Mejorando la Calidad de las Audiencias Públicas (ME0064)

¿Qué problema público aborda la medida? Esta medida responde al problema de la falta de un sistema central de control de calidad funcional para las audiencias públicas sobre proyectos de ley y estrategias. El Decreto sobre Organización y Modo de Trabajo de la Administración del Estado prevé la competencia de la Secretaría de la Función Pública para monitorear la calidad de la realización de audiencias públicas en la elaboración de leyes y estrategias, pero se ha establecido un procedimiento o mecanismo institucional para tal control central de calidad. aún no se ha establecido. De acuerdo con las conclusiones del Grupo de Trabajo Especial para la Reforma de la Administración Pública formado entre la Comisión Europea y Montenegro, los resultados del informe de seguimiento SIGMA 2021, así como el Informe de la Comisión Europea sobre Montenegro para 2022, es necesario establecer un mecanismo para el control centralizado de la calidad de las audiencias públicas y determinar una institución que sería competente para verificar que las audiencias públicas sobre proyectos de actos jurídicos o estrategias se celebraron de conformidad con las normas adoptadas antes de su presentación al Gobierno para su adopción. Las normas de las audiencias públicas están establecidas en la Ley de Administración del Estado y especialmente en el Decreto sobre la elección de representantes de organizaciones no gubernamentales en los órganos de trabajo de los órganos de la administración estatal y la celebración de audiencias públicas en la elaboración de leyes y estrategias. Si bien la Ley establece una obligación general de realizar audiencias públicas sobre proyectos de ley y estrategias, así como excepciones a dicha obligación (artículo 52), el citado Reglamento establece los pasos y procedimientos básicos para la realización de audiencias públicas y el informe de los resultados de las audiencias públicas realizadas. audiencias públicas, enfatizando la obligación de los ministerios de, en la fase inicial de desarrollo de políticas, publicar un informe sobre los resultados de las consultas preliminares, así como un informe sobre los resultados de las audiencias públicas sobre proyectos de ley y estrategias. Las Reglas de Procedimiento del Gobierno de Montenegro (Artículo 35) establecen una obligación general para todos los ministerios/proponentes de documentos legales/estratégicos y de planificación de presentar un informe sobre el debate público que llevaron a cabo de conformidad con el Reglamento del Gobierno. En caso de que no se haya realizado la audiencia pública, el Gobierno puede devolver el acto e instruir al ministerio para que realice una audiencia pública sobre el mismo de conformidad con el Reglamento. A diferencia del control central de calidad de la evaluación de impacto regulatorio (RIA), donde la competencia del Ministerio de Hacienda está establecida por el Reglamento del Gobierno para dar una opinión preliminar sobre la posición del proponente de la ley/estrategia que no es necesario para llevar a cabo un RIA, es decir si el RIA realizado por el proponente es adecuado; todavía no existe una obligación similar de la calidad central de las audiencias públicas. Esto da lugar a un control desigual e incoherente de la aplicación de las normas sobre audiencias públicas por parte de las instituciones competentes y puede tener un efecto negativo en la motivación del público para participar en audiencias públicas sobre proyectos de actos jurídicos y documentos estratégicos. Además, el Reglamento no brinda un enfoque integral para informar sobre la calidad de la participación en audiencias públicas y no prescribe la obligación o el procedimiento para preparar informes anuales de los ministerios, es decir un informe consolidado sobre la implementación del Reglamento elaborado por el Ministerio de Administraciones Públicas.

¿Qué implica esta medida? La medida incluye cambios al marco normativo y el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones competentes para controlar la calidad de las audiencias públicas, así como monitorear la satisfacción de los usuarios con los resultados de las audiencias realizadas. Adicionalmente, la medida implica mejorar el reporte de las gestiones realizadas por el ministerio de línea para incluir diferentes categorías sociales en las que la ley o estrategia pueda tener impacto, y para reportar el número de organizaciones de mujeres que participaron en el debate público. Además, los formularios de evaluación para participantes masculinos y femeninos se estandarizarán de tal manera que incluyan el género y otras características sociodemográficas de los encuestados masculinos y femeninos. Los formularios se llenarán inmediatamente después de la mesa redonda central realizada durante la audiencia pública, y en línea después de que se prepare el informe de la audiencia pública.

