Réseaux pour l'intégrité et la transparence (IT0074)

Quel est le problème que l'engagement va résoudre ? Jamais auparavant les initiatives de lutte contre la corruption et de prévention ne se sont multipliées en vue de coordonner les activités internationales et nationales. Ce regain d'intérêt pour les questions de lutte contre la corruption n'est pas accidentel. Les ressources allouées par les plans de relance et de résilience sont substantielles et les États ont la responsabilité de prévenir ou de contrecarrer toute forme de distorsion ou de manipulation visant à favoriser des intérêts particuliers. Dans ce contexte, l'intégration des dispositifs de vérification anti-corruption/anti-fraude/anti-blanchiment, la gestion efficace des signalements de comportements illicites (whistleblowing) et l'accompagnement des potentiels lanceurs d'alerte représentent, dans la phase de mise en œuvre du PNRR, activités cruciales pour le contrôle de la qualité des travaux et des services, la rentabilité des dépenses et l'intégrité des procédures.

Quel est l'engagement ? L'engagement implique une action de mise en réseau des acteurs concernés pour la prévention de la corruption en Italie, capables, dans la phase de mise en œuvre du PNRR de : ● promouvoir la participation et l'interaction entre les acteurs et les institutions de la société civile, afin de renforcer les stratégies de prévention de la corruption ; ● renforcer la présence de l'Italie sur la scène internationale, dans le domaine de la prévention de la corruption également par la diffusion des meilleures pratiques du secteur ; ● promouvoir l'intégration entre les mesures de prévention de la corruption et les mesures anti-blanchiment que les administrations publiques sont tenues d'activer conformément à l'article 10 du décret législatif 231/2007 ; ● favoriser la coopération, dans le respect de la protection de la confidentialité, entre les acteurs de la société civile qui accompagnent le lanceur d'alerte potentiel sur le difficile chemin du signalement, et les acteurs institutionnels qui en prendront la charge. Les résultats attendus sont : ● la mise en place d'une Task Force interinstitutionnelle et multi-acteurs coordonnée par l'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption (ANAC) ; ● partager des stratégies et des bonnes pratiques pour intégrer les contrôles anti-corruption/anti-fraude/anti-blanchiment afin de les mettre à la disposition des administrations et apporter leur contribution aux mises à jour des politiques ● afin de renforcer la coopération active contre le blanchiment d'argent, en sensibilisant les administrations publiques à l'adoption de garanties (cartographie des risques, identification du soi-disant "gestionnaire", etc.) fonctionnelles à l'identification et à la déclaration des transactions suspectes, conformément à l'article 10 du décret législatif 231/2007 et aux règles d'exécution pertinentes émises par le CRF ● création du groupe de travail « Activités de soutien et d'accompagnement des lanceurs d'alerte », afin de développer des modèles et d'identifier des pratiques pour améliorer les normes de protection des lanceurs d'alerte et la qualité des signalements.

Comment l'engagement contribuera-t-il à résoudre le problème ? 2.01.1 Réseaux soutenant la stratégie anti-corruption S'appuyant sur l'expérience de la coordination horizontale des initiatives nationales et internationales sur l'intégrité, la prévention et la répression de la corruption activées à la Farnesina, une TASK FORCE interinstitutionnelle et multipartite sera mise en place, coordonnée par l'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption (ANAC) dans le but de : ● analyser, dans une perspective de synergie, les stratégies et politiques de promotion de l'intégrité et de la transparence en tenant particulièrement compte également de la mise en œuvre du PNR ● promouvoir les initiatives nationales et internationales sur l'intégrité et la transparence, également dans la continuité des résultats et livrables obtenus dans ce domaine sous la présidence italienne du G20 2021 ; ● diffuser et valoriser les meilleures pratiques italiennes dans le domaine de la prévention de la corruption au niveau international. 2.01.2 Dénonciation : Soutenir la gestion du dilemme éthique. Toujours dans la perspective de la transposition de la directive européenne sur la dénonciation, un groupe de travail spécifique composé de représentants d'institutions et d'OSC développera des modèles pour élever les normes d'intégrité, de confidentialité et d'indépendance pour protéger le lanceur d'alerte à travers : ● la constitution d'une liste de les associations qui fournissent des services d'accompagnement aux lanceurs d'alerte potentiels, afin qu'elles garantissent une confidentialité, une impartialité et une intégrité irréprochables ; ● diffuser des informations sur les services d'escorte aux lanceurs d'alerte potentiels.

