Plan de Transparencia de Recuperación y Resiliencia (PT0016)

¿Cuál es el problema abordado por el compromiso? Existen mecanismos e información dispersa que contribuye a su correcto uso debido a la naturaleza del escrutinio institucional de los fondos europeos. Sin embargo, aún existen oportunidades de mejora en el fortalecimiento del análisis, escrutinio y prueba de su adecuado uso, a saber: ● La accesibilidad del lenguaje y tipo de documentación de los proyectos y su financiamiento a audiencias menos alfabetizadas en estas materias; ● La dispersión y redundancia de la información proporcionada; ● Las limitaciones de la referencia cruzada de información con portales y fuentes de información relevantes para este propósito.

Cual es el compromiso? Fomentar el seguimiento transversal y simplificado de las fuentes de información existentes, contribuyendo a su evolución e inteligibilidad con miras a: ● la rendición de cuentas de los responsables políticos y las instituciones públicas; ● prevención de la malversación de fondos y la corrupción; ● aumento de la confianza de ciudadanos y empresas.

¿Cómo contribuye el compromiso a la solución del problema identificado? La implementación de este compromiso contribuirá a: ● Transparencia en la implementación de los fondos europeos; ● Prevención de la corrupción y malversación de fondos públicos; ● Maximizar el impacto social del PRR; ● El fortalecimiento de la confianza de los ciudadanos en la buena gestión de los fondos públicos.

¿Por qué el compromiso es relevante para los valores de OGP? En el marco de la transparencia, desarrollando los mecanismos existentes y sensibilizándolos. En el ámbito de la rendición de cuentas, mediante la rendición de cuentas y el seguimiento de la asignación de fondos públicos. En la participación ciudadana a través de la promoción de la participación ciudadana, se busca difundir información y promover una mayor participación ciudadana en la implementación del Plan Estructurador para la Recuperación de la Economía.

Descripción de los resultados esperados ● Evolución del Portal Mais Transparência, para incorporar información sobre inversión pública en diferentes áreas, incluyendo datos de ejecución presupuestaria, beneficiarios y evaluaciones de impacto; ● Desarrollo de la vinculación del Portal Mais Transparência a otras fuentes de datos, como el Portal Base, de forma automática y accesible para el usuario no especialista; ● Apoyo en la difusión del Portal Mais Transparência a diferentes públicos.

Macro actividades Fecha de inicio Fecha de finalización 1. Incorporar en el Portal Mais Transparência toda la información sobre inversión pública en las diferentes áreas de implementación del PRR, incluyendo cifras de implementación, beneficiarios y proveedores. outubro 2021 junho 2022 2. Desarrollar una campaña de comunicación y sensibilización centrada en las funcionalidades del Portal Mais Transparência dirigida a diferentes públicos, promoviendo su uso. janeiro 2022 dezembro 2022 3. Promover el desarrollo de herramientas de monitoreo cívico para prevenir la corrupción, incluyendo tableros de visualización de datos de adquisiciones públicas y la implementación de Pactos de Integridad por parte de las autoridades de gestión de fondos. setembro 2022 julho 2023 4. De forma automática y accesible para el usuario no experto, vincular el Portal Mais Transparência a otras fuentes de datos, como el Portal Base. septiembre 2022 agosto 2023

Revisión del plan de acción

Compromiso 8: Mejorar la transparencia y la prevención de la corrupción en la implementación del Plan de Recuperación y Resiliencia y aplicación de fondos públicos

Para una descripción completa del compromiso, ver el plan de acción de Portugal: https://www.opengovpartnership.org/documents/portugal-action-plan-2021-2023/.