¿De qué manera la medida contribuye a la solución del problema público identificado? La introducción de la función de control de calidad de las audiencias públicas realizadas tiene varios objetivos. En primer lugar, el objetivo es institucionalizar la función de "portero" o guardián de las normas de las audiencias públicas mediante la modificación del Reglamento de Gobierno. De esta forma, se garantizará que las propuestas legales y políticas de los ministerios que no vayan acompañadas de las pruebas necesarias del cumplimiento de los requisitos adoptados para las audiencias públicas no reciban "luz verde" y no sean enviadas a la sesión de Gobierno. para la aprobación definitiva. En segundo lugar, se garantizará un entendimiento común y un enfoque armonizado para monitorear la implementación de los estándares de audiencias públicas por parte de todos los ministerios competentes. Tercero, el monitoreo oportuno de la calidad de las audiencias públicas, y especialmente la calidad del contenido de los informes sobre las audiencias públicas realizadas, puede mejorar la calidad general de la participación de las partes interesadas al aumentar la importancia de la recopilación y el análisis sistemáticos de los datos y la retroalimentación recibida durante la audiencia pública, incluida una revisión de los comentarios aceptados y rechazados. Esto permitirá una evaluación más eficiente y consistente del impacto de las audiencias públicas. En cuarto lugar, la supervisión central efectiva de la implementación de las audiencias públicas contribuirá a mejorar la respuesta de las instituciones a los aportes presentados, lo que puede generar confianza en los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y otras partes interesadas y mostrar el impacto real y los beneficios del proceso. de audiencias públicas, y finalmente, mejorar una mayor participación ciudadana en las políticas de creación. Un dato muy importante es que sobre la base del análisis de las deficiencias observadas hasta el momento en la aplicación del Reglamento, se decidirá sobre las posibles modificaciones del Reglamento.

¿Por qué es relevante esta medida en relación con los valores que se promueven a través de la iniciativa OGP? Fortalecer el control central de la calidad de las audiencias públicas conducidas es de importancia clave para la aplicación consistente de los estándares de audiencias públicas entre las instituciones públicas, pero también para la motivación de los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y otros actores para una participación significativa en el proceso de creación. políticas publicas. Un mejor control de calidad también mejorará la responsabilidad de las instituciones públicas en la implementación de los estándares establecidos para las audiencias públicas.

Información adicional Esta medida es complementaria a las metas y actividades de la Estrategia de Reforma de la Administración Pública 2022-2026, en especial las actividades 5.1.17 (Realización de capacitaciones a los funcionarios que trabajan en la elaboración de leyes y estrategias sobre los estándares de realización de consultas públicas en el proceso de elaboración de leyes y estrategias) y 5.1. 18. (Perfeccionamiento del informe sobre la aplicación del Reglamento sobre la selección de representantes de organizaciones no gubernamentales y la realización de audiencias públicas en el proceso de elaboración de leyes y estrategias). Las capacitaciones previstas por las medidas de este PAN están dirigidas principalmente a un nuevo programa destinado al control de calidad de las audiencias públicas, en contraste con las capacitaciones más amplias sobre los estándares de audiencias públicas antes mencionadas que ya realiza la Administración de Recursos Humanos. En cuanto a los cambios en la implementación del Reglamento, esta actividad es complementaria a la actividad mencionada anteriormente 5.1.18 de la Estrategia de Reforma de la Administración Pública porque crea las condiciones previas para la sostenibilidad de una metodología diferente para monitorear e informar sobre la implementación de la Regulación. Además, la medida es compatible con los objetivos de desarrollo sostenible (Referencias para el Objetivo 16: 'Paz, justicia e instituciones sólidas' - 16.6 - Desarrollar instituciones eficientes, responsables y transparentes en todos los niveles; 16.7 - Asegurar instituciones apropiadas, inclusivas, participativas y representativas toma de decisiones en todos los niveles).

