Améliorer la qualité des audiences publiques (ME0064)

À quel problème public la mesure répond-elle ? Cette mesure répond au problème de l'absence d'un système central fonctionnel de contrôle de la qualité des auditions publiques sur les projets de lois et de stratégies. Le décret sur l'organisation et le mode de travail de l'administration publique prévoit la compétence du ministère de l'administration publique pour surveiller la qualité de la conduite des audiences publiques dans la préparation des lois et des stratégies, mais une procédure ou un mécanisme institutionnel pour un tel contrôle central de la qualité a pas encore été établie. Conformément aux conclusions du groupe de travail spécial sur la réforme de l'administration publique formé entre la Commission européenne et le Monténégro, aux conclusions du rapport de suivi SIGMA 2021, ainsi qu'au rapport de la Commission européenne sur le Monténégro pour 2022, il est nécessaire de établir un mécanisme de contrôle centralisé de la qualité des auditions publiques et déterminer une institution qui serait compétente pour vérifier que les auditions publiques sur les projets d'actes juridiques ou de stratégie se sont déroulées conformément aux normes adoptées avant de les soumettre au Gouvernement pour adoption. Les normes des audiences publiques sont établies dans la loi sur l'administration de l'État et en particulier dans le décret sur l'élection des représentants des organisations non gouvernementales aux organes de travail des organes de l'administration de l'État et la conduite des audiences publiques dans la préparation des lois et des stratégies. Alors que la loi établit une obligation générale de tenir des auditions publiques sur les projets de loi et de stratégie, ainsi que des exceptions à cette obligation (article 52), le règlement susmentionné établit les étapes et procédures de base pour la tenue d'auditions publiques et la communication des résultats des auditions publiques menées. auditions publiques, soulignant l'obligation des ministères de publier, dans la phase initiale d'élaboration des politiques, un rapport sur les résultats des consultations préliminaires, ainsi qu'un rapport sur les résultats des auditions publiques sur les projets de lois et de stratégies. Le règlement intérieur du gouvernement du Monténégro (article 35) établit une obligation générale pour tous les ministères/auteurs de documents juridiques/stratégiques et de planification de soumettre un rapport sur le débat public qu'ils ont mené conformément au règlement gouvernemental. Si l'audience publique n'a pas eu lieu, le gouvernement peut rendre l'acte et ordonner au ministère de tenir une audience publique à son sujet conformément au règlement. Contrairement au contrôle central de la qualité de l'évaluation de l'impact de la réglementation (AIR), où la compétence du ministère des Finances est établie par le règlement intérieur du gouvernement pour donner un avis préliminaire sur la position de l'auteur de la loi/stratégie selon laquelle il n'est pas nécessaire réaliser une RIA, c'est-à-dire si l'AIR menée par le proposant est adéquate ; il n'y a toujours pas d'obligation similaire de la qualité centrale des audiences publiques. Cela conduit à un contrôle inégal et incohérent de la mise en œuvre des normes d'auditions publiques par les institutions compétentes et peut avoir un effet négatif sur la motivation du public à participer aux auditions publiques sur les projets d'actes juridiques et les documents stratégiques. En outre, le règlement ne prévoit pas d'approche globale pour rendre compte de la qualité de la participation aux auditions publiques et ne prescrit pas l'obligation ou la procédure de préparation des rapports annuels des ministères, c'est-à-dire un rapport consolidé sur la mise en œuvre du règlement préparé par le ministère de l'Administration publique.

En quoi consiste cette mesure ? La mesure comprend des modifications du cadre normatif et le renforcement de la capacité des institutions compétentes à contrôler la qualité des audiences publiques, ainsi que le suivi de la satisfaction des utilisateurs quant aux résultats des audiences menées. En outre, la mesure implique d'améliorer le reporting sur les mesures prises par le ministère de tutelle pour inclure les différentes catégories sociales sur lesquelles la loi ou la stratégie peut avoir un impact, et de rendre compte du nombre d'organisations de femmes qui ont pris part au débat public. En outre, les formulaires d'évaluation pour les participants masculins et féminins seront standardisés de manière à inclure le sexe et d'autres caractéristiques sociodémographiques des répondants masculins et féminins. Les formulaires seront remplis immédiatement après la table ronde centrale tenue lors de l'audition publique, et en ligne après la rédaction du rapport de l'audition publique.

