Comment les lois et politiques du secteur extractif peuvent-elles contribuer à l'égalité des sexes?
¿De qué forma pueden las leyes y las políticas del sector extractivo contribuir a la igualdad de género?
Rédigé par l'équipe genre de NRGI
Ce blog a été initialement publié sur le site Web du Natural Resource Governance Institute (NRGI) ici. Il s'agit du premier d'une série de billets de blog du NRGI et du projet de recherche du World Resources Institute (WRI) sur le genre et les industries extractives, réalisés avec le soutien de la Open Government Partnership Fonds d'affectation spéciale multidonateurs, qui est géré par la Banque mondiale.
Que signifient les gouvernements et les organisations internationales lorsqu'ils disent qu'ils visent à faire progresser l'égalité des sexes dans le contexte de la gouvernance des ressources naturelles? De nombreux gouvernements prennent des engagements positifs pour le sexeLes gouvernements participants à l'OGP apportent des perspectives de genre dans les domaines politiques populaires, assurent la diversité dans les processus participatifs et ciblent spécifiquement les écarts entre les sexes dans les politiques pour aborder le gouvernement ... Plus l'équité, mais dans les pays où le industries d'extractionL'application des valeurs de transparence, de participation et de responsabilité d'un gouvernement ouvert aux industries extractives peut réduire la corruption, protéger les intérêts et les besoins de la communauté et soutenir l'environnement ... représentent une part importante de l'économie, que signifient concrètement ces engagements et comment contribuent-ils à des changements positifs dans la vie et les moyens de subsistance des populations ?
Ces questions ont été le point de départ d'un nouveau projet de l'Institut de gouvernance des ressources naturelles (NRGI) financé par le Open Government PartnershipLa Open Government Partnership (OGP) est une initiative multipartite axée sur l'amélioration de la transparence du gouvernement, la garantie d'opportunités de participation des citoyens aux affaires publiques et le renforcement ... Plus (OGP) Multi Donor Trust Fund et réalisé en collaboration avec le World Resources Institute (WRI).
L'année dernière, OGP a lancé Briser les rôles, une campagne encourageant les gouvernements à apporter perspectives de genre dans un gouvernement ouvert. La recherche NRGI-WRI vise à fournir des informations et des outils pour aider les gouvernements des pays riches en ressources à le faire. L'objectif primordial du projet est de favoriser les engagements politiques transformateurs de genre des gouvernements OGP spécifiquement en relation avec leur secteur extractif. La recherche est la première phase du projet, qui comprendra également le développement d'outils pour les acteurs gouvernementaux et de la société civile et des activités de sensibilisation (dont beaucoup seront désormais effectuées via des plateformes numériques et en ligne).
Dans la première phase de la recherche, nous examinons les lois et politiques sur les industries extractives qui se réfèrent au genre ou aux femmes, en examinant comment elles ont été développées et leur mise en œuvre et leur impact. Nous reconnaissons que, dans de nombreux cas, les lois et politiques peuvent avoir porté atteinte à l'égalité des sexes et aux droits des femmes. Mais dans ce défi réside une opportunité passionnante: si le secteur extractif a contribué à l'inégalité des femmes, en identifiant les mécanismes politiques de la façon dont cela se produit, nous pouvons avoir la possibilité d'aider les pays à concevoir des lois et des politiques qui utilisent leur richesse en ressources pour élever plutôt que diminuer les femmes.
Il y a eu relativement peu de recherches sur l'impact de la dépendance d'un pays sur ses ressources naturelles sur la vie des femmes. La recherche que nous avons menée montre cependant que les femmes des pays tributaires des ressources minérales souffrent souvent de plus grandes inégalités de richesse et de droits que celles des pays qui ne dépendent pas des ressources. Une étude de 2008 sur Région MENA par Michael Ross a fait valoir que les grandes découvertes de pétrole dans cette région et l'approche de gestion des richesses pétrolières étaient un facteur clé de l'évolution des relations entre les sexes dans plusieurs pays de la région. Dans un Critique 2016 du travail de Ross, Yu-Ming Liou et Paul Musgrave soutiennent que Ross ne tient pas compte des preuves que les gouvernements conçoivent délibérément des politiques visant à augmenter ou à réduire l'égalité des sexes - un objectif essentiel de notre propre étude. D'autres études récentes axées sur l'Amérique latine ont également noté une malédiction des ressources sexospécifique dans laquelle les symptômes de malédiction des ressources tels que la maladie hollandaise et le manque de diversification économique peuvent avoir un impact différent sur les femmes et les hommes. Ces impacts sont rarement pris en compte dans les processus politiques du gouvernement.
