Federalization of Open Government Practices (AR0028)

Problema: Desconocimiento sobre la temática de gobierno abierto y escasa difusión de los desarrollos existentes en la materia a nivel subnacional potenciados por la ausencia de normativa específica en los gobiernos subnacionales.Objetivo: Promover la implementación y difundir políticas de gobierno abierto en el ámbito de gobiernos provinciales y municipales.Descripción: Se persigue la difusión y promoción de estrategias de gobierno abierto a través de Convenios de Cooperación y Asistencia Técnica. Relevancia: Transparencia para visibilizar las iniciativas existentes de gobierno abierto en el país habilitando mayores niveles de colaboración a través del trabajo en red.Participación para identificar las demandas ciudadanas e incorporarlas en la agenda de gobierno. Ambición: Que los gobiernos provinciales y municipales del país institucionalicen políticas de gobierno abierto de acuerdo a sus propias idiosincrasias, coordinando el trabajo a nivel federal y fortaleciendo las instituciones democráticas en general.

For details of the commitments, please see the Argentina Progress Report 2015-2017.

Compromiso 9. Federalización de prácticas de Gobierno Abierto

(Compromisos de medio término 2016-2017)

Texto del compromiso

Difusión y promoción de estrategias de gobierno abierto a través de Convenios de Cooperación y Asistencia Técnica.

9.1. Firma de Convenios de Cooperación y Asistencia Técnica con gobiernos locales y provinciales para institucionalizar la cooperación.

9.2. Desarrollo de capacitaciones sobre gobierno abierto a funcionarios, agentes y líderes sociales provinciales.

9.3. Puesta en línea del portal Red Argentina Abierta para visibilizar las iniciativas de gobierno abierto en el país.

9.4. Articulación de la Red Argentina Abierta (RAA) con la Red de Gobierno Abierto para Gobiernos Locales para impulsar e implementar iniciativas de gobierno abierto en municipios.

Institución responsable: Subsecretaría de Innovación Pública y Gobierno Abierto – Ministerio de Modernización.

Institución(es) de apoyo: Subsecretaría de Relaciones con la Sociedad Civil, Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), COFEFUP.

Fecha de inicio: julio 2016

Fecha final: junio 2017

Nota editorial: El texto completo del compromiso se encuentra en II Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de la República Argentina 2015-2017, disponible aquí: http://goo.gl/mTgUpU.

Nota editorial: El cuadro incluye únicamente las calificaciones para el compromiso en general porque las actividades individuales son acumulativas. En el texto a continuación se describen los avances respecto de cada uno de los cuatro hitos del compromiso.

Contexto y objetivos

Este compromiso apuntaba a difundir los principios de gobierno abierto y promover la implementación de políticas de gobierno abierto en los niveles de gobierno provincial y municipal. Según el texto del compromiso, el punto de partida era “la constatación del desconocimiento sobre la temática de gobierno abierto y [la] escasa difusión de los desarrollos existentes en la materia a nivel subnacional, potenciados por la ausencia de normativa específica en los gobiernos subnacionales”. De ahí su ambición de lograr “que los gobiernos provinciales y municipales del país institucionalicen políticas de gobierno abierto de acuerdo con sus propias idiosincrasias, coordinando el trabajo a nivel federal y fortaleciendo las instituciones democráticas en general”.

En dirección de ese objetivo, el compromiso se planteaba una serie de tareas concretas y en su mayoría mediana o altamente específicas: la firma de convenios de cooperación para institucionalizar la cooperación con gobiernos locales y provinciales (9.1); el desarrollo de capacitaciones sobre gobierno abierto dirigidas a funcionarios, agentes estatales y líderes de la sociedad civil provinciales (9.2); la puesta en línea del portal Red Argentina Abierta, destinado a visibilizar y reunir en un sitio único las iniciativas de gobierno abierto emprendidas en el país (9.3); y la articulación de la Red Argentina Abierta con la Red de Gobierno Abierto para Gobiernos Locales para impulsar e implementar iniciativas de gobierno abierto a nivel municipal (9.4).