En quoi la mesure contribue-t-elle à la solution du problème public identifié ? L'introduction de la fonction de contrôle de la qualité des audiences publiques menées a plusieurs objectifs. Premièrement, l'objectif est d'institutionnaliser la fonction de « gatekeeper » ou de gardien des normes des audiences publiques en modifiant le Règlement intérieur du Gouvernement. De cette manière, il sera assuré que les propositions juridiques et politiques des ministères qui ne sont pas accompagnées des preuves nécessaires du respect des exigences adoptées pour les audiences publiques ne reçoivent pas le "feu vert" et ne sont pas envoyées à la session du gouvernement pour approbation finale. Deuxièmement, une compréhension commune et une approche harmonisée du suivi de la mise en œuvre des normes d'audiences publiques par tous les ministères de tutelle seront assurées. Troisièmement, le contrôle en temps opportun de la qualité des auditions publiques, et en particulier de la qualité du contenu des rapports sur les auditions publiques menées, peut améliorer la qualité globale de l'engagement des parties prenantes en augmentant l'importance de la collecte et de l'analyse systématiques des données et des commentaires reçus au cours de la audience publique, y compris un examen des commentaires acceptés et rejetés. Cela permettra une évaluation plus efficace et cohérente de l'impact des audiences publiques. Quatrièmement, une supervision centrale efficace de la mise en œuvre des audiences publiques contribuera à améliorer la réponse des institutions aux contributions soumises, ce qui peut conduire à renforcer la confiance des citoyens, des organisations de la société civile et d'autres parties intéressées et montrer l'impact et les avantages réels du processus. d'audiences publiques, et enfin, améliorer une plus grande participation du public à la politique de création. Un fait très important est que sur la base de l'analyse des lacunes observées jusqu'à présent dans l'application du règlement, une décision sera prise sur d'éventuelles modifications du règlement.

Pourquoi cette mesure est-elle pertinente par rapport aux valeurs promues à travers l'initiative OGP ? Le renforcement du contrôle central de la qualité des audiences publiques menées est d'une importance capitale pour l'application cohérente des normes d'audiences publiques parmi les institutions publiques, mais aussi pour la motivation des citoyens, des organisations de la société civile et d'autres acteurs à participer de manière significative au processus de création politiques publiques. Un meilleur contrôle de la qualité améliorera également la responsabilité des institutions publiques dans la mise en œuvre des normes établies d'audiences publiques.

Informations complémentaires Cette mesure est complémentaire aux objectifs et activités de la Stratégie de réforme de l'administration publique 2022-2026, en particulier les activités 5.1.17 (Tenue de formations pour les fonctionnaires travaillant à l'élaboration des lois et stratégies sur les normes de conduite des consultations publiques dans le processus de préparation des lois et des stratégies) et 5.1. 18. (Amélioration du rapport sur l'application du Règlement sur la sélection des représentants des organisations non gouvernementales et la mise en œuvre des auditions publiques dans le processus d'élaboration des lois et des stratégies). Les formations envisagées par les mesures de ce PAN visent principalement un nouveau programme visant le contrôle de la qualité des auditions publiques, contrairement aux formations plus larges susmentionnées sur les normes des auditions publiques que l'Administration des ressources humaines organise déjà. En ce qui concerne les modifications de la mise en œuvre du règlement, cette activité est complémentaire de l'activité 5.1.18 susmentionnée de la stratégie de réforme de l'administration publique, car elle crée des conditions préalables à la durabilité d'une méthodologie différente de suivi et de rapport sur la mise en œuvre du Régulation. En outre, la mesure est compatible avec les objectifs de développement durable (Références pour l'objectif 16 : « Paix, justice et institutions solides » - 16.6 - Développer des institutions efficaces, responsables et transparentes à tous les niveaux ; 16.7 - Garantir une mise en place appropriée, inclusive, participative et représentative prise de décision à tous les niveaux).