Nous avons sélectionné nos 12 pays cibles sur la base d'une analyse exploratoire et d'un exercice de cartographie. En mars 2020, nous avions terminé l'analyse de quatre pays - la Colombie, le Ghana, le Mexique et le Pérou - et formulions déjà des observations potentiellement intéressantes. Nous posons également des questions cruciales, notamment celle qui ouvre ce billet de blog: comment les documents juridiques et politiques du secteur extractif peuvent-ils contribuer à l'égalité des sexes?
La première chose que nous avons remarquée, sans surprise, est qu'il existe relativement peu de lois, de politiques ou d'autres documents officiels sur le secteur extractif qui font référence au genre ou aux femmes. L'aveuglement relatif au genre du secteur extractif a été, en partie, l'incitation pour les industries extractives TransparenceSelon les articles de gouvernance de l'OGP, la transparence se produit lorsque "les informations détenues par le gouvernement (y compris sur les activités et les décisions) sont ouvertes, complètes, opportunes, librement accessibles au public... Plus Initiative (ITIE) adoption, en 2019, d'une nouvelle norme et d'exigences de divulgation autour du genre. Cela comprenait la promotion de la divulgation de données sensibles au genre et la participation des femmes aux groupes multipartites qui supervisent la mise en œuvre de l'ITIE d'un pays. Les orientations de l'ITIE sont une étape positive dans un secteur où le genre a trop souvent été mis de côté en tant que problème, mais il faut certainement faire plus. Ceci est confirmé par nos premiers résultats de recherche.
Dans les quatre premiers pays que nous avons étudiés, nous avons identifié 29 documents juridiques et politiques qui ont une incidence sur le secteur extractif et qui font référence au genre d'une manière ou d'une autre. Cependant, seulement 10 de ces documents étaient spécifiques au secteur extractif; les autres concernaient des questions telles que la gestion de l'environnement, qui s'appliquaient à toute une gamme d'activités commerciales et autres, notamment le secteur extractif. Notamment, ces documents font référence au genre principalement par rapport aux aspects sociaux et environnementaux de la gouvernance des ressources naturelles. Par exemple, les évaluations d'impact environnemental et social (EIES) nécessitent des données sur le genre (ou les femmes) et certaines politiques exigent que les entreprises considèrent les femmes comme un groupe d'intérêt spécifique lors de la conception des interventions de responsabilité sociale des entreprises (RSE) ou des plans d'engagement communautaire.
Ces documents révèlent que lors de l'examen de l'impact du secteur extractif sur les femmes, la plupart des gouvernements, des entreprises et des organisations considèrent que le secteur n'affecte que les femmes vivant dans les communautés où des projets d'extraction sont en cours. Bien que les impacts sur la richesse, les droits et la santé autour du site d'extraction soient incontestablement importants, ce point de vue est trop limité (et la manière dont il est souvent mis en œuvre peut servir à renforcer davantage les stéréotypes de genre). La gouvernance du secteur extractif va au-delà des impacts sociaux et environnementaux de l'extraction. Il comprend généralement des cadres budgétaires sectoriels (couvrant les questions de impôtPlacer la transparence, la responsabilité et la participation au centre de la politique fiscale peut garantir que les charges sont réparties équitablement dans la société. Spécifications techniques : Engagements liés à c... et les redevances payées par les entreprises), les incitations pour les investisseurs et la gestion des revenus - financement et politique gouvernementaux qui peuvent avoir des impacts significatifs sur la vie des femmes dans tout un pays.
