendance à rechercher une compréhension assez étroite de la participation locale technique ou basée sur les secteurs et les services, par opposition à une participation réellement ouverte. politiqueparticipation.

La participation a généralement pris la forme de gouvernements et d’autorités locales demandant des avis sur un problème spécifique. Ce mécanisme est différent d’un mécanisme permanent des citoyens qui sollicite des contributions sur toute une gamme de questions de politique générale et de questions d’identité nationale plus vastes.

Jusqu'à présent, la majorité de la participation des citoyens a pris la forme de débats sur les projets - sur quoi les autorités devraient dépenser les fonds locaux. Il s'agit le plus souvent de problèmes nécessitant une décision ponctuelle - par exemple, choisir entre des plans de développement alternatifs pour un quartier local ou décider d'introduire un système de réduction de la circulation. Bien sûr, la plupart des questions de politique publique ne sont pas comme ça. Au contraire, la plupart des questions font l’objet de discussions et de décisions en cours, ne se prêtent pas à une résolution définitive, et nécessitent une série glissante de soldes et de compromis plutôt que la simple sélection d’une option plutôt que d’une autre. Examinez les décisions que les gouvernements prennent pour équilibrer leurs recettes et leurs dépenses, ou les négociations qu’ils doivent entreprendre avec des partenaires internationaux sur une vaste gamme de questions.

Bien que la participation au niveau des projets soit extrêmement utile pour évaluer concrètement le soutien apporté à des projets spécifiques financés, il est peu probable que les citoyens soient angoissés par l’état de la démocratie européenne ou par la baisse de leur confiance dans les politiciens. Une question clé est de savoir si les initiatives participatives peuvent passer à un niveau politique supérieur et contribuer de manière significative à la revitalisation démocratique. Cela exigerait que les autorités apportent des changements qualitatifs importants à la structure de la participation des citoyens, afin de corriger les inconvénients actuels de ces forums.

Le défi de mise à l'échelle la participation du niveau local au niveau national est un élément clé de toute évolution de ce type. Les optimistes signalent un petit nombre de cas où des assemblées de citoyens ont travaillé au niveau national sur de grandes questions politiques telles que l'avortement et d'autres questions relatives aux valeurs. Cependant, rendre la participation plus politique n’est pas simplement - ni même principalement - une question d’échelle; cela nécessite plutôt un changement qualitatif dans le type de problèmes et de débats abordés par la participation. Bien que les experts se concentrent généralement sur l'accroissement de la participation, cela ne suffit pas en soi pour faire passer de tels forums de la basse politique à la haute politique.

Il en va de même pour un autre sujet important dans les débats actuels: le passage du système unique au permanent forums. Bien que la création d'assemblées plus permanentes soit importante, elle ne dénote pas en soi un passage de la basse politique à la haute politique. Certaines autorités locales ont commencé à s'orienter vers la création de structures de participation plus permanentes, mais le mode d'action de base reste en grande partie le même: les citoyens passent en revue différentes manières de dépenser les ressources locales basées sur des projets.

Même lorsque la participation est renforcée et rendue plus permanente, il reste un défi qualitatif dans la manière dont les assemblées de citoyens traitent les problèmes complexes et complexes. liens entre différents domaines de la politique. Alors que les initiatives participatives ont tendance à traiter les problèmes de manière distincte, les dilemmes politiques les plus épineux résultent des tensions et des compromis nécessaires entre différents objectifs politiques et les préférences des citoyens. À l’heure actuelle, les incohérences entre ce que les citoyens font dans les forums participatifs et les préférences de leurs partis politiques constituent un problème fondamental.

Par exemple, le changement climatique est un thème de plus en plus commun dans de nombreuses nouvelles propositions d'assemblées de citoyens au niveau national. Les citoyens participant à des forums locaux participatifs soutiennent des projets tels que des quartiers plus verts, des rues piétonnes, davantage de parcs et des limites de circulation. Pourtant, de nombreux citoyens votent ensuite pour des partis politiques nationaux dont les programmes politiques plus vastes vont à l'encontre de tous ces objectifs. En fait, les écotaxes imposées par le gouvernement déclenchent souvent les protestations des citoyens. Alors que le changement climatique est clairement une question de haute politique, les assemblées liées au changement climatique ne seront utiles que si elles abordent cette question dans le contexte des choix politiques plus larges des électeurs.