Budget 19.000 euros

Activités

2.1. Adopter le nouveau règlement intérieur du gouvernement du Monténégro Titulaire : Secrétariat général du gouvernement (GSV) Indicateurs de réalisation des activités : - un nouveau règlement intérieur du gouvernement a été rédigé - Le règlement intérieur du gouvernement a reconnu la compétence du ministère de l'administration publique contrôler la qualité des consultations publiques menées conformément à la réglementation en vigueur en 2023 Ressources financières requises : 4,000 2023 EUR Source de financement : budget du Monténégro, fonds des donateurs, soutien direct de SIGMA janvier 2023 - mai XNUMX

2.2. Procéder à une analyse de l'application actuelle du règlement sur l'élection des représentants des ONG dans les organes de travail des organes de l'administration de l'État et mener un débat public dans la préparation des lois et des stratégies, avec des recommandations de modifications et d'ajouts afin d'éliminer les lacunes observées Titulaire : Ministère de l'administration publique, Direction de la réglementation normative du système d'administration publique et de l'harmonisation des réglementations Indicateur de réalisation de l'activité : analyse préparée avec des recommandations pour d'éventuels amendements à la réglementation Ressources financières requises : 5,000 2023 EUR Source de financement : budget du Monténégro, fonds des donateurs janvier 2023 - juin XNUMX

2.3. Organiser des formations sur le contrôle central de la qualité des audiences publiques pour tous les organes de l'administration de l'État Titulaire : Direction des ressources humaines en coopération avec le ministère de l'Administration publique, Direction de l'innovation et de l'ouverture dans l'administration publique Indicateur de réalisation de l'activité : - Élaboration d'un nouveau programme de formation sur le contrôle de la qualité d'auditions publiques - Deux formations ont eu lieu en 2023 (30 employés ont été formés) - Trois formations ont eu lieu en 2024 (45 employés ont été formés) Ressources financières nécessaires : 5,000 2023 EUR Source de financement : Budget du Monténégro, fonds des donateurs Juin 2024 - Juin XNUMX

2.4. Mener des enquêtes annuelles régulières auprès des participants aux auditions publiques afin d'examiner leur satisfaction quant à l'organisation, l'inclusivité et les résultats des auditions publiques Titulaire : Ministère de l'Administration Publique, Direction de l'Innovation et de l'Ouverture de l'Administration Publique Indicateur de réalisation de l'activité : - recherche menée en 2023 - mené des recherches en 2024 - créé des formulaires d'évaluation pour les participants aux auditions publiques afin de mesurer la satisfaction quant à la qualité des auditions publiques, mais aussi d'inclure le sexe et d'autres caractéristiques sociodémographiques des répondants. Ressources financières requises : 5,000 2023 EUR Source de financement : budget du Monténégro, fonds des donateurs juin 2024 - juin XNUMX

Examen du plan d'action

Engagement 2. Améliorer le suivi des audiences publiques

● Vérifiable : Oui

● A-t-il une optique de gouvernement ouvert ? Oui

● Cet engagement a été regroupé comme suit : Participation des citoyens (Engagements 1, 2 et 3 du plan d'action)

● Potentiel de résultats (cluster) : Substantiel

Groupe d'engagement 1 : Participation des citoyens

Agences chefs de file : Ministère de l'administration publique, Parlement du Monténégro

Pour une description complète des engagements inclus dans ce groupe, voir les engagements 1, 2 et 3 du plan d'action 2022-2024 du Monténégro. ici.

Contexte et objectifs:

Dans le cadre de ce groupe, le ministère de l'Administration publique (MPA) vise à améliorer la fonctionnalité du portail de participation électronique du Monténégro, à améliorer les audiences publiques et à informer le public sur les opportunités de participation à l'élaboration des politiques. Le portail de participation électronique du Monténégro fait partie de son portail général d'administration électronique. Le plan d’action précédent (2018-2021) comprenait un engagement à publier au moins 60 appels à consultations publiques sur le portail chaque année. Même si les objectifs ont été largement atteints, l'utilisation du portail par les institutions publiques est restée inégale et la réactivité du gouvernement à l'égard du public ne s'est pas sensiblement améliorée. D'après l'examen du portail par les chercheurs de l'IRM, depuis début 2023, les institutions publiques n'ont préparé que six rapports sur les 22 consultations et seul un petit nombre de citoyens ont participé à ces consultations.