Contexto y objetivos:

La UE ha puesto a disposición de los Estados miembros alrededor de 700 2026 millones de euros en préstamos y subvenciones hasta XNUMX para apoyar reformas e inversiones que mitiguen el impacto económico y social de la pandemia de coronavirus. [ 1 ] La UE ha comenzado a distribuir dinero para el Plan de Recuperación y Resiliencia (PRR) de 16.6 millones de euros de Portugal, que, según dice, apoyará las transiciones verde y digital; contribuir a abordar de forma eficaz los retos identificados en el Semestre Europeo; [ 2 ] y fortalecer el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social de Portugal. [ 3 ] Se espera que la financiación de PRR tenga un impacto positivo significativo y duradero en el crecimiento económico a medida que la economía continúa recuperándose, aunque los ingresos siguen siendo inciertos (particularmente de la industria turística). [ 4 ] El impacto de la pandemia de COVID-19 ha cobrado un precio significativo en la economía nacional portuguesa y sus finanzas.

Portugal es visto como un líder en compras digitales. Sin embargo, existen riesgos de corrupción en el sistema de contratación portugués que se sabe que se han visto exacerbados por la respuesta a la pandemia, como conflictos de intereses y un alto porcentaje de adjudicaciones directas. [ 5 ] El parlamento de Portugal aprobó una resolución en enero de 2021 recomendando al gobierno prevenir los riesgos de corrupción durante la pandemia, como los conflictos de intereses y la asignación inadecuada de fondos públicos. [ 6 ]

Este compromiso tiene un vínculo claro con los valores de OGP de acceso a la información y rendición de cuentas pública. Busca aumentar la disponibilidad de información sobre la inversión pública en relación con la PRR a través del portal Mais Transparência, interconectar los datos con otros conjuntos de datos, sensibilizar y desarrollar herramientas de monitoreo ciudadano para prevenir la corrupción (como a través de Pactos de Integridad).

Este compromiso surgió de las discusiones del foro de múltiples partes interesadas luego del primer borrador del plan de acción, que originalmente no incluía este tema. [ 7 ] La sociedad civil sintió que el plan de acción necesitaba incluir compromisos más audaces e innovadores. [ 8 ] El compromiso reúne diferentes acciones de la Estrategia Nacional Anticorrupción de Portugal, el Plan Nacional de Modernización Administrativa y el Plan de Acción para la Transición Digital. [ 9 ]

Potencial de resultados: sustancial

Este compromiso tiene un potencial sustancial para mejorar la transparencia y, en particular, para aumentar la supervisión pública en la contratación pública. Tanto la sociedad civil como el gobierno ven esto como un compromiso muy importante con potencial para un impacto significativo. [ 10 ]

En materia de transparencia, el compromiso tiene como objetivo publicar información sobre las cifras, beneficiarios y proveedores de miles de millones de euros en inversión pública mediante la implementación del PRR. A pesar de ser líder europeo en la publicación de información sobre licitaciones, adjudicaciones, contratos e implementación de contratos públicos, [ 11 ] la sociedad civil informa que todavía hay una gran cantidad de contratos que no se publican como datos abiertos, lo que dificulta evaluar la formación de contratos, su relación calidad-precio o sostenibilidad. [ 12 ] La implementación de este compromiso podría garantizar que el proceso de adquisición de fondos PRR cumpla con las más altas expectativas de transparencia. Transparency International Portugal (TI Portugal) ve esto en sí mismo como un importante paso adelante. [ 13 ] Esta mayor transparencia y apertura en la información de adquisiciones de PRR permitiría la implementación y los posibles resultados tempranos del ambicioso hito de facilitar herramientas de monitoreo cívico (como los Pactos de Integridad). [ 14 ] El concepto de Pactos de Integridad sigue siendo una novedad, ya que solo se ha implementado un Pacto de Integridad en Portugal. [ 15 ] La Estrategia Nacional Anticorrupción 2020-2024 destacó este primer Pacto de Integridad (para la restauración del Monasterio de Alcobaça) como ejemplo para futuros proyectos de contratación. Estos pactos reforzarían la transparencia, asegurarían el uso adecuado de los fondos públicos y promoverían la supervisión pública y la confianza en el gasto público. [ 16 ] Asegurar la creación y amplia implementación de herramientas de monitoreo ciudadano para la distribución de fondos PRR podría ayudar a prevenir la corrupción y disminuir las posibilidades de conflicto de intereses, ahorrando así dinero de los contribuyentes y asegurando que las obras públicas se implementen de manera eficiente. Sin embargo, TI Portugal advierte que la supervisión pública (a través de pactos de integridad, visualizaciones de datos u otras herramientas de monitoreo cívico) depende en gran medida de la provisión y el uso de datos abiertos y la transparencia en el proceso de contratación. [ 17 ]

