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Spain

Observatory on Participation (ES0029)

Overview

At-a-Glance

Action Plan: Spain Action Plan 2017-2019

Action Plan Cycle: 2017

Status: Inactive

Institutions

Lead Institution: Ministry of the Presidency (Under-secretariat and Center for Political and Constitutional Studies) and Ministry of Finance and Civil Service.

Support Institution(s): Ministerial Departments, Autonomous Communities and Spanish Federation of Municipalities and Provinces., Organizations from the Civil Society, Consumers and Users and representatives from the academic world.

Policy Areas

Capacity Building, Public Participation

IRM Review

IRM Report: Spain Design Report 2017-2019

Starred: Pending IRM Review

Early Results: Pending IRM Review

Design i

Verifiable: Yes

Relevant to OGP Values: Access to Information , Civic Participation

Potential Impact:

Implementation i

Completion: Pending IRM Review

Description

Ministries responsible: Ministry of the Presidency (Under-secretariat and Center for Political and Constitutional Studies) and Ministry of Finance and Civil Service.; Other actors: Ministerial Departments, Autonomous Communities and Spanish Federation of Municipalities and Provinces.; Civil society, private initiative, multilateral and working groups: Organizations from the Civil Society, Consumers and Users and representatives from the academic world.; Status quo or problem to be addressed: There is great diversity in forms of participation, both in the public information process for the elaboration of norms, and the design and execution of public plans and programs or through web pages, social networks and computer tools on the operation of public services and through advisory bodies. It is necessary to carry out an evaluation of its true effectiveness, to what extent and scope the opinion of its citizens or representative organizations are taken into account in the rules that affect them, in the design and execution of public policies and in the provision of public services.; Main objective: Carry out a diagnosis of the situation of participation in the public sphere, both through advisory bodies, as well as the different consultation mechanisms and tools, in order to identify good practices and areas for improvement, for the development of effective participation strategies.; Brief description of the commitment: It aims to develop a quadruple diagnosis about participation: On the one hand, on the advisory bodies, on the other, on the process of public information, a third on public plans and programs, and finally on web pages and electronic mechanisms for participation in the scope of the General State Administration and its Public Bodies.; Addressed challenge of the OGP by the commitment: Increase in public integrity.; Relevance: The main value reinforced by this commitment is that of participation, since the implementation of this measure will allow for more efficient and effective participatory processes. Transparency is also reinforced by making information available on the channels and participation services available to the EGM.; Aim: The progressive implementation of this commitment addresses a demand from civil society to be able to measure the degree of participation of society in public affairs, the degree of effectiveness of existing mechanisms of participation and the means available. This is a first phase of diagnosis and recommendations that in the future may lead to the configuration of an observatory on participation with broader and integrating objectives and vocation of permanence.

IRM Midterm Status Summary

EJE PARTICIPACIÓN

2.2 Observatorio de Participación – Fase diagnóstico y recomendaciones

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Llevar a cabo un diagnóstico de la situación de la participación en el ámbito público, tanto a través de órganos consultivos, como de los distintos mecanismos y herramientas de consulta, con el fin de identificar buenas prácticas y de áreas de mejora, para el desarrollo de estrategias de participación eficaces.

Cuádruple diagnóstico sobre la participación: Por un lado sobre los órganos consultivos, por otro, sobre el trámite de información pública, un tercero sobre los planes y programas públicos y, finalmente, sobre páginas webs y mecanismos electrónicos de participación en el ámbito de la AGE y de sus Organismos Públicos.

Fecha de inicio: Junio 2017 Fecha de término: Junio 2018

El texto completo del compromiso se encuentra en Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2Wubeyk

Contexto y objetivos

Objetivo general y relevancia

Hay un creciente interés en la participación ciudadana como herramienta para acabar con la desafección de la ciudadanía hacia las instituciones públicas y sus gobernantes.

Sin embargo, un estudio reciente sobre procesos participativos en el ámbito local en España desprende que: “…en la mayoría de las experiencias participativas llevadas a cabo, las tasas de participación no son muy altas. Generalmente, las personas o grupos que participan tienden a ser los mismos que ya participaban o que ya tenían voz. El gran reto por tanto es, que las personas y grupos que no participen lo hagan. Para ello se debe llevar a cabo un análisis previo de la población e intentar realizar estrategias encaminadas a que esos grupos o personas individuales que no participan lo hagan” [18].

El presente compromiso, tal como se describe en el plan de acción, busca elaborar un diagnóstico para: “poder medir el grado de participación de la sociedad en los asuntos públicos, el grado de eficacia de los mecanismos de participación existentes y de los medios disponibles.”