La société civile souligne les raisons sous-jacentes de la participation limitée du public au Monténégro, notamment le manque de confiance dans les processus gouvernementaux, le manque de sensibilisation du gouvernement auprès du public, le manque de connaissances du public sur les opportunités de participation disponibles et le manque de retour d'information significatif de la part du gouvernement. aux citoyens, ce qui les inciterait à une plus grande participation. Les parties prenantes notent que le gouvernement ignore souvent leurs commentaires, ce qui les dissuade d'utiliser le portail. De plus, un expert indépendant affirme que le portail de participation électronique n'est pas interactif et que les participants ne peuvent pas voir les commentaires des autres pendant les consultations actives. Les commentaires, lorsqu'ils existent, sont répertoriés dans des rapports PDF.

Dans le cadre de l'engagement 1, le MPA analysera le portail de participation électronique en utilisant les meilleures pratiques internationales et développera des fonctionnalités plus avancées basées sur les résultats, notamment une soumission plus facile des commentaires et la réception des réponses du ministère en ligne. La MPA pilotera également trois audiences publiques en utilisant les nouvelles fonctionnalités. L'engagement 2 implique de renforcer le cadre normatif autour des audiences publiques et de surveiller la satisfaction des utilisateurs à l'égard des audiences menées. Cet engagement implique également de rendre compte des mesures prises par les ministères concernés pour inclure différents groupes sociaux sur lesquels la loi ou la stratégie peut avoir un impact, et de rendre compte du nombre d'organisations de femmes qui ont participé aux auditions. Enfin, l’Engagement 3 vise à sensibiliser davantage le public aux possibilités de participation à l’élaboration des politiques. Ses activités comprennent, entre autres, une campagne nationale sur les possibilités de participation du public, des ateliers sur l'activisme civique, un centre permettant aux étudiants de rechercher des politiques publiques et l'information du public sur les possibilités de participer à la prise de décision par le biais de la pétition électronique du Parlement. plate-forme.

Potentiel de résultats: Substantiel

En améliorant les fonctionnalités du portail (Engagement 1), le MPA pourrait faciliter une plus grande participation des citoyens, de la société civile et d'autres acteurs lors de l'adoption des politiques publiques. Les nouvelles fonctionnalités pourraient conduire à une meilleure information sur les résultats des consultations, y compris les commentaires acceptés et non acceptés, et améliorer la réactivité des institutions publiques aux questions d'intérêt public. En fin de compte, cela dépendra des améliorations réelles apportées au portail, de la question de savoir si davantage d'institutions publiques utilisent le portail et si leurs réponses aux commentaires s'améliorent. La principale valeur ajoutée de cet engagement réside dans l’analyse comparative des meilleures pratiques internationales en matière de participation électronique. Cela implique que l'AMP envisage d'adopter une approche plus stratégique pour améliorer les consultations en ligne par rapport au plan d'action précédent. Cependant, l'Institut Alternativa est sceptique quant au fait que les nouvelles fonctionnalités permettront à elles seules de remédier aux raisons de la faible participation, telles que l'impact limité des consultations publiques sur les politiques et le retour insatisfaisant des OSC et des citoyens sur leurs commentaires et suggestions.

L'un des problèmes majeurs des audiences publiques au Monténégro est le manque de contrôle de la part d'un organe du gouvernement central. Selon l’Institut Alternativa, moins de la moitié de tous les actes juridiques ont fait l’objet d’une audience publique en 2021, même s’il existe une obligation d’ouverture à la consultation publique entre 20 et 40 jours avant que le règlement ou l’acte puisse être adopté.  Dans le cadre de l'engagement 2, les modifications du règlement intérieur du gouvernement (initiées fin 2022), la MPA veillera à ce que les propositions des ministères qui ne respectent pas les exigences en matière d'audiences publiques ne soient pas envoyées au gouvernement pour approbation. Étant donné que moins de la moitié des actes juridiques font actuellement l’objet d’audiences publiques, le MII estime que cet engagement a un potentiel de résultats substantiel. L’Institut Alternativa estime que cet engagement pourrait améliorer la manière dont les institutions organisent les auditions publiques, les rendant potentiellement plus impactantes sur les politiques. En outre, cet engagement pourrait améliorer la qualité des audiences publiques, notamment grâce aux formations prévues sur le contrôle de la qualité pour les organes de l'État et aux enquêtes de satisfaction annuelles auprès des participants. Toutefois, les enquêtes annuelles pourraient ne pas suffire à comprendre pleinement dans quelle mesure les participants étaient satisfaits de leur participation aux audiences.

