Argentina End-of-Term Report 2015-2017

Executive Summary: Argentina

Independent Reporting Mechanism (IRM)The Independent Reporting Mechanism (IRM) is OGP’s accountability arm and the main means of tracking progress in participating countries. The IRM provides independent, evidence-based, and objective ... End-of-Term Report (2015–17)

The implementation of Argentina’s second action planAction plans are at the core of a government’s participation in OGP. They are the product of a co-creation process in which government and civil society jointly develop commitments to open governmen... improved access to government information, mainly through the launch of open dataBy opening up data and making it sharable and reusable, governments can enable informed debate, better decision making, and the development of innovative new services. Technical specifications: Polici... portals. However, the commitments in the plan disproportionately focused on transparencyAccording to OGP’s Articles of Governance, transparency occurs when “government-held information (including on activities and decisions) is open, comprehensive, timely, freely available to the pub... More and participation. In the future, it is essential to strengthen public accountabilityAccording to OGP’s Articles of Governance, public accountability occurs when ”rules, regulations, and mechanisms in place call upon government actors to justify their actions, act upon criticisms ... More as well. In addition, the IRM recommends institutionalizing a mechanism for permanent dialogue between government and civil society to better monitor the implementation of commitments. Notably, 11 of the 44 commitments in the 2017-2019 action plan are being implemented by subnational governments.

The Open Government PartnershipThe Open Government Partnership (OGP) is a multi-stakeholder initiative focused on improving government transparency, ensuring opportunities for citizen participation in public matters, and strengthen... More (OGP) is a voluntary international initiative that aims to secure commitments from governments to their citizenry to promote transparency, empower citizens, fight corruption, and harness new technologies to strengthen governance. The Independent Reporting Mechanism (IRM) carries out a review of the activities of each OGP-participating country. This report summarizes the results from the second year of implementation of Argentina’s second action plan, from 1 July 2016 to 30 June 2017.

Initially, the Coordination of Open Government within the Undersecretariat of Management Technologies (under the purview of the Chief of the Cabinet of Ministers) led the OGP process. After the government changed hands in December 2015, the Coordination of Open Government became the Direction of Open Government in July 2017 and became part of the new Undersecretariat for Public Innovation and Open Government, which belongs (formally as of March 2018) to the new Ministry of Modernization.

Various civil society groups participated in developing the first version of the second action plan in 2015. The level of participation grew considerably during the development of new commitments in the first half of 2016. The relationship between the government and civil society, which had noticeably deteriorated by the end of the previous administration, sharply improved during the development of the new commitments.

Most of the second action plan’s commitments were related to the OGP values of access to information and civic participation. The plan did not include public accountability commitments in the strict sense, and two commitments were not relevant to any values of open government. Four commitments led to major changes in the level of government openness.

Consultations during the plan’s implementation were uneven and depended on the interest and involvement of a few individual organizations. This was due to the absence of a functioning multistakeholder forum responsible for systematic monitoring. Both government and civil society dedicated their efforts to developing new commitments—first to this plan, then as part of the third action plan— rather than to implementing and monitoring past commitments. While the Government of Argentina made several efforts to assess its progress throughout the process, it did not publish its self-assessment report on time. For this reason, the report is not included in this evaluation.

At the close of this report, Argentina had published its third action plan. The new plan contains 44 commitments, 11 of which were developed and are being implemented by subnational governments (from 10 provinces and the Autonomous City of Buenos Aires). Seven commitments from the second action plan are carried over in some form to the third plan.

Resumen: Argentina

Informe de Fin de Término del Mecanismo de Revisión Independiente (MRI) (2015-2017)

La implementación del II Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de la República Argentina 2015-2017 contribuyó a la ampliación del acceso a la información, sobre todo mediante la apertura de portales de datos abiertos. Los compromisos contenidos en el plan, sin embargo, priorizaron desproporcionadamente los principios de transparencia y participación. En lo sucesivo, es vital que se fortalezca la dimensión de rendición de cuentas públicas. Asimismo, se recomienda avanzar en la institucionalización de un mecanismo permanente de articulación Gobierno-sociedad civil con capacidad de hacer un seguimiento de la implementación de los compromisos. La gran novedad del próximo plan de acción residirá en la federalización de las prácticas de gobierno abierto: 11 de sus 44 compromisos serán ejecutados por gobiernos subnacionales.