Los cuatro estudios que componen el compromiso se orientan a elaborar un diagnóstico sobre la participación en las siguientes áreas:

1.- Órganos consultivos:  Los resultados que arroje el estudio revisten especial importancia ya que según las partes entrevistadas: “hay gran número de órganos consultivos que carecen de contenido, algunos no se han llegado a constituir o se reúnen de forma tan esporádica que su impacto en la participación ciudadana no es relevante.” Asimismo afirman: “al no ser vinculantes sus decisiones, su eficacia siempre va a depender de la voluntad política de quien presida dicho órgano”. Resaltan la importancia de incidir en mejorar los argumentos de las decisiones adoptadas pues “la transparencia no es una mera formalidad, es una realidad” [19].

2.-Trámites de consulta en proyectos normativos: Las opiniones afirman que en la mayoría de las audiencias previas convocadas ante un trámite normativo, prácticamente no se reciben aportaciones ciudadanas. Generalmente participan organismos y sectores económicos afectados. Los representantes del Consejo de Consumidores y Usuarios (CCU) declaran que está en su interés cotejar entre las alegaciones realizadas en los trámites de audiencia y lo incorporado finalmente en los textos normativos. Sin embargo la ausencia de medios impide esta labor.

3.- Planes y programas públicos: Quizá esta instancia de participación sea la más desconocida, por lo que es necesario mejorar la difusión y el acercamiento de la administración a la ciudadanía.

4.- Redes sociales: Resultará asimismo de gran interés analizar el uso e impacto de estos canales de interacción y comunicación. Siendo relevante mejorar su estrategia comunicativa para llegar a todos los segmentos poblacionales, tanto a los jóvenes como a la población más adulta, sin ignorar la brecha digital existente en nuestra población. Por esta razón la participación ciudadana debe promoverse de igual forma por medios de comunicación tradicionales, como ya se ha expuesto reiteradamente a lo largo de informe.

El compromiso se valora como relevante para el acceso a la información ya que permitirá conocer qué espacios y/o herramientas de participación pública existen actualmente así como su efectividad e impacto. Los estudios diagnósticos permiten elaborar una línea de base e ir midiendo resultados a medio y largo plazo en el mapa de la participación pública estatal. Asimismo, se espera que posteriormente incidan en la planificación de acciones o susciten cambios en las herramientas y canales participativos existentes. El diagnóstico cuádruple podría aportar información relevante a la ciudadanía que desee participar en proyectos normativos, en órganos consultivos, en redes sociales o planes y programas de ámbito estatal. Por ello la investigadora del IRM valora que el compromiso tiene relevancia (aunque en menor medida) respecto a la participación ciudadana, dado que no es posible deducir una aplicación automática de las recomendaciones de los estudios en estrategias eficaces para una mejora en la participación.

Verificabilidad e impacto potencial

El compromiso es verificable en la medida en que se podrá comprobar la publicación de los cuatro estudios diagnósticos y recomendaciones, y su posterior presentación y difusión.

Respecto al impacto potencial, la investigadora considera que este compromiso es un primer paso para sentar la base sobre la cual se podría mejorar la participación. Podría tener un impacto positivo aunque menor, pues el compromiso solo prevé la realización de los diagnósticos y recomendaciones derivadas, sin incluir un plan de implementación sucesivo que lleve al cambio en la práctica gubernamental en el área de participación pública en España. Queda pendiente conocer cómo las propuestas derivadas de los diagnósticos serán consideradas o no y/o concretados efectivamente en cambios normativos, y recomendaciones de política pública orientadas al cambio en las instancias de participación que actualmente usa la Administración general del Estado. También está por conocer si se conformarán nuevas instancias participativas y cuáles serían sus objetivos, alcance y cobertura legal.

Siguientes pasos

El diseño de una metodología participativa sería la mejor herramienta para obtener un punto de partida sobre el nivel de participación y la efectividad de los canales y espacios habilitados para ello. La ciudadanía desempeña un papel fundamental para fomentar que las instituciones sean más transparentes, responsables y efectivas, así como en aportar soluciones innovadoras a los complejos desafíos del desarrollo. Es por esto que es necesario identificar qué tipo de participación contribuye más a los resultados para poder desarrollar un enfoque coherente y efectivo para la promoción de la participación ciudadana [20]. Por tanto, son indispensables la iniciativa institucional y los consiguientes recursos para posibilitar el diseño participativo de las mejores herramientas para llevarlo a cabo, así como el momento político propicio para que dicha participación pueda generar impacto.