Pourquoi cet engagement est-il pertinent pour les valeurs OGP ? L'engagement est pertinent pour la participation civique et la responsabilité publique car il permet des processus de prise de décision ouverts et contrôlés concernant les stratégies de prévention de la corruption. Les institutions et les OSC participant au groupe de travail favoriseront la diffusion et l'application de bonnes pratiques en matière d'intégrité et de transparence, favorisant la diffusion de solutions pouvant contribuer de manière significative à la réduction des risques. L'engagement est également pertinent pour la transparence, car il améliore l'accessibilité aux services civiques pour soutenir les lanceurs d'alerte potentiels.

Activités Date de début Date de fin - Mise en place d'une Task Force interinstitutionnelle et multi-acteurs coordonnée par l'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption (ANAC) et mise en place de Groupes de Travail pour la production et le partage d'analyses, d'expériences et de méthodologies. - Etude approfondie, dans une perspective de synergie, des garanties anti-corruption/anti-fraude/anti-blanchiment avec un focus sur la phase de mise en œuvre du PNRR et des réformes. Dans ce domaine, l'action de la Task Force sera coordonnée avec celle de l'équipe chargée de la mise en œuvre de l'engagement 5.02. - Diffusion et valorisation des meilleures pratiques italiennes dans le domaine de la prévention de la corruption au niveau international. 1er mars 2022 31 décembre 2023 Au sein de la Task Force interinstitutionnelle et multipartite coordonnée par l'Autorité nationale de lutte contre la corruption (ANAC), un groupe de travail dédié à l'élaboration d'exigences minimales pour les activités de soutien et d'accompagnement des lanceurs d'alerte potentiels (art. 20 du Directive 2019/0366/UE - Mesures de soutien) sera mis en place pour produire des contributions, des lignes directrices, des modèles. 1er septembre 2022 31 octobre 2023

Examen du plan d'action

Engagement 2.01 : Stratégies et réseaux pour l'intégrité et la transparence

● Vérifiable : Oui

● A-t-il une optique de gouvernement ouvert ? Oui

● Cet engagement est regroupé en : Groupe 2 – Prévention de la corruption et culture d'intégrité (Engagement 2.01 et Engagement 2.02)

● Potentiel de résultats : modeste

Engagements 2.01 et 2.02 : Prévention de la corruption et culture d'intégrité

Autorité nationale de lutte contre la corruption (ANAC), École nationale d'administration (SNA) ; Banca d'Italia (UIF), CONSIP, Cour des comptes, Ministère des affaires étrangères, Ministère de l'économie et des finances, Ministère de la justice, Ministère de l'éducation, Ministère du développement économique, DFP, Département des politiques de cohésion (DPCoe), Région Ligurie ; Fondazione Etica, Libenter, Libera, Osservatorio Civico PNRR, The Good Lobby, Transparency IT, Re-act

Pour une description complète des engagements inclus dans ce groupe, voir les engagements 2.01 et 2.02 du plan d'action 2022-2023 de l'Italie (versions originale et modifiée) : https://www.opengovpartnership.org/documents/italy-action-plan-2021-2023-december/

Contexte et objectifs:

La corruption continue d'être un domaine d'attention clé pour l'Italie. De récentes enquêtes Eurobaromètre sur les attitudes du public et des entreprises à l'égard de la corruption soulignent que la perception d'une corruption généralisée reste élevée, comme l'indiquent 89 % des personnes interrogées. et 92 des entreprises, respectivement. Des lacunes et des défis subsistent dans des domaines clés du cadre législatif et réglementaire. Par exemple, bien que l'Italie ait adopté une loi sur la protection des lanceurs d'alerte en 2017, le pays n'a pas encore transposé la directive 2019/0366/UE sur les lanceurs d'alerte, ce qu'il était censé faire d'ici décembre 2021. La directive introduirait des normes plus élevées et des garanties plus solides pour les lanceurs d'alerte, élargirait la portée des fautes pouvant être signalées et élargirait le spectre des personnes pouvant déposer un rapport.