La Alianza para Gobierno Abierto (AGA, u OGP por sus siglas en inglés) es una iniciativa voluntaria que busca obtener compromisos concretos de los gobiernos hacia sus ciudadanos para promover la transparencia, empoderar a los ciudadanos, luchar contra la corrupción y usar nuevas tecnologías para fortalecer la gobernanza. El Mecanismo de Revisión Independiente (MRI) lleva a cabo una evaluación anual de las actividades de cada país participante en la AGA. Este informe resume los resultados del período comprendido entre el 1 de julio de 2016 y el 30 de junio de 2017.

Inicialmente, el proceso de OGP en Argentina fue coordinado por la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia, a través de su Subsecretaría de Tecnologías de Gestión, de la cual dependía la Coordinación de Gobierno Abierto. A partir de la reestructuración que tuvo lugar luego del cambio de gobierno de diciembre de 2015, dicha Coordinación, rebautizada en julio de 2017 como Dirección de Gobierno Abierto, quedó alojada en la nueva Subsecretaría de Innovación Pública y Gobierno Abierto, dependiente (formalmente desde marzo de 2018) del también nuevo Ministerio de Modernización.

Varios grupos de la sociedad civil participaron en el desarrollo de la primera versión del segundo plan de acción en 2015. La participación se amplió considerablemente en ocasión de la formulación de compromisos de medio término en el primer semestre de 2016. La relación entre gobierno y sociedad civil, notablemente deteriorada hacia el fin de la gestión anterior, mejoró marcadamente en el curso del proceso de formulación de los nuevos compromisos.

La mayor parte de los compromisos implementados en este período resultó relevante para los valores de acceso a la información y participación ciudadana. El segundo plan de acción no incluyó compromisos de rendición de cuentas en sentido estricto, y dos compromisos no tuvieron relevancia clara para ninguno de los principios de gobierno abierto. Cuatro de los compromisos de este plan produjeron avances significativos en la apertura del gobierno.

El seguimiento de la implementación del plan de acción fue desparejo y dependió del interés y el involucramiento de unas pocas organizaciones individuales. Ello se debió a que no se puso en funcionamiento un foro regular multiactor encargado de hacer un seguimiento conjunto y sistemático. Tanto el gobierno como la sociedad civil pusieron sus energías en el desarrollo de nuevos compromisos – los de medio término primero, y los del tercer plan de acción después – más que en la implementación y el seguimiento de la implementación de los antiguos. Si bien hizo variados esfuerzos de autoevaluación a lo largo del proceso, el Gobierno de Argentina no publicó su informe de autoevaluación a tiempo, razón por la cual no fue incluido en el presente análisis.

A la fecha de cierre de este informe, Argentina ya publicó su III Plan de Acción de Gobierno Abierto. El nuevo plan incluye 44 compromisos, 11 de los cuales fueron formulados y están siendo implementados por gobiernos subnacionales (los de 10 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Siete compromisos del segundo plan de acción fueron de algún modo trasladados al tercer plan.

Consulta con la sociedad civil durante la implementación

Los países participantes en la AGA deben realizar un proceso de consulta con la sociedad civil para el desarrollo y la implementación de sus planes de acción. En Argentina, el período de implementación que cubre este informe coincidió con dos procesos de elaboración de compromisos. El primero de ellos se desarrolló en el primer semestre de 2016 y resultó en el agregado de nueve compromisos adicionales al segundo plan de acción, que ya contaba con seis compromisos – el sexto de los cuales, precisamente, habilitaba la reapertura del proceso de formulación de compromisos tras el cambio de gobierno. El segundo proceso de elaboración de compromisos tuvo lugar en el primer semestre de 2017 y resultó en la redacción del tercer plan de acción, una iniciativa marcadamente más ambiciosa que las dos anteriores.

En contraste, en el curso de la implementación del segundo plan de acción escaseó la participación. Tal como lo reconocieron varias OSC consultadas, como resultado de la superposición de procesos de formulación e implementación de compromisos, la atención y los recursos de los actores de la sociedad civil involucrados se distrajeron del seguimiento de la implementación[1]. En palabras de la representante de la Fundación Conocimiento Abierto, “hubo gente que participó en el seguimiento de compromisos específicos, pero no hubo un seguimiento conjunto y global del plan”[2].