La propia Constitución española en su artículo 9.2 [21] recoge el deber de los poderes públicos de facilitar la participación ciudadana en la vida política, económica, cultural y social del país. Muchas de las leyes autonómicas [22] de transparencia han incorporado la participación como parte de su articulado, buscando de esta forma la consecución de la participación activa de la ciudadanía como manifestación de la soberanía popular y contribuyendo con ello a la construcción de una identidad colectiva que conforme un espacio público avanzado frente a los retos que presentan las complejas sociedades actuales.

Por los motivos planteados, la investigadora del IRM considera pertinente continuar con la labor iniciada por este compromiso. El mismo contempla la posibilidad de configurar un “Observatorio sobre participación con objetivos más amplios e integradores y vocación de permanencia” como un resultado esperado en una ulterior fase no contemplada dentro del presente plan de acción. En esta línea, la investigadora recomienda  lo siguiente de cara a los próximos planes de acción:

  • Conocer, difundir y hacer uso de las recomendaciones obtenidas en este cuádruple diagnóstico sobre la participación, a fin de diseñar de manera participativa con la ciudadanía, las OSC especializadas en la materia y con las entidades de la Administración española, una agenda estratégica para el fortalecimiento de las instancias participativas de toda la AGE. Esto incluye conformar espacios participativos específicos dentro del observatorio, orientados a debatir y definir mejoras a las instancias evaluadas existentes, tanto como considerar la conformación de nuevas instancias participativas. Si finalmente no se llegara a configurar dicho observatorio, sería necesario planificar estrategias alternativas para poner en práctica de forma participativa las recomendaciones que se desprendan de los estudios.
  • Evaluar las metodologías llevadas a cabo para la realización de este cuádruple diagnóstico. Tal como se desprende de un estudio sobre la participación pública en España [23], la evaluación puede arrojar luz sobre algunos sesgos que no se habían contemplado previamente, o sobre cómo se puede mejorar el proceso en una segunda etapa. Es recomendable realizar dicha evaluación de una manera participativa y transparente en todas sus etapas, incrementando así sus posibilidades de éxito.
  • Introducir un enfoque centrado en los destinatarios de los espacios y herramientas de participación, a la hora de plantear la estrategia de difusión planificada, respecto al tipo de información y canales para su puesta en práctica [24], [25].
  • Pese a que existen iniciativas ciudadanas [26] respecto de este tema, en España no se ha contemplado avanzar hacia una regulación estatal que incluya en una sola norma los distintos mecanismos de participación ciudadana directa, que revise las actuales Leyes Orgánicas de Referéndum e Iniciativa Legislativa Popular y que sirva como marco de referencia para las distintas legislaciones autonómicas y locales. De esta manera brindaría cobertura a otras instancias o mecanismos de participación. Así pues, teniendo en consideración las recomendaciones arrojadas por el cuádruple diagnóstico de la participación, se recomienda valorar la pertinencia de formular un marco jurídico de alcance estatal que regule la participación ciudadana y armonice las prácticas en el país en cuanto a: garantías, espacios, herramientas, tipos de participación, etc.
[18] “Experiencias de participación ciudadana en España. Resultados y límites”, Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP), Gemma Jiménez Romera e Inés Parra Romero, septiembre de 2017: http://www.gigapp.org/administrator/components/com_jresearch/files/publications/abs_522_1504260147ExperienciasdeparticipacinciudadanaenEspaa.Resultadosylimites.GT2017-20.pdf
[19] Entrevista de la investigadora del IRM a varios representantes del Consejo de Consumidores y Usuarios CCU, enero 2019.
[20] “Marco estratégico para la transversalización de la participación ciudadana”, Banco Mundial, 2014: http://documentos.bancomundial.org/curated/es/266371468124780089/pdf/929570WP0Box380ategicFrameworkforCE.pdf
[21] Constitución Española, Artículo 9.2º: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
[22] Comunidades autónomas que han incluido la participación ciudadana dentro de su normativa de transparencia: Aragón, Castilla y León, Murcia y Valencia.
[23] “Experiencias de participación ciudadana en España. Resultados y límites”, Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP), Gemma Jiménez Romera e Inés Parra Romero, septiembre de 2017: http://www.gigapp.org/administrator/components/com_jresearch/files/publications/abs_522_1504260147ExperienciasdeparticipacinciudadanaenEspaa.Resultadosylimites.GT2017-20.pdf
[24] El enfoque centrado en el usuario se basa en los siguientes principios: 1.Entender las necesidades de los usuarios en sus contextos; 2.Involucrar a los usuarios en el proceso de diseño de una solución y 3. Estandarizar rápidamente para validar lo que funciona. “Design thinking for Public Service Excellence”, Global Center for Public Service Excellence, United Nation Development Program: http://www.undp.org/content/dam/undp/library/capacity-development/English/Singapore%20Centre/GCPSE%20Design%20Thinking%20Summary.pdf
[25] Ejemplos de la aplicación de un enfoque centrado en el usuario:
Formaciones para funcionarios británicos: https://designnotes.blog.gov.uk/events-and-training-in-the-user-centred-design-community/ Uso del enfoque en la Agencia de desarrollo británica (DFID): https://diytoolkit.org/using-human-centred-design-at-dfid/
[26] Véase el proyecto de Ley Orgánica reguladora de la participación política ciudadana directa y su propuesta estratégica de inserción y avance en: https://www.osoigo.com/es/procesos/ley-organica-reguladora-de-la-participacion-politica-ciudadana-directa.html