Presupuesto 19.000 EUR

Actividades

2.1. Adoptar nuevo Reglamento Interno del Gobierno de Montenegro Titular: Secretaría General de Gobierno (GSV) Indicadores de realización de actividades: - se redactó un nuevo Reglamento Interno del Gobierno - El Reglamento Interno del Gobierno reconoció la competencia del Ministerio de Administraciones Públicas para controlar la calidad de las consultas públicas realizadas de acuerdo con la normativa vigente en 2023 Recursos financieros necesarios: 4,000 EUR Fuente de financiación: Presupuesto de Montenegro, fondos de donantes, apoyo directo de SIGMA enero de 2023 - mayo de 2023

2.2. Realizar un análisis de la aplicación actual del Reglamento sobre la elección de representantes de ONG en los órganos de trabajo de los órganos de la administración estatal y realizar una discusión pública en la elaboración de leyes y estrategias, con recomendaciones de cambios y adiciones a fin de eliminar las deficiencias observadas Titular : Ministerio de Administraciones Públicas, Dirección de Regulación Normativa del Sistema de Administración Pública y Armonización de Regulaciones Indicador de realización de actividad: análisis elaborado con recomendaciones para posibles modificaciones del Reglamento Recursos financieros necesarios: 5,000 EUR Fuente de financiación: Presupuesto de Montenegro, fondos de donantes Enero 2023 - junio 2023

2.3. Realizar capacitaciones sobre el control central de calidad de las audiencias públicas para todos los órganos de la administración estatal Titular: Dirección de Recursos Humanos en cooperación con el Ministerio de Administraciones Públicas, Dirección de Innovación y Transparencia en la Administración Pública Indicador de realización de la actividad: - Desarrolló un nuevo programa de capacitación sobre control de calidad de audiencias públicas - Se realizaron dos capacitaciones en 2023 (se capacitó a 30 empleados) - Se realizaron tres capacitaciones en 2024 (se capacitaron a 45 empleados) Recursos financieros necesarios: 5,000 EUR Fuente de financiación: Presupuesto de Montenegro, fondos de donantes Junio ​​de 2023 - Junio ​​de 2024

2.4. Realizar encuestas anuales periódicas a los participantes en las audiencias públicas para examinar su satisfacción con la organización, la inclusión y los resultados de las audiencias públicas Titular: Ministerio de Administraciones Públicas, Dirección de Innovación y Transparencia en la Administración Pública Indicador de realización de la actividad: - investigación realizada en 2023 - realizó una investigación en 2024: creó formularios de evaluación para los participantes de las audiencias públicas con el fin de medir la satisfacción con la calidad de las audiencias públicas, pero también para incluir el género y otras características sociodemográficas de los encuestados. Recursos financieros necesarios: 5,000 2023 EUR Fuente de financiación: Presupuesto de Montenegro, fondos de donantes junio de 2024 - junio de XNUMX

Revisión del plan de acción

Compromiso 2. Mejorar el seguimiento de las audiencias públicas

● Verificable: Sí

● ¿Tiene una lente de gobierno abierto? Sí

● Este compromiso se ha agrupado en: Participación de la ciudadanía (Compromisos 1, 2 y 3 del plan de acción)

● Potencial de resultados (clúster): sustancial

Grupo de compromisos 1: Participación de los ciudadanos

Organismos principales: Ministerio de Administración Pública, Parlamento de Montenegro

Para obtener una descripción completa de los compromisos incluidos en este grupo, consulte los Compromisos 1, 2 y 3 del plan de acción 2022-2024 de Montenegro. esta página.

Contexto y objetivos:

En el marco de este grupo, el Ministerio de Administración Pública (MPA) tiene como objetivo mejorar la funcionalidad del portal de participación electrónica de Montenegro, mejorar las audiencias públicas y educar al público sobre las oportunidades para participar en la formulación de políticas. El portal de participación electrónica de Montenegro forma parte de su portal general de gobierno electrónico. [ 18 ] El plan de acción anterior (2018-2021) incluía el compromiso de publicar anualmente en el portal al menos 60 convocatorias de consultas públicas. Si bien los objetivos se cumplieron en gran medida, el uso del portal por parte de las instituciones públicas siguió siendo desigual y la capacidad de respuesta del gobierno hacia el público no mejoró notablemente. [ 19 ] Según la revisión del portal realizada por el investigador del IRM, desde principios de 2023, las instituciones públicas han elaborado solo seis informes de las 22 consultas y solo un pequeño número de ciudadanos participó en estas consultas.