Por su parte, el gobierno tampoco priorizó el proceso de consultas relativas a la implementación, pues concentró sus esfuerzos en impulsar un nuevo proceso de co-creación. En este sentido, los avances en la formación de un foro para el seguimiento de los planes de acción fueron lentos y limitados. De las primeras reuniones dirigidas a este objetivo, a fines de 2016, participaron representantes del gobierno y de las OSC que lideraban la agenda de gobierno abierto, y con las cuales se consensuarían en lo sucesivo la estructura y la dinámica del nuevo foro. Éste se constituyó formalmente, bajo la designación de Mesa Nacional de Gobierno Abierto, en marzo de 2017, y a fines de ese mes se reunió por primera vez^[3]; sin embargo, decisiones importantes tales como su composición y sus reglas de funcionamiento quedaron postergadas para más adelante. Tal como lo señala una funcionaria del Ministerio de Modernización[4], su carácter provisional a lo largo de su primer año de vida fue el resultado de una decisión consensuada por los miembros de la Mesa. Como consecuencia, Argentina contará con un foro multisectorial permanente, encargado del monitoreo de la implementación de los planes de acción y en pleno funcionamiento, hacia mediados del período de vigencia del tercer plan (2017-2019).

En ese contexto, la consulta con la sociedad civil durante la implementación solo tuvo lugar en relación con algunos compromisos, en función de la predisposición del funcionario a cargo, las características del compromiso y/o el interés expresado por alguna organización especializada en el tema de que se tratara. Dependiendo del caso, la relación de la sociedad civil con el organismo implementador fue de información, consulta e incluso involucramiento. Así, por ejemplo, Agustina De Luca, de Directorio Legislativo, destacó que, en el seguimiento de algunos compromisos, como el del Ministerio de Producción, “participaron solo algunos actores muy relacionados, como sindicatos o pymes”. Agregó, además, que “hubo compromisos con los cuales no nos involucramos porque trabajaban temas muy puntuales que o no nos parecían muy relevantes o nos eran totalmente desconocidos”, mientras que hubo otros, como los vinculados con la reforma de la justicia, el portal informativo de PAMI o las solicitudes de acceso a la información, que concitaron mayor participación de la sociedad civil organizada, cuyos representantes exigieron información, participaron de reuniones y acercaron sus inquietudes y propuestas[5].

En términos generales, sin embargo, la sociedad civil fue poco más que informada de los avances de la implementación de los compromisos por medio de un tablero de seguimiento disponible en línea. Según la citada representante de Directorio Legislativo, para el seguimiento global del segundo plan de acción “no se involucró a las organizaciones ni a los ciudadanos de modo activo en la implementación, sino con comunicaciones sobre las actividades que se estaban llevando a cabo”[6].

Tabla 2: Proceso de consulta durante la implementación

Tabla 3: Nivel de influencia del público

El MRI adaptó el Espectro de Participación de la Asociación Internacional para la Participación Pública (IAP2) para el uso de la AGA. El cuadro a continuación muestra el nivel de influencia pública en el plan de acción. De abajo hacia arriba, las características de la participación son acumulativas. En el marco del gobierno abierto, los países deben aspirar al nivel de ‘colaborar’.

Acerca de la evaluación

Todos los indicadores y el método utilizado en la investigación del MRI pueden encontrarse en el Manual de Procedimientos MRI[7]. Los compromisos estelares merecen mayor explicación debido a su particular interés para los lectores y su utilidad para incentivar la búsqueda de una mayor ambición entre los países participantes en la AGA.

Los compromisos estelares son compromisos ejemplares. Para calificar como estelar, un compromiso debe reunir las siguientes características:

·       Debe ser suficientemente específico que pueda hacerse un juicio sobre su impacto potencial. Los compromisos estelares deberán tener un nivel de especificidad “medio” o “alto”.

·       El compromiso debe establecer de forma clara su relevancia respecto a los valores AGA. Deberá estar relacionado con al menos un valor de la AGA: acceso a la información, participación pública o rendición de cuentas públicas^[8].

·       De ser implementado, el compromiso tendría un impacto “transformador”.