Les rapports de suivi de l'ANAC soulignent également la nécessité de renforcer les compétences des agents publics pour surveiller, identifier et traiter les risques de corruption au sein des AP. Les petites AP en particulier rencontrent plus de difficultés pour identifier les risques de corruption. En ce qui concerne la protection des dénonciateurs, le dernier rapport de l'ANAC au Parlement italien indiquait qu'il avait ouvert plus de 513 dossiers sur des cas de dénonciateurs signalés en 2021 ; 105 rapports concernaient des mesures de représailles présumées contre des lanceurs d'alerte. Selon un récent rapport de Transparency International, l'ANAC n'a déclenché des sanctions que dans trois de ces cas. En juin 2021, l'ANAC a mis à jour ses lignes directrices pour la protection des lanceurs d'alerte au sein des administrations publiques.

La pandémie de COVID-19 a exacerbé les risques de corruption, tant dans des secteurs traditionnellement vulnérables à la corruption tels que les marchés publics que dans des domaines plus spécifiquement liés à la pandémie elle-même, tels que la distribution d'équipements de protection individuelle et l'abus d'accès aux données cliniques personnelles . Le gouvernement et les acteurs de la société civile ont exprimé de vives inquiétudes quant à la possible infiltration du crime organisé dans l'économie légale par le biais de la corruption suite au décaissement des fonds du PNRR, et ont appelé à une transparence accrue sur la gestion de ces fonds. . Dans le cadre des efforts visant à renforcer les mesures de protection anti-corruption dans ce domaine, la Banque d'Italie a demandé à chaque AP de nommer un « responsable » responsable du suivi des interventions financées via le PNRR et de soumettre des déclarations de transactions suspectes (DOS) à la cellule de renseignement financier. (CRF) Dans ce contexte, la composante mise en réseau de ce cluster vise à rassembler les acteurs concernés par la prévention de la corruption afin de promouvoir une plus grande implication de la société civile dans la prévention de la corruption ; renforcer les compétences de RPCT par des formations dédiées ; et favoriser l'échange et la diffusion des meilleures pratiques nationales et internationales. C'est fait, entre autres, à travers la création d'une Task Force multipartite pilotée par l'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption (ANAC) et d'une Communauté de Pratique des RPCT. Une attention particulière est portée à l'identification et à la promotion des approches susceptibles de faciliter la prévention de la corruption et de la lutte contre le blanchiment tout au long de la mise en œuvre du PNRR.

Pour renforcer le soutien aux lanceurs d'alerte, les engagements comprennent des activités de sensibilisation à l'existence de services de soutien aux lanceurs d'alerte mis en place par les OSC. Les représentants des AP et des OSC ont déclaré que les composantes de ce groupe liées à la dénonciation proviennent d'une demande directe des OSC et qu'il est nécessaire d'améliorer la fourniture d'un soutien aux dénonciateurs potentiels au cours des premières étapes du processus. Seules deux organisations fournissent actuellement officiellement une orientation précoce en Italie – Libera et Transparency International. Il ne s'agit pas d'un service formellement reconnu par l'ANAC ou le cadre national de lutte contre la corruption, ce qui, selon les personnes interrogées, contribue à limiter la sensibilisation des potentiels lanceurs d'alerte à l'existence de ce service.

Le MII note que les deux engagements inclus dans ce groupe sont ceux qui ont été révisés le plus significativement dans la version amendée du plan d'action. Les principaux changements ont été apportés à la structure des engagements, et l'Engagement 2.01 comprend désormais également un volet sur le renforcement des mesures anti-blanchiment au sein des administrations publiques, notamment dans la mise en œuvre du PNRR. Les commentaires écrits du groupe de travail OGP confirment que les modifications ont été apportées en accord avec toutes les parties impliquées dans la mise en œuvre.