Une question clé pour l'équipe de recherche est la suivante: ces cadres nationaux au niveau macro et ces choix politiques peuvent-ils affecter l'équité entre les sexes? Et les gouvernements prennent-ils jamais en compte les préoccupations sexospécifiques dans les lois et les politiques qui traitent de ces aspects macro ou nationaux de la gouvernance des ressources?
Dans notre examen des lois, politiques et stratégies, nous examinerons la fréquence à laquelle les femmes et le genre sont mentionnés dans les cadres juridiques et politiques au niveau macro, par rapport aux références dans les lois et politiques qui se concentrent sur les impacts au niveau local et ce que cela peut signifier pour l'égalité des sexes.
Un autre problème connexe observé dans notre échantillon initial de quatre pays est que les documents pertinents décrivent souvent les questions de genre uniquement comme des problèmes de femmes (et dans certains cas même comme des problèmes de «famille» ou de «maternité»). L'absence d'une compréhension claire du genre et des relations de genre observée dans notre échantillon actuel, quoique restreint, est une préoccupation. Bien que les références aux femmes puissent améliorer certains aspects des politiques régissant la façon dont l'extraction affecte les femmes, la façon dont ces documents réduisent les femmes aux rôles de mères ou de gardiennes peut saper les efforts visant à promouvoir l'équité entre les sexes ou les opportunités pour les femmes sur le lieu de travail. Cependant, les évaluations des avantages et des inconvénients des différentes dispositions et du langage utilisé doivent être spécifiques au contexte et basées sur un engagement plus approfondi avec les personnes concernées.
Sur une note plus positive, nous constatons que les gouvernements, les entreprises et les organisations envisagent de plus en plus le genre en relation avec la gouvernance des ressources naturelles. Une proportion beaucoup plus grande des lois et politiques du secteur extractif créées au cours de la dernière décennie comprend des références au genre que dans les décennies précédentes. Sur les 29 documents pertinents que nous avons identifiés qui comprenaient des références de genre, plus de 60% ont été créés depuis 2011. Il convient également de noter que Objectif de développement durable (ODD) 5 semble être influent. Par exemple, le Plan national de développement de la Colombie, qui fait explicitement référence à son engagement national envers l'ODD 5, a influencé le 2018 stratégie des droits de l'homme du secteur minier du pays qui comprend désormais une engagementLes engagements du PGO sont des promesses de réforme co-créées par les gouvernements et la société civile et soumises dans le cadre d'un plan d'action. Les engagements comprennent généralement une description du problème, des actions concrètes... à l'égalité des sexes dans la gouvernance minière.
Bien entendu, ces observations préliminaires nécessitent une analyse plus approfondie et les dispositions politiques ne vont que jusqu'à présent. Mais nous nous posons déjà de nouvelles questions qui, à ce stade du projet, sont un lieu passionnant. Nous sommes impatients de progresser dans nos recherches et d'utiliser l'analyse pour aider à façonner des engagements politiques transformateurs de genre significatifs au sein du PGO.
Este blog fue publicado originalmente en el sitio web del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI) aquí. Es la primera de una serie de publicaciones en el blog acerca del proyecto de investigación sobre género e industrias extractivas llevado a cabo por (NRGI) y el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), con el apoyo del Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples de la OGP, administrado por el Banco Mundial.
¿Qué quieren decir los Gobiernos y las organizaciones internacionales cuando expresan fomentar la igualdad de género en el contexto de la gobernanza de los recursos naturales? Muchos Gobiernos están asumiendo compromisos positivos con respecto a la igualdad de género, pero en los países en los que las industrias extractivas constituyen una parte importante de la economía, ¿qué significan esos compromisos en la práctica y cómo contribuyen a lograr cambios positivos en la vida y el sustento de las personas?
Estas preguntas fueron el punto de partida para un nuevo proyecto del Natural Resource Governance Institute (“Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales,” o NRGI -inglés), con el apoyo del Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP -inglés) y llevado a cabo en colaboración con el Instituto de Recursos Mundiales (WRI -inglés).
