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Mongolie

Transparence de la propriété réelle (MN0044)

Vue d'ensemble

D'un coup d'œil

Plan d'action: Plan d'action pour la Mongolie 2019-2021

Cycle du plan d'action : 2019

Statut:

Institutions

Institution principale : Secrétariat du Cabinet du gouvernement de la Mongolie, Ministère des mines et de l'industrie lourde

Institution(s) de soutien : Ministère de la justice et des affaires intérieures, Agence générale pour l'enregistrement de l'État, Banque de Mongolie, Ministère des finances, Agence indépendante contre la corruption, Autorité des ressources minérales et du pétrole, Coalition Publiez ce que vous payez, Open Society Forum, Natural Resources Governance Institute, Conseil national pour la gouvernance d'entreprise, Secrétariat du projet d'amélioration de la gouvernance du secteur extractif ITIE

Domaines politiques

Lutte contre la corruption et intégrité, Loi Beneficial Ownership, Industries d'extraction, Législation, Secteur privé

Revue IRM

Rapport IRM: Rapport sur les résultats transitoires de la Mongolie 2019-2021, Rapport de conception de la Mongolie 2019-2021

Premiers résultats : marginaux

Conception i

Vérifiable : Oui

Pertinent pour les valeurs OGP : Oui

Ambition (voir définition): Haut

Implémentation i

Achèvement:

Description

Objectif principal:
Environnement juridique pour la transparence des bénéficiaires effectifs et base de données numérique des bénéficiaires effectifs créée et données divulguées au public

Brève description de l'engagement:
Créer un environnement juridique pour la transparence de la propriété réelle des entreprises du secteur extractif, des titulaires de licence, de leurs opérateurs, des fournisseurs et des propriétaires réels des usines de concentration et d'enrichissement et divulguer les propriétaires effectifs via la base de données numérique

Ambition:
-Environnement juridique créé pour la transparence du secteur extractif et la divulgation des bénéficiaires effectifs;
-Base de données de propriété bénéfique créée et divulguée au public;
-L'engagement du gouvernement de la Mongolie envers l'ITIE de divulguer les données sur les bénéficiaires effectifs avant le 1er janvier 2020 pleinement mis en œuvre
-Contributions faites pour la réalisation du paragraphe 4.1.6.5 du programme national de lutte contre la corruption sur l'ITIE.

Jalons:
1. Organiser une réunion conjointe des membres de la Commission parlementaire permanente de l'économie, des représentants des ministères, des entreprises extractives et de la société civile pour discuter de la création d'un environnement juridique pour la divulgation de la propriété effective
2. Faire approuver les notes conceptuelles pour revisiter le projet de loi sur la transparence dans le secteur extractif et les autres législations, effectuer nos évaluations, analyses et calculs nécessaires, adopter la loi
3. Recueillir des données sur les bénéficiaires effectifs, stocker dans la base de données et divulguer au public
4. Organiser des mesures de publicité et de sensibilisation des personnes morales et autres parties prenantes sur l'exigence de divulgation des bénéficiaires effectifs
5.Effectuer une évaluation à mi-parcours et finale sur l'application des lois et la mise en œuvre du plan d'action

Résumé du statut à mi-parcours de l'IRM

10. Transparence des bénéficiaires effectifs

Créer un environnement juridique pour la transparence des bénéficiaires effectifs des entreprises du secteur extractif, des titulaires de licence, de leurs opérateurs, fournisseurs et bénéficiaires effectifs des usines de concentration et d'enrichissement, et divulguer les bénéficiaires effectifs via la base de données numérique.

Objectif principal

Environnement juridique pour la transparence des bénéficiaires effectifs et base de données numérique des bénéficiaires effectifs créée et données divulguées au public.

Milestones

  1. Organiser une réunion conjointe des membres du Comité parlementaire permanent pour l'économie, des représentants des ministères gouvernementaux, des entreprises extractives et de la société civile pour discuter de la création d'un environnement juridique pour la divulgation de la propriété effective.
  2. Obtenez les notes conceptuelles pour revoir le projet de loi sur la transparence du secteur extractif et d'autres législations approuvées, effectuez l'évaluation, les analyses et les calculs nécessaires, adoptez la loi.
  3. Collectez des données sur les bénéficiaires effectifs, stockez-les dans la base de données et divulguez-les au public.
  4. Organiser des actions de publicité et de sensibilisation des personnes morales et autres parties prenantes sur l'exigence de divulgation des bénéficiaires effectifs.
  5. Réaliser une évaluation à mi-parcours et finale sur l'application des lois et la mise en œuvre du plan d'action.

Note éditoriale: Pour le texte complet de cet engagement, veuillez consulter le plan d'action de la Mongolie sur https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/12/Mongolia_Action-Plan_2019-2021.pdf.