Los hitos son clasificados como de especificidad media cuando las actividades son objetivamente verificables, pero no necesariamente medibles. En el caso de los convenios de cooperación, por ejemplo, se sabe a grandes rasgos que se trataría de instrumentos para institucionalizar la cooperación con gobiernos subnacionales, pero el texto del compromiso no informa cuántos de tales convenios se propone firmar ni, lo que es más importante, qué mecanismos se utilizarían para institucionalizar la cooperación, ni en qué consistiría esta última.

De igual modo, en relación con las capacitaciones se sabe cuál es el público objetivo, pero no se informa sobre el tamaño de la audiencia a alcanzar, ni tampoco sobre los formatos ni sobre los contenidos generales a transmitir. Por lo tanto, es imposible saber si se trataría de cursos estructurados con clases a lo largo de un período más o menos prolongado, talleres participativos dictados en una única oportunidad o charlas informativas relativamente informales, entre otras opciones.

Mientras que el portal es el producto más tangible de entre los comprendidos en los hitos del compromiso, el referido a la articulación de las redes de gobierno abierto es el que está definido en forma más difusa; tal como figura en el texto del compromiso, cabe esperar alguna forma de trabajo conjunto, pero no queda claro cómo habría de medirse y evaluarse su implementación.

En cuanto a su relevancia para los principios de la AGA, el compromiso se presenta como vinculado con los valores de la transparencia (“visibilizar las iniciativas existentes de gobierno abierto en el país”) y la participación (“identificar las demandas ciudadanas e incorporarlas en la agenda de gobierno”). Sin embargo, según los criterios del MRI el compromiso no contiene elementos sustanciales de participación ciudadana o acceso a la información. Por un lado, no involucra la institución de mecanismos o foros para la apertura de la toma de decisiones a actores interesados, ni el acceso a insumos significativos para habilitar a la ciudadanía a participar de la toma de decisiones. La única forma de involucramiento contemplada es la participación de unos pocos “líderes sociales” en actividades de capacitación. Sin embargo, para calificar como relevante para el valor de participación ciudadana, esta actividad debería estar abierta al público y no solamente a ciertas personas. Por el otro lado, si bien contiene un componente de difusión de información, éste se refiere a información sobre iniciativas del gobierno más que a información que el gobierno tiene en sus manos y a la que la ciudadanía desea, pero encuentra difícil o imposible acceder. En suma, cabe afirmar que, si bien el compromiso no es directamente relevante a ninguno de los principios de la AGA en particular, podría resultar relevante a cualquiera de ellos dependiendo de las prácticas que logre promover y difundir en los contextos subnacionales donde pretender operar.

El compromiso podría llegar a tener un impacto transformador si resultara en el diseño y la implementación de políticas de gobierno abierto en contextos provinciales y locales hasta ahora renuentes a la publicidad, la participación y la rendición de cuentas. Sin embargo, se trataría de un impacto indirecto que dependería de la realización de muchas acciones y actividades que exceden a las que se propone realizar este compromiso dentro de los plazos estipulados; de ahí que, en virtud de la redacción del texto y en ausencia de supuestos adicionales, el compromiso haya sido codificado como de impacto moderado.

Cumplimiento

Fin de término: Sustancial

Durante el período de implementación de este compromiso se establecieron relaciones de asistencia técnica con numerosas provincias que deseaban implementar políticas de gobierno abierto. No hay evidencia de que se hayan firmado convenios formales con cada una de ellas; el trabajo conjunto se emprendió mediante la formación de una red. Las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Jujuy, Mendoza, La Rioja, Salta, Santa Fe y Tierra del Fuego fueron las primeras en adherir, cosa que hicieron en julio de 2016.