La manière dont la participation a évolué jusqu'à présent signifie que le nombre de citoyens impliqués est très limité - dans la plupart des cas, pas plus de quelques dizaines de personnes. La plupart des citoyens ne sont même pas conscients de leur importance accrue. La réalité qui fait réfléchir est que même dans les endroits où l'expérience d'initiatives participatives a été récente et réussie, cela n'a pas suffi à endiguer les tendances politiques illibérales au niveau macro. Les initiatives en ligne et autres initiatives délibératives de l'Estonie sont mondialement connues, mais le parti populiste de droite EKRE (Parti populaire conservateur d'Estonie) déferlé de façon spectaculaire aux élections 2019 du pays. La Belgique a le G1000, l'une des initiatives participatives les plus respectées et les plus innovantes, mais les nationalistes flamands augmenté de façon spectaculaireen 2019. Le groupe d'initiatives participatives très admiré du conseil municipal de Madrid est susceptible d'être maintenu, mais remodelé, because local des électionsAméliorer la transparence des élections et maintenir l'indépendance des commissions électorales est essentiel pour promouvoir la confiance dans le système électoral, prévenir la fraude électorale et défendre la démocratie. Plus in 2019 brought to power a coalition that includes the far-right Vox party. Participative forums have not provided any antidote to the rise of illiberal populist parties—at least, not yet.

Ce compte rendu suggère que la combinaison de la participation avec d'autres domaines de la réforme démocratique constitue toujours un défi important. Pendant de nombreuses années, les experts ont fait valoir que les nouvelles formes de participation directe des citoyens devaient travailler de concert plus étroitement avec les canaux existants de la démocratie représentative. C'est un point très répété. Pourtant, les progrès concrets dans la réunion de différents types de renouveau démocratique restent limités en Europe - aux niveaux européen, national et sous-national.

Dans un petit nombre de cas récents, les assemblées participatives ont travaillé de concert avec les forums de discussion parlementaires et les mécanismes de démocratie directe. Assemblée d'Estonie sur les élections, les partis politiques et l'engagement des citoyens, ainsi que l'approche de l'Irlande visant à modifier une clause constitutionnelle interdisant l'avortement, sont généralement cités comme les meilleurs exemples. De tels succès sont toutefois exceptionnels - et même le cas irlandais a ses Les sceptiques. En général, les efforts déployés à travers l'Europe pour améliorer les formes de démocratie participative, représentative et directe ne sont pas particulièrement synchronisés.

En effet, malgré l'abondante rhétorique sur la combinaison d'une démocratie participative et représentative, de nombreuses initiatives participatives restent opposées ou constituent un contrepoids aux parlements et aux partis. Les débats entre experts des assemblées de citoyens peuvent parfois être extrêmement radieux des partis politiques, des parlements et des autres organes de représentation démocratique. Pour de nombreux passionnés, l’intérêt des forums participatifs est d’éloigner le centre de gravité démocratique de ces piliers de la démocratie qui, selon eux, sont en déclin irrémédiable. Quelques craintes la nouvelle popularité des assemblées de citoyens risque d'aggraver l'un des problèmes sous-jacents de la démocratie, à savoir la tendance des hommes politiques à fuir les décisions difficiles.

D'une certaine manière, la participation à travers l'Europe peut parfois sembler curieusement dépolitisée. Les initiatives citoyennes personnalisent l'engagement des citoyens - elles reposent sur la participation individuelle des citoyens. Cela risque de détourner l'attention des moyens par lesquels les citoyens ont toujours besoin d'organisations collectives, telles que des partis, des syndicats et des associations. Sans ces éléments, la démocratie serait dépourvue de la nécessaire ceinture de transmission collective entre l'individu et l'État. Une telle représentation par médiation est toujours nécessaire pour aider à résoudre les relations de pouvoir profondément enracinées entre différents groupes de la société. Si les forums participatifs minimisent cela, ils risquent de cristalliser les déséquilibres sociaux, économiques et politiques et les injustices existants. Dans certains cas, ils peuvent même paraître assez conservateurs, dans la mesure où ils travaillent implicitement autour des distorsions systémiques plus profondes des processus démocratiques européens.