La sociedad civil señala razones subyacentes de la participación pública limitada en Montenegro, incluida la falta de confianza en los procesos gubernamentales, la falta de acercamiento del gobierno al público, la falta de conocimiento público sobre las oportunidades de participación disponibles y la falta de retroalimentación significativa por parte del gobierno. a los ciudadanos que motivarían una mayor participación. [ 20 ] Las partes interesadas señalan que el gobierno a menudo ignora sus comentarios, lo que los desincentiva a utilizar el portal. Además, un experto independiente afirma que el portal de participación electrónica no es interactivo y los participantes no pueden ver los comentarios de los demás durante las consultas activas. [ 21 ] Los comentarios, cuando existen, se enumeran en informes PDF.

Según el Compromiso 1, la MPA analizará el portal de participación electrónica utilizando las mejores prácticas internacionales y desarrollará funcionalidades más avanzadas basadas en los hallazgos, incluida la presentación más sencilla de comentarios y la recepción de respuestas del ministerio en línea. El MPA también pondrá a prueba tres audiencias públicas utilizando las nuevas funcionalidades. El compromiso 2 implica fortalecer el marco normativo en torno a las audiencias públicas y monitorear la satisfacción de los usuarios con las audiencias realizadas. [ 22 ] El compromiso también implica informar sobre las medidas tomadas por los ministerios competentes para incluir a diferentes grupos sociales sobre los cuales la ley o estrategia puede tener un impacto, e informar sobre el número de organizaciones de mujeres que participaron en las audiencias. Finalmente, el Compromiso 3 apunta a aumentar la conciencia pública sobre las posibilidades de participación en la formulación de políticas. Sus actividades incluyen, entre otras, una campaña nacional sobre las posibilidades de participación pública, talleres sobre activismo cívico, un centro para que los estudiantes investiguen políticas públicas e informar al público sobre las posibilidades de participar en la toma de decisiones a través de la petición electrónica del Parlamento. plataforma.

Potencial de resultados: Sustancial

Al mejorar las funcionalidades del portal (Compromiso 1), el AMP podría facilitar una mayor participación de los ciudadanos, la sociedad civil y otros actores en la adopción de políticas públicas. Las nuevas funcionalidades podrían conducir a una mejor información sobre los resultados de las consultas, incluidos los comentarios aceptados y no aceptados, y mejorar la capacidad de respuesta de las instituciones públicas ante asuntos de interés público. En última instancia, esto dependerá de las mejoras reales que se realicen en el portal, de si más instituciones públicas utilizan el portal y de si mejoran sus respuestas a los comentarios. El principal valor añadido de este compromiso es el análisis comparativo de las mejores prácticas internacionales para la e-participación. Esto implica que el AMP planea adoptar un enfoque más estratégico para mejorar las consultas en línea en comparación con el plan de acción anterior. Sin embargo, Institut Alternativa se muestra escéptico en cuanto a que las nuevas funcionalidades por sí solas aborden las razones de la baja participación, como el impacto limitado de las consultas públicas sobre las políticas y la retroalimentación insatisfactoria a las OSC y a los ciudadanos sobre sus comentarios y sugerencias. [ 23 ]

Un problema importante de las audiencias públicas en Montenegro es la falta de supervisión por parte de un organismo del gobierno central. Según el Institut Alternativa, menos de la mitad de todos los actos jurídicos se sometieron a una audiencia pública en 2021, aunque existe el requisito de que las audiencias estén abiertas a consulta pública entre 20 y 40 días antes de que se pueda adoptar el reglamento o la ley. [ 24 ] Según el Compromiso 2, las enmiendas al Reglamento interno del gobierno (iniciadas a finales de 2022), el MPA garantizará que las propuestas de los ministerios que no cumplan con los requisitos para las audiencias públicas no se envíen al gobierno para su aprobación. Dado que menos de la mitad de los actos jurídicos se someten actualmente a audiencias públicas, el IRM considera que este compromiso tiene un potencial sustancial de resultados. Institut Alternativa cree que este compromiso podría mejorar la forma en que las instituciones organizan las audiencias públicas, haciéndolas potencialmente más impactantes en las políticas. [ 25 ] Además, el compromiso podría mejorar la calidad de las audiencias públicas, por ejemplo a través de capacitaciones planificadas sobre control de calidad para organismos estatales y encuestas anuales de satisfacción de los participantes. Sin embargo, las encuestas anuales pueden no ser suficientes para comprender completamente qué tan satisfechos estaban los participantes con su participación en las audiencias.