Interrogada sobre la finalidad de la vinculación con los gobiernos subnacionales, la responsable del compromiso explicó que el objetivo de mínima era empezar a mapear a los actores provinciales y municipales que estaban trabajando en gobierno abierto. Para ello se formó una Comisión de Gobierno Abierto en el Consejo Federal de la Función Pública (luego rebautizado como Consejo Federal de Modernización, COFEMOD) ^{La Comisión de Gobierno Abierto e Innovación del COFEMOD tiene integrantes de 19 provincias y de la ciudad de Buenos Aires. Cf. COFEMOD, Comisión de Gobierno Abierto e Innovación, http://goo.gl/Z42hNY.} y eventualmente se logró formar una red nacional con la participación de los gobiernos de 19 provincias que sostuvo reuniones regulares, webinarios periódicos, y actividades conjuntas tales como la organización del Foro Argentina Abierta, con una primera edición en Buenos Aires en septiembre de 2016 y una segunda edición en Córdoba en junio de 2017. Asimismo, la funcionaria recalcó que dicha comisión brinda acompañamiento a las provincias con menos experiencia, y que por efecto de la formación de la red ahora las provincias “no solamente le piden ayuda a Nación, sino que también trabajan unas con otras, [con las cuales] en algunos casos ni siquiera se llevan bien políticamente, pero están navegando lo técnico” ^{Entrevista con Natalia Carfi, Buenos Aires, 20/09/17.} .

En el marco del programa de capacitaciones, por su parte, el Ministerio de Modernización produjo y distribuyó una serie de manuales en formato amigable y vocabulario accesible sobre gobierno abierto, datos abiertos, transparencia e innovación ^{Cf. Kit de Innovación, Kit de Gobierno Abierto – Transparencia, Kit de Gobierno Abierto – Argentina en la Alianza para el Gobierno Abierto, Kit de Datos Abiertos, disponibles aquí: http://goo.gl/x15PD6.}. Las capacitaciones alcanzaron al nivel local mediante la iniciativa Ciudades Innovadoras ^{Cf. https://www.argentina.gob.ar/ecosistemadeinnovacion.} , un programa para entrenar a equipos municipales en el uso de metodologías innovadoras para el diseño de políticas públicas, la promoción de la colaboración y la apertura de información. Adicionalmente, el Ministerio de Modernización promocionó entre funcionarios subnacionales el llamado a postulaciones para la beca BID-OEA con el objeto de realizar el curso “Estrategias para el Gobierno Abierto en las Américas”, impartido en la plataforma del campus virtual OEA. El gobierno también montó un portal para la Red Argentina Abierta, con el objeto de visibilizar las iniciativas de gobierno abierto en el país. A la fecha de cierre de este informe, el mapa, de dimensiones todavía modestas, contenía 10 iniciativas de participación, 9 de datos abiertos, 9 de transparencia, 4 de archivos y 3 de rendición de cuentas, altamente concentradas en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba ^{Cf. https://datosgobar.github.io/mapa-gob-abierto/.}.

Finalmente, la Red de Gobierno Abierto para Gobiernos Locales (Red GAGL) realizó, durante el año 2016, tres capacitaciones de carácter virtual. Del curso Introducción a las prácticas de gobierno abierto para gobiernos locales, implementado a través del Portal Gobierno Local del Programa de Mejora de Gestión Municipal, de la Subsecretaría de Gestión Municipal dependiente de Presidencia de la Nación ^{Cf. http://www.gobiernolocal.gob.ar/?q=node/4338.} , participaron 130 funcionarios locales ^{Participaron los municipios de Lanús, Córdoba, Godoy Cruz, Mendoza, Villa María, Rosales, Trevelin, Gaiman, Río Grande, Chimbas, Santiago del Estero, General Villegas, San Miguel, Avellaneda, Bahia Blanca, Pilar, Corrientes, San Juan, Rosario, Vicente López, Parana, Bariloche, Quilmes, General Roca, Mocoretá, Salta, Tucumán, Neuquén, Humahuaca, El Dorado, Cerrito, Lomas de Zamora, Los Sauces, Resistencia, Sunchales, Henderson, Rafaela, Hurlingham, Punta Alta, General Pico, Corral de Bustos, Rawson, Oberá y Partido de la Costa.} . La Red GAGL también tuvo participación en una serie de eventos que tuvieron lugar durante el período de implementación del compromiso, tales como el Primer Encuentro de Innovación Tecnológica de la Ciudad Mendoza Ciudad Activa (Mendoza, 29 de agosto de 2016), el Congreso Ecosistema de Datos 2016, celebrado en Villa María, Córdoba, a principios de noviembre de 2016, y el encuentro Ciudades Conectadas realizado en Godoy Cruz, Mendoza, hacia fines del mismo mes ^{La documentación de respaldo de la evaluación de este compromiso se encuentra disponible aquí: http://goo.gl/x15PD6.}. Sin embargo, no se tiene constancia de que estas actividades hayan sido realizadas en articulación con la Red Argentina Abierta, como lo establecía el hito 9.4.