En esta etapa, los detalles de qué se podría publicar exactamente y cómo tomarán forma las acciones no están claros; esto se discutirá en la primera reunión del grupo de trabajo sobre la implementación de este compromiso. [ 18 ] El portal Mais Transparência, lanzado en abril de 2021, ya contiene datos básicos en relación con el presupuesto general del estado y los fondos PRR. [ 19 ] Los usuarios pueden explorar una descripción general del gasto, la contratación y los resultados esperados del PRR, [ 20 ] así como descargar listados XLS de proyectos y entidades ya contratados bajo el PRR, por área temática, región o institución. [ 21 ] También enlaza con el sitio web Recuperar Portugal que publica y administra las licitaciones bajo el PRR. [ 22 ] Por lo tanto, el portal Mais Transparência proporciona una base central desde la cual publicar datos abiertos detallados sobre los procesos de contratación que implementan los fondos PRR. Además, la sociedad civil prevé que la implementación del Hito 4, vinculando los datos a otros portales como el Portal BASE (portal centralizado de contratos públicos de Portugal), mejoraría el acceso público a esta información. [ 23 ] La vinculación de datos a través de diferentes plataformas también complementaría el Hito 2 en la creación de conciencia sobre esta información, ya que sería accesible a través de diferentes portales de transparencia y adquisiciones.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

Los objetivos de este compromiso son similares a un compromiso anterior ambicioso sobre aumentar la transparencia y la supervisión de las adquisiciones en el plan de acción 2018-2020 de Portugal. Este compromiso anterior buscaba fortalecer la transparencia en las compras públicas, aplicar herramientas de monitoreo cívico, publicar todos los contratos en datos abiertos por defecto en el Portal BASE y publicar todos los documentos de respaldo de los contratos. Sin embargo, el compromiso vio una implementación limitada al final del ciclo 2018-2020; las autoridades deberán garantizar que esto no se repita y que los primeros resultados se demuestren a lo largo del ciclo de implementación 2021-2023.

Al momento de escribir este informe, diciembre de 2021, el grupo de trabajo para este compromiso aún no se había reunido. Deben determinar la puntualidad en la publicación de los datos y aclarar exactamente qué puntos de datos deben publicarse en datos abiertos y cómo. Si bien la sociedad civil ha identificado posibles soluciones para publicar información relevante sobre adquisiciones, las restricciones tecnológicas e institucionales (como el software heredado y la falta de capacitación) podrían dificultar la implementación. [ 24 ] Las soluciones efectivas deben considerar la facilidad de acceso público a los datos, la puntualidad en su publicación, la interoperabilidad con otros conjuntos de datos y la capacidad institucional para realizar estas actividades ahora y más allá del período de implementación del plan de acción.

Además de contribuir a la transparencia en la financiación de los PRR, este compromiso tiene como objetivo prevenir la corrupción y el mal uso de los fondos públicos, fortalecer la confianza pública en la gestión de estos fondos y maximizar su impacto social. El análisis de la sociedad civil ha demostrado que el 80 % de los procedimientos de contratación en Portugal se obtienen mediante adjudicaciones directas, lo que los expone a un mayor riesgo de corrupción. [ 25 ] Si bien no está claro si la transparencia por sí sola puede cambiar la forma en que se adjudican las licitaciones, el grupo de trabajo para este compromiso podría priorizar el monitoreo cívico de los proyectos ganados a través de adjudicaciones directas. La priorización también puede ayudar al uso efectivo de los recursos, ya que es poco probable que sea posible aplicar Pactos de Integridad con muchos recursos a todos los proyectos de adquisiciones.