El Compromiso 3 podría mejorar algunos de los problemas relacionados con la baja participación pública en Montenegro, como el analfabetismo digital y la desconfianza en los procesos gubernamentales. La sostenibilidad de estas actividades es difícil de evaluar, aunque la modesta cantidad de dinero asignada para establecer el centro para estudiantes puede no ser proporcional al alcance de la actividad. Un representante del Institut Alternativa mencionó que el MPA había anunciado previamente licitaciones para crear conciencia en esta área, pero estos esfuerzos no llevaron a resultados duraderos. [ 26 ] El representante destacó que el mayor desafío no es la falta de campañas, sino la mala funcionalidad del portal de participación electrónica. Es poco probable que la educación de los ciudadanos por sí sola conduzca a un aumento de la participación si no va acompañada de un cambio cultural dentro de las instituciones públicas en la forma en que involucran a los ciudadanos.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

Los principales desafíos a estos compromisos son las barreras culturales e institucionales subyacentes entre ciudadanos y funcionarios públicos que históricamente han limitado la participación pública. Si bien es posible que estos compromisos no reduzcan completamente estas barreras, son pasos positivos hacia adelante. Aprender de ejemplos internacionales de portales de participación electrónica exitosos podría facilitar mejoras en el portal de Montenegro.

Con miras a la implementación y posibles pasos futuros, el IRM recomienda lo siguiente:

● Considerar obligar legalmente a las instituciones públicas a utilizar el portal y alentarlas a proporcionar respuestas adecuadas a los comentarios.. Para mejorar la participación pública en la formulación de políticas, puede ser necesario exigir a las instituciones públicas que utilicen el portal de participación electrónica y alentarlas a responder a los comentarios y sugerencias de manera razonable y oportuna. Un buen ejemplo es el portal de consultas electrónicas de Croacia, que es un mandato legal para los organismos estatales y es utilizado activamente por los ciudadanos. [ 27 ] Una deficiencia importante del portal de Montenegro es que los ciudadanos no pueden acceder a los comentarios publicados mientras la consulta aún está en curso, y los informes finales no indican de qué se tratan los comentarios ni de quién provienen. En el portal de Croacia, los usuarios pueden ver cada comentario en tiempo real y los comentarios están vinculados a partes específicas del acto propuesto. Hasta ahora en 150 se han realizado más de 2023 consultas en el portal de Croacia, la mayoría de las cuales han durado al menos un mes. De las consultas cerradas, la mayoría va acompañada de un informe con las respuestas del gobierno a los comentarios. Una vez finalizado un proceso de consulta, los comentarios y las respuestas del gobierno se pueden descargar en formato Excel y todo el proceso permanece visible en el portal.

● Formar y educar a los funcionarios públicos sobre la realización de consultas en línea. Como se mencionó, muchas de las razones subyacentes de la baja participación en Montenegro provienen de la administración pública más que del público. Además de educar al público sobre las oportunidades de participar, el IRM recomienda educar y capacitar a los funcionarios públicos sobre las mejores prácticas en la realización de consultas. La MPA podría considerar asociarse con la Escuela Regional de Administración Pública (ReSPA) para educar y capacitar a los funcionarios públicos montenegrinos. [ 28 ]

● Utilice las estadísticas demográficas para realizar actividades de divulgación específicas para futuras consultas.. El Compromiso 1 exige recopilar “estadísticas más avanzadas” sobre las consultas electrónicas, incluido el género, la edad y la ubicación del usuario. La AMP debería utilizar estas estadísticas para determinar qué grupos demográficos están subrepresentados en las consultas y centrar su participación en estos grupos. Además, los organismos gubernamentales podrían utilizar las redes sociales y la publicidad paga para dirigirse a grupos demográficos específicos para realizar consultas.