·       El gobierno deberá lograr avances significativos en el cumplimiento del compromiso durante el periodo de implementación, por lo que el cumplimiento deberá haber sido calificado como “sustancial” o “completo”.

Los compromisos estelares pueden perder este estado si al final del periodo de implementación del plan de acción, su nivel de cumplimiento cae por debajo de sustancial.

En el informe de medio término, el plan de acción de Argentina no contenía ningún compromiso estelar. Al final del período de implementación, tomando en cuenta el nivel de cumplimiento, el plan de acción de Argentina sigue sin contener ningún compromiso estelar.

Finalmente, los cuadros de esta sección presentan un extracto de los datos que el MRI recopila durante su proceso de evaluación. Para consultar los datos completos de Argentina, visite el explorador de la AGA aquí: http://www.opengovpartnership.org/explorer/landing.

Sobre “¿Se avanzó en la apertura del gobierno?”

Con el objetivo de evaluar los cambios en la práctica del gobierno, el MRI incluyó la variable “¿Se avanzó en la apertura del gobierno?” en los informes de fin de término. Esta variable intenta ver más allá de la medición de productos y entregables. Busca identificar y hacer valoraciones del modo en que la práctica de gobierno ha cambiado como resultado de la implementación del compromiso.

En algunos casos, el lenguaje de los compromisos es ambiguo y en función de la forma en que están escritos, no son directamente relevantes a los valores de la AGA; sin embargo, pueden resultar en reformas importantes. En otros casos, el compromiso, tal y como está escrito, parece ser relevante y ambicioso, pero en su implementación no contribuye a la apertura del gobierno. La variable “¿Se avanzó en la apertura del gobierno?” intenta detectar estas sutilezas.

Los investigadores del MRI valoran dicha variable con la siguiente escala:

·       Empeoró: la apertura del gobierno ha empeorado como resultado del compromiso

·       No cambió: no cambió la práctica gubernamental

·       Marginalmente: algún cambio, pero es menor en su efecto sobre el nivel de apertura

·       Significativamente: un paso adelante para la apertura del gobierno en el área de política pública, pero de escala y alcance limitado

·       Excepcionalmente: una reforma que transformó la práctica existente en el área de política pública a través de la apertura del gobierno

Para evaluar esta variable, los investigadores deben determinar el punto de partida al inicio del proceso de implementación del plan de acción. Luego, ponderan los resultados de la implementación para valorar cambios en la apertura del gobierno.

Los lectores deben tener en cuenta la existencia de algunas limitaciones. Los informes de fin de término del MRI son preparados solo unos pocos meses después de que se completa el ciclo de implementación de dos años. La variable se enfoca en los resultados que pueden ser observados en la apertura del gobierno al final del periodo que cubre el plan de acción. La intención del informe o la variable no es evaluar impacto, por las complejidades metodológicas que eso implica y la cobertura temporal del informe.

Implementación de los compromisos

Panorama general de los compromisos

Los países participantes en la AGA desarrollan planes de acción bianuales. Los cuadros a continuación resumen el cumplimiento de los compromisos al fin del ciclo de implementación y los avances en la variable “¿Se avanzó en la apertura del gobierno?”. Nótese que para los compromisos que ya estaban cumplidos al primer año, este informe incluye un resumen de los avances reflejados en el informe de medio término, pero se enfoca en el análisis de la variable de “¿Se avanzó en la apertura del gobierno?”. Para mayor información sobre estos compromisos, consulte el Informe de Avance 2015-2016

Para su análisis, en este informe los compromisos se presentan en el mismo orden en que figuran en el plan de acción. Los 15 compromisos que integran la versión revisada del segundo plan de acción de Argentina son separados en dos secciones, la primera de las cuales abarca los seis compromisos originales del segundo plan de acción, elaborados en el año 2015, mientras que la segunda incluye los nueve compromisos adicionales agregados en el año 2016, tras la reanudación del proceso después del cambio de gestión, y que contaron con un solo año para su implementación.

Puesto que los nueve compromisos de medio término no fueron evaluados en el informe de avance, este informe incluye un análisis adicional para cada uno de ellos con énfasis en su especificidad, pertinencia y ambición, además del consabido análisis del proceso de implementación y el grado de cumplimiento observado al final del período.