L'engagement 3 pourrait améliorer certains des problèmes liés à la faible participation du public au Monténégro, tels que l'analphabétisme numérique et la méfiance à l'égard des processus gouvernementaux. La durabilité de ces activités est difficile à évaluer, même si le modeste montant alloué à la création du pôle étudiant n’est peut-être pas proportionnel à la portée de l’activité. Un représentant de l'Institut Alternativa a mentionné que le MPA avait déjà annoncé des appels d'offres pour sensibiliser le public dans ce domaine, mais que ces efforts n'avaient pas abouti à des résultats durables. Le représentant a souligné que le plus grand défi n'est pas le manque de campagne, mais plutôt la mauvaise fonctionnalité du portail de participation électronique. Il est peu probable que l’éducation des citoyens conduise à elle seule à une augmentation de la participation si elle ne s’accompagne pas d’un changement culturel au sein des institutions publiques dans la manière dont elles engagent les citoyens.

Opportunités, défis et recommandations pendant la mise en œuvre

Les principaux défis à ces engagements résident dans les barrières culturelles et institutionnelles sous-jacentes entre les citoyens et les fonctionnaires qui ont historiquement limité la participation du public. Même si ces engagements ne réduisent pas complètement ces obstacles, ils constituent des avancées positives. Apprendre des exemples internationaux de portails de participation électronique réussis pourrait faciliter l'amélioration du portail du Monténégro.

En vue de la mise en œuvre et des étapes futures potentielles, l'IRM recommande ce qui suit :

● Envisager d'obliger légalement les institutions publiques à utiliser le portail et les encourager à fournir des réponses adéquates aux commentaires.. Pour améliorer la participation du public à l'élaboration des politiques, il peut être nécessaire d'exiger des institutions publiques qu'elles utilisent le portail de participation électronique et de les encourager à répondre aux commentaires et suggestions de manière raisonnable et en temps opportun. Un bon exemple est le portail de consultation électronique de la Croatie, qui est légalement obligatoire pour les organismes publics et activement utilisé par les citoyens. L'une des principales lacunes du portail monténégrin réside dans le fait que les citoyens ne peuvent pas accéder aux commentaires publiés pendant qu'une consultation est encore en cours, et que les rapports finaux n'indiquent pas sur quoi portaient les commentaires ni de qui ils provenaient. Sur le portail croate, les utilisateurs peuvent voir chaque commentaire en temps réel, et les commentaires sont liés à des parties spécifiques de la loi proposée. Plus de 150 consultations ont été menées jusqu'à présent en 2023 sur le portail de la Croatie, la plupart durant au moins un mois. Parmi les consultations fermées, la plupart sont accompagnées d'un rapport contenant les réponses du gouvernement aux commentaires. Une fois le processus de consultation terminé, les commentaires et les réponses du gouvernement peuvent être téléchargés au format Excel, et l'ensemble du processus reste visible sur le portail.

● Former et sensibiliser les fonctionnaires à la réalisation de consultations en ligne. Comme nous l'avons mentionné, de nombreuses raisons sous-jacentes à la faible participation au Monténégro proviennent de l'administration publique plutôt que du public. En plus d'éduquer le public sur les opportunités de participation, l'IRM recommande d'éduquer et de former les fonctionnaires sur les meilleures pratiques dans la conduite des consultations. Le MPA pourrait envisager de s'associer à l'École régionale d'administration publique (ReSPA) pour éduquer et former les fonctionnaires monténégrins.

● Utiliser les statistiques démographiques pour mener une sensibilisation ciblée lors de futures consultations. L’engagement 1 appelle à collecter des « statistiques plus avancées » sur les consultations électroniques, notamment le sexe, l’âge et la localisation de l’utilisateur. La MPA devrait utiliser ces statistiques pour déterminer quels groupes démographiques sont sous-représentés dans les consultations et concentrer son engagement sur ces groupes. En outre, les organismes gouvernementaux pourraient utiliser les médias sociaux et la publicité payante pour cibler des groupes démographiques spécifiques en vue de consultations.