● Considerar un enfoque holístico para reformar la participación ciudadana en la formulación de políticas, más allá de las consultas en línea.. Las mejoras funcionales al portal de participación electrónica y la sensibilización, aunque útiles, pueden ser insuficientes para aumentar la participación ciudadana. Montenegro podría considerar una reforma más amplia de cómo las instituciones públicas involucran a los ciudadanos, yendo más allá de las consultas en línea hacia la cocreación deliberativa de políticas. Por ejemplo, Estonia está cambiando la forma en que sus ministerios involucran a los ciudadanos en la formulación de políticas, luego de reconocer que sus plataformas de consulta en línea no facilitaron una participación significativa. Estonia ha utilizado múltiples planes de acción de OGP para desarrollar una nueva herramienta en línea para que los ciudadanos realicen un seguimiento del estado de las iniciativas a lo largo del ciclo de políticas y participen en diferentes etapas de la formulación de políticas. [ 29 ] El nuevo sistema institucionalizará la participación ciudadana en el proceso de desarrollo de políticas, como participantes activos o como observadores que pueden seguir el progreso y hacer comentarios. [ 30 ] Montenegro podría considerar una reforma similar a través de varios planes de acción, dependiendo del interés de los ciudadanos, la sociedad civil y las instituciones públicas. Cualquier reforma futura debería centrarse en cerrar el círculo de retroalimentación de los ciudadanos después de la adopción de políticas, por ejemplo, publicando un informe sobre el razonamiento detrás de la inclusión o el rechazo de recomendaciones.

● Crear una “caja de herramientas” con recursos, orientación y modelos que las instituciones públicas puedan utilizar para involucrar a los ciudadanos.. Puede ser necesario que las instituciones públicas adapten sus métodos de consulta a los ciudadanos, dependiendo de la política en cuestión o de los beneficiarios objetivo. El AMP podría considerar la creación de una “caja de herramientas” con recursos y modelos de métodos de consulta en línea y fuera de línea que las instituciones públicas puedan utilizar para sus propias consultas. Por ejemplo, Estonia está compilando una caja de herramientas de métodos de cocreación con guías para su implementación (parte de su reforma más amplia mencionada anteriormente). [ 31 ] La Oficina del Gobierno de Estonia actualiza la caja de herramientas periódicamente, basándose en las lecciones aprendidas al implementar los métodos en procesos reales de formulación de políticas. De manera similar, en su plan de acción 2021-2025, Letonia alienta a los ministerios a adoptar diferentes formatos de participación pública para mantener un diálogo regular con sus socios. [ 32 ] El compromiso de Letonia implica publicar orientaciones y modelos de participación con el objetivo de mejorar la comprensión institucional de las medidas de participación innovadoras.

● Desarrollar una guía clara para las instituciones públicas sobre el cumplimiento de los requisitos legales para las audiencias públicas.. Como parte de sus responsabilidades de supervisión (Compromiso 2), el MPA podría publicar directrices claras para que las instituciones públicas cumplan con los requisitos legales para las audiencias públicas. Las pautas podrían cubrir cuánto tiempo se debe asignar al proceso, quién debe asistir, qué información deben publicar con anticipación e instrucciones sobre cómo realizar mesas redondas, foros y presentaciones. Al igual que con la participación electrónica, también será importante brindar orientación al público sobre cómo enviar comentarios y a las instituciones públicas sobre cómo enviar respuestas a los comentarios hechos por el público durante las audiencias.

● Vincular las actividades educativas y de sensibilización con las reformas en curso para aumentar su alcance.. Institut Alternativa cree que las actividades relacionadas con la educación de la ciudadanía sobre las posibilidades de participar en la creación de políticas públicas (Compromiso 3) deben vincularse a reformas en áreas relevantes, como la Estrategia de Cooperación de los Organismos de la Administración del Estado y las Organizaciones No Gubernamentales 2022- 2026. [ 33 ] En cuanto a la participación juvenil, Institut Alternativa recomienda introducir el tema de la participación ciudadana en las escuelas a través de la reforma educativa del país. [ 34 ]