Commitments

  1. Creation of an Open Government Forum

    ES0024, 2017, Public Participation

  2. Sectoral Commision on Open Government

    ES0025, 2017, Capacity Building

  3. Local Authorities for Transparency and Citizen Participation

    ES0026, 2017, Access to Information

  4. Open Government Initiatives Abroad

    ES0027, 2017, Anti-Corruption

  5. Participatory Web Space on Open Government

    ES0028, 2017, Capacity Building

  6. Observatory on Participation

    ES0029, 2017, Capacity Building

  7. Participatory Budgeting

    ES0030, 2017, E-Government

  8. Young People in Public Policies

    ES0031, 2017, Capacity Building

  9. Transparency Portal and the Right of Access

    ES0032, 2017, Access to Information

  10. Information Disclosure Program and Its Reuse

    ES0033, 2017, Access to Information

  11. Citizen’S Folder

    ES0034, 2017, E-Government

  12. ARCHIVE System

    ES0035, 2017, Access to Information

  13. Regulations for the Transparency Law

    ES0036, 2017, Access to Information

  14. Expand Economic-Financial Center

    ES0037, 2017, Access to Information

  15. Coordination of the Cadastre and the Land Registry

    ES0038, 2017, Capacity Building

  16. Information on Gender-Based Violence

    ES0039, 2017, Gender

  17. Training of Public Employees

    ES0040, 2017, Capacity Building

  18. Awareness-Raising and Training of Civil Society

    ES0041, 2017, Capacity Building

  19. Education in Open Government

    ES0042, 2017, Capacity Building

  20. Open Justice in Spain

    ES0043, 2017, Access to Information

  21. Transparency Portal

    ES0014, 2014, Access to Information

  22. Spanish Archives Portal, PARES

    ES0015, 2014, E-Government

  23. Open Education Resources

    ES0016, 2014, Education

  24. Accessibility of National Health System Microdata

    ES0017, 2014, Access to Information

  25. Access to and Re-Use of Geographic Information

    ES0018, 2014,

  26. Programmes on Opening up Information and Its Re-Use in the Public Sector

    ES0019, 2014, Access to Information

  27. Portal of the Administration of Justice

    ES0020, 2014, Access to Information

  28. Starred commitment Greater Control and Transparency in Public Grants

    ES0021, 2014, Civic Space

  29. Creation of the Spanish Council on Drug Dependence

    ES0022, 2014, Health

  30. Increased Participation of Sector Stakeholders in Defining the Goals of the National Maritime Rescue Plans.

    ES0023, 2014, Environment and Climate

  31. Starred commitment Law on Transparency, Access to Public Information and Good Governance

    ES0001, 2012, Access to Information

  32. Starred commitment Transparency and Accountability in the Official Development Assistance

    ES0002, 2012, Aid

  33. Law of Budgetary Stability and Financial Sustainability

    ES0003, 2012, Fiscal Openness

  34. Law Reform Grants

    ES0004, 2012, Civic Space

  35. E-Justice

    ES0005, 2012, E-Government

  36. Promotion of Social Networks to Facilitate Citizen Participation

    ES0006, 2012, E-Government

  37. Publication of Statistical Data on Crime

    ES0007, 2012, E-Government

  38. Review and Regulatory Simplification

    ES0008, 2012, Legislation & Regulation

  39. Starred commitment E-Health

    ES0009, 2012, Health

  40. RED System

    ES0010, 2012, E-Government

  41. Streamlining Environmental Assessment Procedures

    ES0011, 2012, Anti-Corruption

  42. Streamlining Procedures for Business Creation

    ES0012, 2012, E-Government

  43. Reduction of Administrative Burdens for Farmers and Ranchers

    ES0013, 2012, Subnational

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