Évaluation du rapport de conception de l'IRM

Vérifiable:

Oui

Pertinent:

Accès à l'information, participation civique

Impact potentiel:

Modérés

Analyse des engagements

Cet engagement vise à établir le cadre juridique requis pour la mise en œuvre de la transparence des bénéficiaires effectifs dans le secteur extractif, notamment par la création d'une base de données en ligne accessible au public. Le Secrétariat du Cabinet et le Ministère des mines et de l'industrie lourde de la Mongolie sont chargés de la mise en œuvre de cet engagement, en coopération avec le Ministère de la justice et des affaires intérieures, la Banque de Mongolie, l'Agence générale d'enregistrement de l'État, le Ministère des finances, l'Agence indépendante contre la corruption, et l'Autorité des ressources minérales et pétrolières. Un groupe d'organisations qui comprend l'Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), Publiez ce que vous payez (PWYP), Open Society Forum (OSF) et Natural Resource Governance Institute (NRGI) collaborera également avec le gouvernement sur cet engagement.

Cet engagement s'appuie sur les progrès réalisés par la Mongolie dans le cycle de plan d'action précédent à travers l'Engagement 12 sur la transparence des informations sur la propriété effective dans le secteur minier. Au-delà de la participation aux discussions et ateliers sur la propriété effective, le gouvernement a fait des progrès limités sur cet engagement car il n'a pas établi de base de données pour divulguer les informations sur la propriété effective. Cependant, une initiative distincte de la société civile, dirigée par le NRGI et l'ONG Transparency Fund en 2018, a abouti au lancement d'un site Web, https://iltodezed.wordpress.com. À la fin de 2018, le site Web avait divulgué des informations sur les bénéficiaires effectifs de 50 sociétés minières.

Dans le cadre de l'engagement actuel, le gouvernement prévoit d'organiser une réunion multipartite pour discuter et revoir la législation clé concernant la transparence de la propriété effective. Le gouvernement vise également à collecter et publier les données des bénéficiaires effectifs sur une base de données, tout en sensibilisant le public à la base de données. Cet engagement est donc pertinent aux valeurs de l'OGP d'accès à l'information et de participation citoyenne.

Bien qu'un certain nombre d'entreprises du secteur extractif aient déjà partagé leurs informations sur les bénéficiaires effectifs, une telle pratique est volontaire, car les lois existantes n'exigent ni n'imposent une telle divulgation. Ainsi, les entreprises peuvent dissimuler des informations sur les bénéficiaires effectifs sans menace de sanction.

Malgré cela, en 2018, l'Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE) a signalé que la Mongolie a atteint avec succès un niveau de progrès « satisfaisant » dans la mise en œuvre des normes ITIE — ce qui en fait seulement le deuxième pays à le faire après les Philippines. Cependant, alors que la divulgation de la propriété effective est incluse dans la validation de la Norme ITIE, elle n'est incluse qu'à titre de recommandation et n'est donc pas prise en compte dans l'évaluation de la conformité.

Selon la feuille de route de la Mongolie pour la divulgation d'informations sur les bénéficiaires effectifs dans le cadre de la Norme ITIE 2016-2020, le gouvernement devait commencer à divulguer les informations sur les bénéficiaires effectifs entre janvier et juillet 2019, ce qui correspond au même calendrier que le plan d'action OGP de la Mongolie. Au début de la publication des informations sur les bénéficiaires effectifs, le gouvernement intégrerait alors la base de données à d'autres systèmes de données électroniques existants, telles que:

S'il est pleinement mis en œuvre, cet engagement risque d'avoir un impact potentiel modéré sur la transparence des bénéficiaires effectifs dans le secteur extractif et, par conséquent, sur la lutte contre une éventuelle corruption en son sein. Soulignant l'importance de cet engagement, la Mongolie bénéficie de manière significative des activités du secteur extractif, le secteur représentant en moyenne au moins 23 % de son PIB. Malgré certains progrès dans le contexte de la divulgation volontaire de la propriété effective, les efforts visant à réviser et par la suite, à mettre en œuvre et à appliquer efficacement une législation solide sur la transparence de la propriété effective devraient apporter une amélioration significative pour assurer une transparence cohérente et plus grande des entreprises extractives.

Bien que le succès global de l'engagement repose sur l'approbation, l'adoption et l'application de la législation, y compris le projet de loi sur la transparence du secteur extractif, l'engagement vise à faciliter ce passage en réunissant les principales parties prenantes pour discuter des changements nécessaires. Il est difficile de déterminer dans quelle mesure la discussion proposée contribuera ou entraînera directement des modifications législatives et le respect de la loi.