Le MII considère que la dilution des activités résultant de cette structure actualisée affaiblit l'impact potentiel des deux engagements, pris individuellement. Par souci de clarté, cette analyse traitera les activités liées à la création de réseaux et de communautés de pratiques comme faisant partie d'un volet individuel, et celles liées à la protection des lanceurs d'alerte, considérées comme les plus prometteuses, comme faisant partie d'un autre.

Potentiel de résultats: Modeste

La prévention de la corruption reste un domaine d'attention clé pour l'Italie, notamment en vue d'assurer une gestion appropriée et transparente des fonds décaissés via le PNRR.

Cependant, le MII note que les composantes d'engagement liées au groupe de travail et à la communauté de pratique sont vagues, ce qui rend difficile l'évaluation des activités concrètes et des résultats attendus, ainsi que le potentiel de résultats. Les représentants interrogés des AP et des OSC ont confirmé qu'il n'y avait pas de plan concret sur ce à quoi ressemblerait le groupe de travail nouvellement créé dirigé par l'Autorité nationale de lutte contre la corruption (ANAC) et la communauté de pratique des RPCT lorsque le plan d'action a été créé pour la première fois (bien que il est discuté dans le cadre d'un processus structuré à mesure que la mise en œuvre progresse). La manière d'assurer des synergies plutôt qu'un chevauchement avec les mécanismes existants (tels que le Forum des RPCT) est également peu claire. Un représentant de la société civile a confirmé que même si l'ANAC répond aux besoins de la société civile, certains craignent que les résultats soient plus susceptibles d'être une prolifération de plusieurs structures (par exemple, groupe de travail, communauté, etc.) plutôt que des résultats concrets. Les représentants de l'ANAC ont souligné leur intention d'utiliser le groupe de travail comme moyen de coordonner la participation active de la société civile à la stratégie nationale de lutte contre la corruption, en sollicitant des contributions sur les sujets à traiter dans les premières étapes du processus de rédaction. La poursuite de cette nouveauté dans le processus d'élaboration de la stratégie pourrait être un résultat considérable compte tenu des possibilités limitées dont la société civile a eu d'influencer l'élaboration de stratégies nationales de lutte contre la corruption dans le passé.

D'autres activités visent à faciliter la mise en réseau entre les acteurs chargés de la prévention de la corruption et les responsables désignés des DOS, notamment par l'échange de bonnes pratiques. L'engagement pourrait bénéficier d'une description plus détaillée de ce qu'impliquent les activités de « sensibilisation des administrations publiques à l'adoption de mesures de protection [anti-blanchiment] ». Des rapports récents ont mis en évidence comment les administrations publiques locales (c'est-à-dire les régions, les provinces et les municipalités), qui sont pour la plupart responsables de la mise en œuvre des interventions financées dans le cadre du PNRR, ont un système de prévention anti-blanchiment déficient et très limité. Des activités de formation ciblant spécifiquement ces acteurs pourraient donc contribuer à accroître l'impact potentiel de cet engagement.

Les composantes les plus prometteuses de ce cluster restent celles liées à l'accompagnement des lanceurs d'alerte, déclinées en engagement 2.01 et 2.02 suite aux modifications apportées au plan d'action initial.

S'assurer de l'existence d'un cadre solide de signalement des actes répréhensibles est d'une importance capitale dans le contexte de la mise en œuvre du PNRR et des risques élevés de corruption posés dans l'attribution de ces fonds (et du fonds complémentaire mis en place par le gouvernement) qui s'élèvent à 222.1 milliards d'euros. S'ils sont mis en œuvre avec succès, les engagements inclus dans ce cluster renforcent le cadre de soutien aux lanceurs d'alerte, contribuant ainsi à une responsabilisation publique accrue dans l'allocation et la dépense des fonds du PNRR, mais aussi plus généralement dans l'administration publique italienne.