● Envisager une approche holistique pour réformer l’engagement des citoyens dans l’élaboration des politiques, au-delà des consultations en ligne. Les améliorations fonctionnelles du portail de participation électronique et la sensibilisation, bien qu'utiles, peuvent s'avérer insuffisantes pour accroître l'engagement des citoyens. Le Monténégro pourrait envisager une réforme plus large de la manière dont les institutions publiques engagent les citoyens, allant au-delà des consultations en ligne vers la co-création délibérative de politiques. Par exemple, l’Estonie est en train de modifier la manière dont ses ministères impliquent les citoyens dans l’élaboration des politiques, après avoir reconnu que ses plateformes de consultation en ligne ne facilitaient pas une participation significative. L'Estonie a utilisé plusieurs plans d'action OGP pour développer un nouvel outil en ligne permettant aux citoyens de suivre l'état des initiatives tout au long du cycle politique et de participer aux différentes étapes de l'élaboration des politiques. Le nouveau système institutionnalisera l'engagement des citoyens dans le processus d'élaboration des politiques, en tant que participants actifs ou en tant qu'observateurs pouvant suivre les progrès et formuler des commentaires. Le Monténégro pourrait envisager une réforme similaire à travers plusieurs plans d'action, en fonction de l'intérêt des citoyens, de la société civile et des institutions publiques. Toute réforme future devrait s’attacher à fermer la boucle de rétroaction pour les citoyens après l’adoption de politiques, par exemple en publiant un rapport sur les raisons qui ont motivé l’inclusion ou le rejet des recommandations.

● Créer une « boîte à outils » avec des ressources, des conseils et des modèles que les institutions publiques peuvent utiliser pour impliquer les citoyens. Il peut être nécessaire que les institutions publiques adaptent leurs méthodes de consultation des citoyens, en fonction de la politique en question ou des bénéficiaires ciblés. Le MPA pourrait envisager de créer une « boîte à outils » avec des ressources et des modèles de méthodes de consultation en ligne et hors ligne que les institutions publiques pourraient emprunter pour leurs propres consultations. Par exemple, l’Estonie est en train de compiler une boîte à outils de méthodes de co-création avec des guides de mise en œuvre (dans le cadre de sa réforme plus large mentionnée ci-dessus). Le bureau du gouvernement estonien met régulièrement à jour la boîte à outils, sur la base des enseignements tirés de la mise en œuvre des méthodes dans les processus d'élaboration des politiques réels. De même, dans son plan d'action 2021-2025, la Lettonie encourage les ministères à adopter différents formats de participation du public afin de maintenir un dialogue régulier avec les partenaires. L'engagement de la Lettonie implique la publication d'orientations et de modèles de participation dans le but d'améliorer la compréhension institutionnelle des mesures de participation innovantes.

● Élaborer des orientations claires à l’intention des institutions publiques sur le respect des exigences légales en matière d’audiences publiques. Dans le cadre de ses responsabilités de surveillance (Engagement 2), la MPA pourrait publier des lignes directrices claires permettant aux institutions publiques de respecter les exigences légales en matière d'audiences publiques. Les lignes directrices pourraient couvrir le temps qui doit être alloué au processus, qui doit y assister, quelles informations ils sont tenus de publier à l'avance et des instructions sur la manière d'organiser des tables rondes, des forums et des présentations. Comme pour la participation électronique, il sera également important de fournir des orientations au public sur la manière de soumettre des commentaires, et aux institutions publiques sur la manière de soumettre des réponses aux remarques formulées par le public lors des audiences.

● Lier les activités de sensibilisation et d’éducation aux réformes en cours pour en accroître la portée. L'Institut Alternativa estime que les activités liées à l'éducation du public sur les possibilités de participation à la création des politiques publiques (Engagement 3) devraient être liées aux réformes dans les domaines pertinents, tels que la Stratégie de coopération des organismes de l'administration de l'État et des organisations non gouvernementales 2022- 2026. Concernant la participation des jeunes, l'Institut Alternativa recommande d'introduire le thème de la participation citoyenne dans les écoles à travers la réforme éducative du pays.