L'engagement vise également à publier les informations obligatoirement divulguées dans une base de données - ou un registre des bénéficiaires effectifs - et à sensibiliser le public aux exigences de divulgation. Ceci, ainsi que les efforts pour évaluer la mise en œuvre de la loi, est susceptible d'augmenter la pression sur les entreprises extractives pour qu'elles se conforment correctement et pleinement aux exigences de divulgation. Bien que ces interventions clés signalent le potentiel d'une amélioration significative du statu quo, la portée et le succès de cet engagement dépendent également d'autres facteurs supplémentaires, y compris, par exemple, l'adoption de mesures pour assurer régulièrement la qualité et l'interopérabilité des informations divulguées. et la détermination d'un seuil approprié pour la divulgation d'informations.

À l'avenir, le gouvernement devrait généralement viser à consolider les efforts de transparence dans le secteur extractif afin d'éviter les chevauchements et les doubles emplois (voir Engagement 11). Lors de la mise en œuvre de cet engagement, les parties prenantes devraient se concentrer sur l'objectif crucial consistant à garantir que la législation et les modifications connexes sur la transparence des bénéficiaires effectifs soient adoptées et adoptées. En outre, dans le processus de révision de cette législation, le gouvernement devrait créer un groupe de travail avec la société civile, à travers lequel une norme de données sur les bénéficiaires effectifs pourrait être adoptée, développée ou personnalisée pour garantir que les informations sur les bénéficiaires effectifs sont fiables et exactes. La norme pourrait, par exemple, s'inspirer de l'Open Ownership's Beneficial Ownership Standard, ou même s'appuyer sur les principes existants des données ouvertes, tels que les trois principes de l'Open Knowledge Foundation de disponibilité et d'accès, de réutilisation et de redistribution, et de participation universelle. En outre, une fois ces informations publiées, le gouvernement pourrait développer un mécanisme permettant aux organismes chargés de l'application de la loi d'exploiter la base de données pour identifier, enquêter et poursuivre les crimes financiers.

Secrétariat du Cabinet du gouvernement de la Mongolie, Mongolie OGP National Action Plan 2019-2021, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/12/Mongolia_Action-Plan_2019-2021.pdf, p. 27-28.
Open Government Partnership, Mécanisme indépendant d'établissement de rapports (IRM) Mongolie Rapport de fin de mandat 2016-2018, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/08/Mongolia_End-of-Term_Report_2016-2018_EN.pdf, P 46.
Ibid., Pp. 45–46.
Ibid., P. 46.
Dorjdari Namkhaijantsan (Natural Resource Governance Institute Mongolie), entretien par un chercheur de l'IRM, 15 juin 2020.
Initiative pour la transparence des industries extractives, la Mongolie satisfait à toutes les exigences de la Norme ITIE, https://eiti.org/news/mongolia-meets-all-requirements-of-eiti-standard.
Conseil de l'ITIE, Décision du Conseil sur la validation de la Mongolie, https://eiti.org/scorecard-pdf?filter%5Bcountry%5D=7&filter%5Byear%5D=2018.
Initiative pour la transparence des industries extractives, les Philippines reconnues comme le premier pays à réaliser des progrès satisfaisants par rapport à la Norme ITIE, https://eiti.org/news/philippines-recognised-as-first-country-to-achieve-satisfactory-progress-against-eiti-standard.
Conseil national de l'ITIE de Mongolie, Feuille de route 2016-2020 pour la divulgation d'informations sur les propriétaires effectifs dans le cadre de la norme de l'Initiative pour la transparence des industries extractives, https://eiti.org/files/documents/bo_roadmap_mongolia_eiti_updated_2017_12_27_english.xlsx.pdf.
Ibid.
Initiative pour la transparence des industries extractives, Mongolie, https://eiti.org/mongolia.
Propriété ouverte, Propriété effective en droit : Définitions et seuils - Policy Briefing, https://www.openownership.org/uploads/definitions-briefing.pdf
Propriété ouverte, la norme de données sur la propriété effective, https://www.openownership.org/what-we-do/the-beneficial-ownership-data-standard/
Open Knowledge Foundation, Manuel des données ouvertes : qu'est-ce que les données ouvertes ?, http://opendatahandbook.org/guide/en/what-is-open-data.

Résumé du statut de fin de session IRM

10. Transparence des bénéficiaires effectifs

Substantiel:

Pour plus de détails sur la mise en œuvre et les premiers résultats de cet engagement, voir la section 2.3.

But de l'engagement

Cet engagement visait à établir un cadre juridique pour la transparence des bénéficiaires effectifs dans le secteur extractif et une base de données sur les bénéficiaires effectifs accessible au public. Il s'agissait d'un élément de la feuille de route de la Mongolie pour la divulgation des informations sur les bénéficiaires effectifs avec la norme de l'Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) 2016-2020 et a été repris du plan d'action précédent de l'OGP. Avant la mise en œuvre, les lois existantes n'imposaient pas la divulgation de la propriété effective des entreprises, bien que la Mongolie soit devenue le deuxième pays à atteindre un niveau de progrès satisfaisant dans la mise en œuvre des normes ITIE en 2018.  