Un soutien aux premières étapes du processus de dénonciation aiderait les dénonciateurs potentiels à identifier la meilleure solution possible pour leur cas individuel s'ils décident de poursuivre le signalement, y compris le canal de signalement approprié. Un récent rapport de Transparency International souligne l'existence de cas où les lanceurs d'alerte n'ont pas été protégés en raison de la sélection d'un canal de signalement incorrect. Le rapport fait valoir que la reconnaissance formelle par les canaux officiels des services existants fournis par les OSC qui peuvent aider les lanceurs d'alerte potentiels à identifier les canaux de signalement appropriés pourrait contribuer à améliorer le niveau de protection disponible. La directive de l'UE sur les lanceurs d'alerte, une fois transposée, peut fournir le cadre nécessaire pour légitimer l'activité des OSC dans ce domaine car elle exige que « les autorités compétentes fournissent aux informateurs le soutien nécessaire pour qu'ils puissent accéder efficacement à la protection ». Jusqu'à présent, la société civile n'a pas été impliquée dans la transposition de la directive dans le droit national, il n'est donc pas clair si le gouvernement reconnaîtra le soutien des OSC par le biais de la législation, ce qui peut limiter l'ambition de cet engagement. Comme indiqué précédemment, deux OSC fournissent actuellement ce service en Italie, mais ne sont pas officiellement reconnues par le cadre national de lutte contre la corruption. Promouvoir et reconnaître le rôle des OSC, y compris par la publication d'une liste d'associations qui peuvent fournir un soutien aux lanceurs d'alerte, sensibiliserait et pourrait accroître l'utilisation de ce service et par conséquent conduire l'ANAC (et d'autres) à ouvrir avec succès des dossiers à un niveau supérieur. pourcentage de dénonciations. L'inclusion d'une activité établissant un groupe de travail formel composé de représentants des OSC et des AP sur les « activités de soutien et d'accompagnement des dénonciateurs » dans la version actualisée du plan d'action est un ajout positif qui peut contribuer à formaliser davantage une approche coopérative de la mise en œuvre pratique. mise en œuvre de la directive une fois transposée.

La mise en place de formations et d'échanges d'expériences entre les RPCT pourrait accroître la qualité des signalements des lanceurs d'alerte et du processus de traitement de ceux-ci. Les représentants de la SNA interrogés ont précisé qu'ils se concentreraient sur la promotion des échanges d'expériences et le renforcement des compétences des RPCT traitant des signalements de dénonciateurs. Une attention particulière sera portée à la promotion de modes de formation innovants à la gestion des signalements. Un représentant d'OSC a déclaré qu'une formation supplémentaire est nécessaire pour les RPCT sur les canaux disponibles pour le signalement et la gestion des signalements, ainsi que d'autres activités de sensibilisation pour promouvoir l'existence des RCPT au sein des administrations publiques. La formation annuelle des RPCT sur les aspects généraux de la transparence et de la prévention de la corruption est obligatoire en vertu de la loi. Conjointement avec l'ANAC, la SNA dispense régulièrement des formations de base sur la dénonciation. La société civile ne sait toujours pas ce que les "modèles de formation innovants" (tels qu'ils sont écrits dans l'engagement) pourraient impliquer dans la pratique, mais selon les personnes interrogées, se concentrer sur des études de cas pratiques serait très bénéfique.

Opportunités, défis et recommandations pendant la mise en œuvre

Les représentants de la société civile interrogés avaient initialement regretté que l'engagement ne fasse pas clairement référence à l'implication des OSC dans la transposition de la directive. Selon une personne interrogée, cela a mis en évidence une ouverture limitée à la participation civique sur ces thèmes en dehors du cadre du PGO. La version mise à jour du plan d'action atténue en partie ce défi en incluant la création du groupe de travail conjoint dans le cadre du groupe de travail ANAC, bien que les OSC ne soient toujours pas en mesure de contribuer au contenu de la directive elle-même.

Des défis potentiels ont également été soulevés concernant la mise en œuvre de modèles de formation innovants parmi les RPCT, car sans une compréhension claire dès le départ de ce que cela implique, leur impact possible reste limité. Il en va de même pour les activités liées à la sensibilisation des administrations publiques aux mesures anti-blanchiment nouvellement ajoutées à la suite de l'amendement du plan d'action.