Cette dépolitisation signifie que les initiatives participatives sont souvent basées sur l'hypothèse irréaliste que les désaccords politiques et identitaires entre différents groupes peuvent être neutralisés - et que c'est la mesure clé du progrès démocratique. Pourtant, la principale raison sous-jacente pour laquelle la démocratie vacille dans de nombreux pays de l'UE tient davantage à des obstacles structurels tenaces et profondément enracinés à l'égalité et justicePour surmonter les obstacles qui empêchent les citoyens de voir leurs besoins en matière de justice satisfaits, les gouvernements participants à l'OGP s'efforcent d'étendre la transparence, la responsabilité et l'inclusion dans tous les systèmes de justice.... De la même manière que le concept de société civile peut être utilisé – ou mal utilisé – la délibération civique est implicitement présentée comme un phénomène civilisateur apprivoisé, axé sur le consensus, dépourvu de contestation idéologique aiguë du pouvoir.

Le fait que des voix de gauche, de droite, proeuro-européennes, anti-européennes, locales, paneuropéennes, populistes et anti-populistes soutiennent tous formellement une participation accrue des citoyens est clairement un atout.³ Cependant, il devrait peut-être aussi sonner l'alarme. Il reste à voir si, sur de plus grandes questions politiques, les initiatives participatives peuvent réellement dissoudre les différences et profiter simultanément à toutes ces idéologies diverses. Le renouveau démocratique européen ne peut et ne doit pas être inoculé par des luttes de pouvoir et des divisions plus profondes - qu’elles soient enracinées dans des divergences de classe, matérielles, identitaires ou nationales. Pourtant, la propagation de nouvelles initiatives participatives en Europe semble toujours déconnectée de cette dynamique intrinsèque.

Voies à suivre

Que signifient ces défis pour l’avenir de la participation citoyenne? Et peuvent-ils être résolus? Les attentes concernant les initiatives démocratiques participatives sont maintenant extrêmement élevées. On peut soutenir que le pendule est passé de la négligence à une hypothèse non critique selon laquelle les initiatives citoyennes délibérantes peuvent constituer un élément majeur des efforts visant à rétablir la responsabilité démocratique de l'UE.

À l'inverse, des voix sceptiques soulèvent des doutes quant à la possibilité d'étendre les processus participatifs de la politique basse à la politique haute. Ils avertissent que les délibérations à petite échelle peuvent fonctionner lorsque le consensus est à portée de main, mais seront dépassées par le point de rupture lorsqu'elles seront appliquées aux problèmes de division qui affectent l'état général de la démocratie européenne.⁴ En privé, de nombreux experts qui travaillent dans ce domaine depuis des années s'inquiètent du fait que les forums participatifs sont désormais considérés comme une panacée pour le populisme et les problèmes plus importants qui affligent la démocratie européenne.

Tenant compte de ces avertissements, les gouvernements et autres autorités devront être guidés par un degré mesuré de ambitionSelon les articles de gouvernance de l'OGP, les engagements de l'OGP devraient « étendre la pratique gouvernementale au-delà de sa ligne de base actuelle en ce qui concerne les domaines clés du gouvernement ouvert ». L'ambition capture le po.... Ils devraient commencer à explorer des idées pilotes sur la manière d'élargir modestement les forums participatifs en les déplaçant provisoirement sur un territoire de plus en plus politique sans étendre la dynamique de l'engagement citoyen. L'objectif devrait être d'élargir le champ politique pertinenceSelon les articles de gouvernance de l'OGP, les engagements de l'OGP devraient inclure une optique gouvernementale ouverte claire. Plus précisément, ils doivent faire progresser au moins une des valeurs de l'OGP : transparence, participation citoyenne... de participation sans saper les caractéristiques pratiques qui ont fait son succès dans certains États et municipalités de l'UE, afin de maximiser son potentiel sans courir le risque de le surcharger. Si le potentiel des forums participatifs est survendu, les citoyens risquent de déchanter. S'il est sous-vendu, ces forums resteront une arène de niche, déconnectée des problèmes politiques plus larges de la démocratie européenne.