At-il ouvert le gouvernement?

Marginal

Cet engagement s'est traduit par des progrès positifs en matière d'informations transparentes sur les bénéficiaires effectifs. Dans le rapport ITIE 2019, 291 des 2,093 XNUMX entreprises ont fourni des informations sur la propriété effective, bien que beaucoup aient plutôt fourni des informations sur la propriété légale. Pour le contexte, un propriétaire légal détient le titre légal de l'entreprise sous son nom, tandis qu'un bénéficiaire effectif peut recevoir les avantages de la propriété même si le titre reste sous le nom d'un autre. À ce jour, les rapports ITIE sont la seule source publiquement disponible d'informations sur la propriété effective. Avec le délai imposé par la loi sur les procédures d'application de la loi générale sur la fiscalité de mars 2019, 29,948 2020 entreprises (un tiers des entités actives) ont fourni des informations sur la propriété réelle sur papier à l'Autorité générale pour l'enregistrement de l'État d'ici la fin de 2021. D'ici XNUMX, les entreprises étaient largement conscientes de leurs obligations de divulguer ces informations. Cependant, le registre n'est pas accessible au public. Le système basé sur le papier rend également difficile pour les agences gouvernementales de vérifier efficacement les informations et d'identifier les modèles suspects. En dehors du champ d'application de l'engagement, le projet de loi sur la divulgation des données publiques (en cours de délibération au Parlement en novembre 2021) exigerait la divulgation des informations sur les bénéficiaires effectifs de tous les secteurs.

L'objectif central de l'engagement était l'adoption et l'application du projet de loi sur la transparence du secteur extractif, qui a été rédigé au début de 2020 par le ministère des Mines et de l'Industrie lourde, mais était toujours en attente en novembre 2021. Selon l'ITIE, l'adoption du projet de loi a été retardée par des élections et une refonte conséquente du projet de loi avec la contribution de la Banque asiatique de développement. Le projet a été finalisé en juin 2021 et ajouté à une liste de lois à discuter au parlement. L'Open Society Forum attribue la lenteur des progrès à l'intérêt politique limité pour la réforme de la propriété effective. Une analyse de Brookings note que le projet de loi a été dépriorisé en faveur des politiques COVID-19 et manque de soutien parlementaire car cette question n'est à l'ordre du jour d'aucun groupe politique ou d'un député. Le retrait de la Mongolie de la liste grise du Groupe d'action financière (GAFI) a également contribué à un ralentissement. Le projet de loi englobe la conformité obligatoire à la norme mondiale de l'ITIE et la création officielle du conseil national et du secrétariat de l'ITIE en Mongolie, avec des allocations budgétaires de l'État. Il comprend des sanctions claires en cas de non-conformité. L'ITIE considère que l'adoption de ce projet de loi est fondamentale pour la transparence dans le secteur extractif.

le personnel de l'IRM, Mécanisme de rapport indépendant (IRM) : Rapport sur la conception de la Mongolie 2019-2021 (3 nov. 2021), 39, https://www.opengovpartnership.org/documents/mongolia-design-report-2019-2021/.
Grant Thornton Audit LLC, Mongolie Quatorzième Rapport de réconciliation ITIE 2019 (ITIE, 2020), https://eiti.org/files/documents/eiti_14_report_en-20201230_mongolia_report_2019.pdf.
Michael Barron, et al., « La propriété effective en Mongolie : une voie à suivre » (Brookings, 23 septembre 2021), https://www.brookings.edu/research/beneficial-ownership-in-mongolia-a-way-forward/.
Shar Tsolmon (Extractive Industries Transparency Initiative), entretien avec un chercheur de l'IRM, 5 décembre 2021.
Id.
Erdenechimeg Dashdorj et Enkhtsetseg Dagva (Open Society Forum), entretien avec un chercheur de l'IRM, 9 novembre 2021.
Barron, et al., « Propriété effective en Mongolie : une voie à suivre ».
La liste grise fait référence à une liste de juridictions sous surveillance renforcée par le GAFI. La Mongolie a été placée sur cette liste en raison d'une évaluation mutuelle de 2016 qui a révélé que la plupart de ses mesures de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme avaient une faible efficacité. En partie, le désir de retrait de cette liste a motivé la modification de la loi générale sur l'enregistrement d'État et l'introduction d'une obligation légale de divulguer les informations sur les bénéficiaires effectifs. La Mongolie a été retirée de cette liste en 2020, après que le gouvernement a accepté un plan d'action pour remédier à ces lacunes. Selon une analyse de Brookings, cette suppression a réduit l'incitation à la réforme de la propriété effective. See Barron, et al., « Propriété effective en Mongolie : une voie à suivre ».
Tsolmon, entretien.

Engagements

Open Government Partnership