Pour maximiser l'impact de cet engagement, le MII recommande ce qui suit :

• Dans la transposition de la directive européenne sur les dénonciateurs, inclure une reconnaissance formelle des services de soutien fournis par les OSC. Bien que la transposition de la directive soit maintenant dans sa phase finale et que les possibilités d'influencer les résultats restent limitées, le gouvernement pourrait essayer d'inclure au moins une référence au fait que les services de soutien fournis par les OSC existent. Cela légitimerait davantage le rôle des OSC qui fournissent actuellement un soutien aux lanceurs d'alerte et sensibiliserait au moins l'administration publique à l'existence du service. Afin de faciliter la diffusion de l'existence de ces services, l'ANAC pourrait envisager de lier la liste des associations directement sur son site internet en guise de reconnaissance formelle de l'existence de ce service (similaire à ce qui est actuellement disponible pour la liste des RPCT) ainsi que directement sur les plateformes et les canaux internes utilisés à des fins de signalement. La diffusion de ces informations pourrait également s'inscrire dans le cadre d'une campagne de sensibilisation plus large, comme cela est prévu en République tchèque dans le cadre de son plan d'action 2020-2022. L'Italie pourrait également collaborer avec d'autres pays sur le thème de la dénonciation, comme la République de Corée qui met en œuvre un engagement prometteur introduisant des protections pour les dénonciateurs.
• Promouvoir la diffusion de ce service auprès d'autres OSC. Les activités de formation se concentrent actuellement sur les acteurs institutionnels traitant de la gestion des signalements d'alerte. Seules deux OSC fournissent officiellement des services de soutien via des plateformes dédiées aux lanceurs d'alerte. Envisagez également d'organiser des séminaires et des sessions de formation pour les OSC qui traitent de ce sujet afin d'étendre la disponibilité du service aux niveaux national, régional et local. L'inclusion d'un pool plus large d'OSC parmi les prestataires de ce service peut contribuer à renforcer davantage le réseau de soutien aux lanceurs d'alerte.
• Encourager l'apprentissage par les pairs et la collaboration continue entre les RPTC dans le cadre du développement "modèles de formation innovants » avec les OSC. Les RPTC ont déjà commencé à recevoir des modèles de formation innovants qui sont développés en collaboration avec les OSC. Au-delà de cela, l'ANAC et la SNA pourraient faciliter l'apprentissage par les pairs parmi les RPCT qui pourraient identifier les défis ou opportunités communs, puis s'appuyer sur les expériences du groupe pour explorer comment les aborder efficacement. L'objectif global pourrait être d'apprendre à tirer le meilleur parti des signalements des lanceurs d'alerte pour la responsabilisation et la surveillance. Les idées d'apprentissage par les pairs pourraient alors être capturées et transformées en une ressource à utiliser à l'avenir. La société civile pourrait continuer à dispenser des formations ou à fournir du matériel et des exemples tirés de cas réels qui enrichissent la compréhension de l'expérience et du processus de dénonciation du point de vue du dénonciateur. Cela peut contribuer à améliorer le processus dans son ensemble, tant pour l'administration publique que pour les lanceurs d'alerte. Cette activité pourrait s'inspirer de l'engagement sur la protection des lanceurs d'alerte dans le plan d'action 2020-2022 de l'Estonie, qui contient des activités de formation et des ressources pour les agents publics.
• Veiller à ce qu'une formation ciblée soit dispensée aux administrations publiques locales et plus petites sur la surveillance, l'identification et la gestion des risques de corruption et des vulnérabilités. La majorité des interventions financées par le PNRR seront mises en œuvre par les collectivités territoriales. Celles-ci, comme souligné ci-dessus, présentent souvent des limites importantes en termes de systèmes de lutte contre le blanchiment d'argent et de prévention de la corruption dont elles disposent, en partie en raison du nombre limité de personnel et des possibilités de formation limitées. Dans la mise en œuvre des activités de « sensibilisation » et de formation prévues par ce cluster, une attention particulière devrait donc être accordée à l'offre de formations spécifiques à ces petites entités. S'il n'y a aucune possibilité de mettre en œuvre une formation spécifique exclusivement pour les administrations locales, l'ANAC et la SNA devraient s'assurer que les administrations publiques locales sont adéquatement représentées dans le groupe de travail et la communauté de pratique.