El año pasado, la OGP lanzó Romper los roles, una campaña que estimula a los Gobiernos a incluir las perspectivas de género en el gobierno abierto. La investigación del NRGI y el WRI apunta a proporcionar ideas y herramientas que ayuden a los Gobiernos de los países ricos en recursos a poner en práctica los objetivos de la campaña. El objetivo general del proyecto es fomentar los compromisos hacia políticas transformadoras en materia de género por parte de los Gobiernos de la OGP, específicamente en relación al sector extractivo. La investigación es la primera etapa del proyecto, que también incluirá el desarrollo de herramientas dirigidos a agentes gubernamentales y de la sociedad civil, así como también actividades de divulgación (muchas a través de plataformas en línea).
En la primera etapa de nuestra investigación, analizamos las leyes y las políticas sobre industrias extractivas que se refieren a género o a las mujeres. Reconocemos que, en muchos casos, las leyes y las políticas pueden haber mermado la igualdad de género y los derechos de las mujeres. Sin embargo, identificar los mecanismos de las políticas que permiten que esto suceda, puede transformar este problema en una oportunidad. Los países ricos en recursos mineros y petroleros pueden rediseñar leyes y políticas que sirvan para promover igualdad de oportunidades y beneficios entre hombres y mujeres.
Es muy poco lo que se ha investigado sobre cómo la dependencia de un país de sus recursos naturales puede impactar en la vida de las mujeres. Un ejemplo de impactos positivos es el estudio sobre la región de Oriente Medio y África Septentrional realizado por Michael Ross en 2008 donde se sostuvo que los grandes descubrimientos de petróleo en esa región y el enfoque de la administración de la riqueza petrolera constituían un factor clave en la evolución de las relaciones de género. Sin embargo, en una crítica al estudio de Ross, en 2016, Yu-Ming Liou y Paul Musgrave sostienen que Ross no tiene en cuenta la evidencia de que los Gobiernos deliberadamente diseñan políticas ya sea para aumentar o para disminuir la igualdad de género. Otros estudios recientes sobre América Latina también han notado una maldición de los recursos según el género, en la que los síntomas de dicha maldición, como la enfermedad holandesa y la falta de diversificación económica, pueden impactar de manera diferente en mujeres y en hombres. Estos impactos rara vez son tenidos en cuenta en los procesos de políticas gubernamentales. Nuestro estudio nos permite asumir que existe evidencia para afirmar que en general, las mujeres de los países que dependen de sus recursos minerales suelen padecer una mayor desigualdad en materia de riqueza y de derechos que las que viven en países que no dependen de dichos recursos.
Seleccionamos nuestros 12 países prioritarios basándonos en un análisis exploratorio y un ejercicio de mapeo. En marzo de 2020, completamos el análisis de cuatro países—Colombia, Ghana, México y Perú— y ya estamos haciendo algunas observaciones potencialmente interesantes. Además, planteamos algunas preguntas fundamentales, como la que encabeza esta entrada del blog: ¿De qué forma pueden las leyes y las políticas contribuir a la igualdad de género?
Lo primero que observamos, como era de esperar, es que existen relativamente pocas leyes, políticas u otros documentos oficiales sobre el sector extractivo que hagan referencia a cuestiones de género o a las mujeres. La relativa insensibilidad a la cuestión de género por parte del sector extractivo fue, en parte, lo que motivó que la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI) adoptara, en 2019, un nuevo estándar y requisitos de divulgación en torno al género. Esto incluyó promover la divulgación de datos desagregados por género y la participación de las mujeres en grupos de trabajo que supervisan la implementación del EITI en cada país. La orientación del EITI es un avance positivo en un sector en el que el género ha sido dejado de lado con demasiada frecuencia, pero que sin duda debe considerarse de modo explícito. Los resultados de nuestra investigación inicial así lo confirman.
En los primeros cuatro países que investigamos, encontramos 29 documentos jurídicos y normativos que tienen relación con el sector extractivo y que, de algún modo, hacen referencia al género. Sin embargo, solo diez de esos documentos eran específicos del sector extractivo (el resto se refería a temas como la gestión ambiental y se aplicaban a una serie de actividades comerciales que afectaban indirectamente al sector extractivo). En particular, estos documentos hacen referencia al género en relación con los aspectos sociales y ambientales de la gobernanza de los recursos naturales. Por ejemplo, las evaluaciones de impacto ambiental y social necesitan datos sobre género (o sobre las mujeres), y algunas políticas necesitan que las compañías consideren a las mujeres como un grupo de interés específico al diseñar las intervenciones de responsabilidad social de las empresas o los planes de participación de la comunidad.