Donde los pactos de integridad no son posibles, otras herramientas de monitoreo cívico pueden facilitar la supervisión y el escrutinio público de los fondos de PRR. La publicación oportuna de datos abiertos detallados sobre los procesos de adquisición y los contratos de PRR es esencial para que estas herramientas brinden información útil al público. La publicación efectiva permite vincular información a otras bases de datos, comparaciones y análisis, y monitoreo cívico. La iniciativa OpenCoesione de Italia aporta con éxito más transparencia y supervisión pública a la financiación de la política de cohesión de la Unión Europea; podría ser un modelo para que Portugal garantice la transparencia y una amplia supervisión pública que incluya activamente a los ciudadanos, las empresas, el gobierno, la sociedad civil y los investigadores. [ 26 ]

Este compromiso podría ser más ambicioso en materia de monitoreo cívico si facilitara la denuncia e investigación de irregularidades en el uso de los fondos del PRR a las autoridades competentes. Si bien el compromiso actual implementaría pactos de integridad y promovería herramientas para facilitar el monitoreo ciudadano, hay espacio para otros mecanismos formales que permitan a las personas u organizaciones denunciar la corrupción de manera fácil y eficiente a las autoridades correspondientes. Esto es importante ya que es poco probable que los pactos de integridad, que requieren una cantidad significativa de recursos, se apliquen a todos los proyectos de adquisiciones. Proporcionar canales formales para denunciar la corrupción fortalecería aún más uno de los objetivos del compromiso para prevenir la corrupción. En 2021, la Autoridad de la Competencia de Portugal impuso multas por valor de 120 millones de euros en relación con prácticas corruptas de contratación (con multas por un total de más de 900 millones de euros desde 2017). [ 27 ] Esto demuestra que existen autoridades apropiadas que pueden investigar y sancionar la corrupción en la dispersión de los fondos del PRR. La sociedad civil también ha declarado que es crucial que los portales de contratación transparentes hagan visibles los riesgos de corrupción para las autoridades públicas y el público. [ 28 ] Por lo tanto, el gobierno podría aprender del exitoso ecosistema de monitoreo Dozorro de Ucrania y crear una comunidad sostenible de monitores cívicos que incluya a la sociedad civil, empresas e individuos que puedan identificar y presentar informes de irregularidades. [ 29 ] Las autoridades correspondientes (p. ej., la Autoridad de Competencia de Portugal) podrían recibir informes e investigar las denuncias de manera eficiente, e incluso apoyar a los monitores cívicos a través de eventos de capacitación para continuar desarrollando capacidades.

· Los datos sobre adquisiciones y contratos relacionados con los fondos de resiliencia y recuperación de COVID-19 deben ser disponible en línea de manera oportuna. Los datos deben estar en formatos abiertos y legibles por máquina como el Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas, y con suficiente detalle para garantizar la transparencia proactiva y el control cívico. Portugal podría aprender de la implementación del Reino Unido de compromisos claros para mejorar la calidad, la puntualidad y la relevancia de los datos de contratación pública y la publicación de datos en el Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas. [ 30 ]

· El grupo de trabajo para este compromiso podría analizar cómo Portugal priorizaría la implementación de Pactos de Integridad para los fondos PRR. Los proyectos adjudicados directamente tienen mayores riesgos de corrupción y podrían beneficiarse de ser priorizados. En cualquier caso, debe haber suficientes recursos para proporcionar Pactos de Integridad en varios proyectos de fondos PRR. Esto también podría incluir un programa de capacitación para ampliar el número de personas y organizaciones que pueden monitorear y supervisar la financiación de PRR.

· Basándose en el desarrollo de herramientas de monitoreo cívico, lasel gobierno podría realizar capacitaciones sobre cómo utilizar y monitorear los datos de contrataciones y adquisiciones, y establecer mecanismos de retroalimentación de los ciudadanos para denunciar irregularidades. La iniciativa OpenCoesione de Italia podría ser un sistema útil para replicar en el contexto portugués. [ 31 ] Del mismo modo, el sistema de seguimiento de la contratación pública de Ucrania (Dozorro) es un ejemplo de impulsar la ambición y empoderar a los ciudadanos para que presenten comentarios y envíen alertas sobre posibles irregularidades y violaciones de la financiación pública. [ 32 ]