Les défis identifiés ci-dessus soulignent le qualitatif changements nécessaires pour donner à la participation une petite injection de pertinence politique. Jusqu’à présent, l’accent a été mis sur la diffusion des forums et méthodologies existants et peu politiques à un plus grand nombre de localités. Parallèlement à ces efforts, les gouvernements et les institutions de l'UE pourraient également expérimenter une participation d'un type différent. Cela impliquerait de faire un zoom arrière sur des questions uniques pour aborder des questions de politique plus générales; trouver des moyens d'intégrer les initiatives participatives dans d'autres domaines de la réforme démocratique; et structurer la participation autour de dynamiques de pouvoir plus controversées.

Les gouvernements européens ont peu de chances d’envisager des chambres législatives nationales constituées de citoyens choisis au hasard. Mais ils pourraient envisager des expériences plus modestes, dans le cadre desquelles les citoyens et les membres du parlement travaillent ensemble sur des questions spécifiques au sein d’un forum unique. Les forums de citoyens locaux pourraient être utilisés comme base pour alimenter les délibérations à un niveau supérieur, de sorte que les différents niveaux de débat se rapportent organiquement les uns aux autres. L'UE pourrait fournir un modèle commun sur le type de questions qui guideront la prochaine phase d'initiatives citoyennes à travers l'Europe.

Jusqu'à présent, il n'y a pas eu de perspective de niveau supérieur des systèmes sur l'impact politique plus large de la croissance rapide des initiatives participatives à travers l'Europe.⁵ La nécessité de travailler à une telle compréhension sera au premier plan de la prochaine phase de la participation des citoyens européens. Il sera important de stimuler la participation sans trop idéaliser son potentiel par rapport à d'autres domaines de réformes démocratiques si nécessaires. La démocratie européenne aura besoin d'un équilibre judicieux d'engagement des citoyens avec et sans médiation. Le défi consistera à concevoir la participation de manière à améliorer d'autres formes de responsabilité démocratique, plutôt que de les saper ou de les éclipser. La participation devra être un catalyseur de la réforme de la démocratie et non une alternative autonome.

Le premier article de cette série, Ouverture du gouvernement, fermeture de l'espace civique: résoudre le paradoxe, a été publié par Saskia Brechenmacher, membre du programme Démocratie, conflits et gouvernance de Carnegie. Le deuxième article de cette série, Appui à la démocratie internationale: remplir le vide de leadership, a été publié par Thomas Carothers, vice-président directeur des études à la Fondation Carnegie pour la paix internationale.

Notes

¹ John Gastil et Robert Richards, «Rendre délibérative la démocratie directe au moyen d'assemblées aléatoires», Politique et société 41, non. 2 (June 2013): 253 – 81; Marcin Gerwin, Assemblées de citoyens: Un guide de la démocratie qui fonctionne (Cracovie: Open Plan Foundation, 2018).

² Didier Caluwaerts et Min Reuchamps, «Générer une légitimité démocratique par le biais d'innovations délibératives: le rôle de la non-intégration et de la perturbation» Représentation52, non. 1 (2016): 13 – 27.

³ Richard Youngs, Europe Reset: Nouvelles orientations pour l'UE (Londres: IB Tauris, 2018).

⁴ Voir, par exemple, Andre Bachtiger et al., Eds., Le manuel d'Oxford sur la démocratie délibérative (Oxford: Oxford University Press, 2017).

⁵ Frank Hendriks, «L'innovation démocratique au-delà de la réflexion délibérative: le rebond plébiscitaire et l'avènement d'une démocratie orientée vers l'action», Démocratisation 26, non. 3 (2019): 444 – 64.