Estos documentos revelan que, al tener en cuenta el impacto del sector extractivo en las mujeres, la mayoría de los Gobiernos, empresas y organizaciones solo consideran que el sector afecta a las mujeres que viven en las comunidades donde se ponen en práctica los proyectos de extracción. Si bien el impacto de la riqueza, los derechos y la salud en torno al área de extracción es, sin duda, muy importante, esta mirada es demasiado limitada (y la forma en que se aplica a menudo sirve para reforzar aún más los estereotipos de género). La gobernanza del sector extractivo va más allá del impacto social y ambiental de la extracción. Generalmente incluye marcos fiscales específicos para el sector (que abarcan cuestiones de impuestos y regalías pagadas por las empresas), incentivos para los inversores y gestión de los ingresos como la financiación y la política del Gobierno. Todas estas ramas de la gobernanza extractiva pueden tener repercusiones significativas en la vida de las mujeres de todo un país pero hoy carecen de enfoque de género.
Entre las preguntas centrales de nuestra investigación están ¿cómo estas políticas sensibles al género impactan la equidad entre las personas? ¿los Gobiernos tienen la capacidad de considerar asuntos de género para las leyes y las políticas que se ocupan de la gobernanza de los recursos mineros, petroleros y gasíferos a nivel nacional? Para responderlas, aspiramos a poder observar con qué frecuencia se mencionan el género y las mujeres en los marcos jurídicos y normativos de nivel general (en comparación con las veces en que se hace referencia a dichos temas en leyes y políticas centradas en los impactos a nivel local), y lo que esto puede significar para la equidad de género en la práctica.
Nuestra muestra inicial de cuatro países también nos enseñó que los documentos pertinentes con frecuencia solo describen las cuestiones de género como asuntos de la mujer (y en algunos casos, incluso, como asuntos de “familia” o de “maternidad”). Resulta preocupante la falta de una clara comprensión del tema de género y de las relaciones de género que se observa en nuestra —sin duda limitada— muestra actual. Si bien las referencias al género pueden mejorar algunos aspectos de las políticas que rigen cómo la extracción afecta a las mujeres, la forma en que esos documentos reducen a la mujer al rol de madre o de cuidadora puede socavar los esfuerzos para fomentar la igualdad de género o las oportunidades laborales para las mujeres. Sin embargo, las evaluaciones de los pros y contras de las diferentes disposiciones y del lenguaje utilizado deben ser específicas para el contexto y basarse en un compromiso más profundo con las personas afectadas.
En un plano más positivo, observamos algunos indicios de que los Gobiernos, las empresas y las organizaciones tienen en cuenta cada vez más la cuestión de género en relación con la gobernanza de los recursos naturales. La proporción de leyes y políticas del sector extractivo creadas en la última década que incluyen referencias al género es mucho mayor que las de décadas anteriores. Más del 60 por ciento de los 29 documentos pertinentes encontrados que incluían referencias de género se crearon a partir de 2011. Asimismo, cabe destacar que el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 5 parece haber tenido influencia. A modo de ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia, que se refiere explícitamente a su compromiso nacional con el ODS 5, influyó en la estrategia de derechos humanos de 2018 del sector minero del país, que ahora asume su compromiso con la igualdad de género en toda la gobernanza minera.
Por supuesto que estas observaciones preliminares exigen un análisis más profundo, y las disposiciones políticas solo llegan hasta cierto punto. No obstante, ya nos estamos haciendo nuevas preguntas, lo cual, en esta etapa del proyecto, es de por sí apasionante. Esperamos avanzar en nuestra investigación, y que el análisis sirva para ayudar a dar forma a los compromisos por una política de género transformadora y significativa dentro de la OGP.
Este post ha sido escrito por el equipo de género de NRGI.
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