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Acceso a la información: No cambió

Participación ciudadana: No cambió

Rendición de cuentas pública: No cambió

La implementación de este compromiso tuvo efectos positivos que excedieron con creces la formulación original del texto. La razón por la cual se ha considerado que no arrojó avances en materia de apertura gubernamental se vincula con su falta de relevancia para los valores de la AGA, tal como fue formulado.

Por un lado, la implementación del compromiso no resultó (ni se esperaba que resultara, en función de la redacción del texto) en la disponibilidad de más o mejor información pública ni en la creación de oportunidades o capacidades para que la ciudadanía influyera en la toma de decisiones o llamara a los funcionarios a rendir cuentas de sus actos. Sin embargo, como lo subrayó la Coordinadora de Gobierno Abierto, Natalia Carfi, el compromiso sirvió “para cumplir con una recomendación de MRI porque nos empujó a empezar el proceso de federalización que luego cristalizó en la inclusión de compromisos subnacionales en el tercer plan [...]. Once de las 19 provincias que integran la red sumaron compromisos en el tercer plan de acción” ^{Entrevista con Natalia Carfi, Buenos Aires, 20/09/17.} .

Se trató, en suma, de un compromiso modesto que eventualmente, dado su rol en la preparación del terreno para el siguiente plan de acción, superó largamente las expectativas depositadas en él. En ese sentido afirmó Natalia Carfi:

“No sabíamos el potencial que tenía este compromiso. En un principio estábamos pensando en algo mucho más básico: dar capacitaciones y establecer vínculos de colaboración que cristalizaran en un convenio… pero la agenda creció en forma natural, a propuesta de las provincias […] Tuvimos que repensar el trabajo de la Secretaría, porque no sabíamos que íbamos a tener tanta demanda de las provincias [...] Ahora tenemos una red muy establecida, y gracias a la incorporación al tercer plan hay mesas provinciales: se están reuniendo los gobiernos provinciales con OSC en las provincias, con sistematicidad. Las provincias son las entidades que mejor están reportando en el marco del tercer plan” ^Ibíd. .

Desde la perspectiva tanto de la funcionaria como de las OSC, la multiplicación de actores interesados constituye la mejor garantía de continuidad para las políticas de gobierno abierto.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Tal como se ha señalado, una derivación de este compromiso de federalización del gobierno abierto fue la introducción, en el tercer plan de acción, de los 11 compromisos subnacionales que se listan a continuación:

1. PROVINCIA DE BUENOS AIRES: Promoción y fortalecimiento en políticas de Gobierno Abierto en los municipios
2. CIUDAD DE BUENOS AIRES: Observatorio abierto de obras urbanas: rendición de cuentas y participación ciudadana
3. PROVINCIA DEL CHACO: Plataforma de vinculación entre organizaciones civiles y el Estado provincial
4. PROVINCIA DEL CHUBUT: Fortalecimiento de políticas de Gobierno Abierto: impulsar la participación ciudadana
5. PROVINCIA DE CÓRDOBA: Institucionalización de políticas de Gobierno Abierto
6. PROVINCIA DE CORRIENTES: Red colaborativa entre organizaciones de la sociedad civil y Estado
7. PROVINCIA DE JUJUY: Ampliación de ecosistema de acceso a la información en los municipios
8. PROVINCIA DE MENDOZA: Fortalecimiento de las políticas de apertura de datos en municipios
9. PROVINCIA DE NEUQUÉN: Plataforma participativa para la protección ciudadana
10. PROVINCIA DE SALTA: Elaboración participativa de un proyecto de Ley Provincial de Gobierno Abierto
11. PROVINCIA DE SANTA FE: Apertura de información del Servicio de Justicia

Estos compromisos fueron elaborados en una serie de jornadas designadas como Encuentros Federales, celebradas entre el 24 de noviembre y el 20 de diciembre de 2016 en cada una de las seis regiones en que a dichos efectos se dividió el país ^{Cf. Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto de la República Argentina, pág. 35, aquí: http://goo.gl/56TtCp.} .