National Strategic Plan for the Civil Service Law (PA0013)

La Ley de Carrera Administrativa no se puede implementar de manera efectiva en la actualidad; puesto que se requiere la modificación de la Ley de Carrera Administrativa. Asesorar y fiscalizar a los entes públicos en la implementación y correcta aplicación del plan estratégico.

Compromiso 8. Cumplimiento del Plan Estratégico Nacional de la Carrera Administrativa

Texto del compromiso:

Elaborar y aplicar el 'Plan Estratégico Nacional' para hacer cumplir las políticas, procedimientos e instrumentos técnicos de recursos humanos en el sector público, que permita aplicar e implementar las disposiciones contempladas en la Ley 9 de 20 de junio de 1994.

Hitos:

8.1 Actualización de Manuales Institucionales de Clases Ocupacionales; además, la elaboración de los manuales para aquellas instituciones que no cuentan con dicho instrumento.

8.2 Aplicar en todo el sector público el instrumento para evaluar el desempeño y rendimiento de los servidores públicos.

8.3 Identificar las necesidades de capacitación y formación de los servidores públicos para diseñar, planificar, elaborar y aplicar un plan de capacitación en todas las instituciones del sector público.

8.4 Convocar a analistas y jefes de personal que laboren en la aplicación de las veintiocho (28) acciones de RR. HH., para unificar criterios en cuanto a su aplicación, e inclusive la aplicación de un sistema tecnológico interinstitucional para registrar dichas acciones.

8.5 Coordinar la integración de los programas de Bienestar Social, Incentivos y Salud Ocupacional en todas las instituciones públicas.

Institución responsable: Dirección General de Carrera Administrativa.

Institución (es) de apoyo: NA

Fecha de inicio: julio de 2015. Fecha final: junio de 2017

Objetivo del compromiso

Desde la perspectiva de las organizaciones de la sociedad civil entrevistadas[Note64: Maribel Jaén (Comisión de Justicia y Paz Panamá), entrevistada por la investigadora del MRI el 18 de agosto de 2016. Carlos Gasnell (Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana), entrevistado por la investigadora del MRI el 22 de agosto de 2016.], el sector público panameño no tiene capacidad para atraer o retener a personal capacitado ni para influir de manera efectiva y positivamente a sus funcionarios.

Además, en el país no existe un sistema de ingreso a la función pública basado en méritos, y una modificación a la Ley de la Carrera Administrativa (LCA 43-2009) representó un retroceso para el servicio civil al autorizar la contratación por fuera del procedimiento ordinario de ingreso.

Este compromiso pretendía cambiar esta situación mediante la creación de concursos basados en competencias profesionales para la selección de personal para puestos públicos. Para lograrlo, la Dirección General de Carrera Administrativa (DIGECA), responsable del compromiso, había creado un “Plan Estratégico Nacional” para implementar la Ley 9 del 20 de junio de 1994 “Por la cual se establece la carrera administrativa” dentro de la administración pública panameña. El compromiso y sus hitos se apoyan en este plan.

Cumplimiento

Medio término: Limitado

El 1de agosto de 2015, la DIGECA presentó el proyecto de Ley 23, que modifica la Ley 9 de 1994 “Que establece y regula la carrera administrativa” con el fin de resolver los obstáculos normativos ocasionados por la aprobación de la Ley Nº. 43 de 2009. Esta Ley 43 del 30 de julio de 2009 reformaba algunos aspectos de la Ley 9, pero diez de sus artículos los declaró inconstitucionales la Corte Suprema de Justicia[Note65: Rubén Polanco, “Corte falla en contra de la Ley 43 de 2009”, La Prensa, 17 de enero de 2016.].

Si bien la propuesta de este proyecto de ley no se había contemplado como parte del compromiso, el Gobierno la consideró dentro de las acciones para cumplir con él debido a que ayuda a conseguir el objetivo de establecer “instrumentos técnicos de recursos humanos en el sector público que permitan aplicar e implementar las disposiciones contempladas en la Ley 9”[Note66: Plan de Acción de Gobierno Abierto, Panamá 2015-2017. Objetivo del compromiso 08.].

En relación con los Manuales Institucionales de Clases Ocupacionales, no se llevaba registro de las acciones tomadas para actualizar los 47 manuales creados por instituciones públicas, por lo que DIGECA no conocía cuáles ya se habían trabajado ni cuántos faltaban.

Sobre la aplicación de instrumentos de medición del desempeño entre los funcionarios del Estado, el segundo hito, se señaló que se habían aplicado solamente en cuatro instituciones[Note67: Se aplicaron en el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP), la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia (ACODECO), el Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE) y el Instituto Conmemorativo Gorgas.].

El plan de capacitaciones basado en las necesidades de los servidores públicos, reportadas a DIGECA por cada institución, se empezó a aplicar en el año 2015. De acuerdo con la institución, el número de capacitaciones impartidas aumentó más del 100 % en un año; no obstante, no se facilitaron pruebas que permitieran validar ese crecimiento.

El quinto hito pretendía “Coordinar la integración de los programas de Bienestar Social, Incentivos y Salud Ocupacional en todas las instituciones públicas”. Para logarlo, DIGECA había realizado algunas capacitaciones y facilitado algunas recomendaciones a las instituciones, pero admitieron que dependía de cada órgano cuándo y cómo implementarlas, en caso de que decidiesen hacerlo. Su rol se limitaba a asesorarlas.

Fin de término: Sustancial

La Ley 23, “Que reforma la Ley 9 que establece y regula la carrera administrativa”, se aprobó el 12 de abril de 2017 y se publicó en la Gaceta el 12 de mayo del mismo año[Note68: Asamblea Nacional, Ley N.° 23 Que reforma la Ley 9 de 1994, que establece y regula la carrera administrativa, y dicta otras disposiciones. La Gaceta Oficial, 12 de mayo de 1994.]. Esta ley define, entre otras cosas, los requisitos y el proceso para ingresar en el régimen de carrera administrativa. Desde su promulgación hasta enero de 2018, se estima que unas 5 600 personas entraron a formar parte de este régimen laboral gracias a ella.

“En Panamá hay unos 230 000 servidores públicos, entre la Policía, los médicos y enfermeras, docentes y quienes están en carrera administrativa, que son alrededor de setenta y cinco personas. Cada uno tiene sus propias condiciones y beneficios”, explicó Aida Martínez, asesora legal de la Oficina de Cooperación Técnica Internacional Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI). La funcionaria agregó que esta ley define varios de esos beneficios para la carrera administrativa, como el paquete al que tendrán derecho tras el retiro.

Como se explicó, la ley también ofrece a los funcionarios de carera administrativa un marco legal de respaldo que facilita la aplicación de las disposiciones de la Ley 9 de junio de 1994.

De acuerdo con la sistematización de actividades que realizó DIGECA sobre el cumplimiento de este compromiso, en el segundo año de implementación también se empezaron las labores de actualización de los Manuales Institucionales de clases ocupacionales. Estos manuales definen los perfiles de los puestos dentro de las instituciones públicas panameñas y los requerimientos técnicos de cada uno de ellos.

Se actualizaron los manuales de una tercera parte de las 80 instituciones[Note69: Instituciones del Gobierno Central de Panamá, semiautónomas y el Municipio de Panamá.]que deben realizar esta tarea. En once de ellas se completaron las auditorías de todos sus cargos, proceso necesario para calzar puestos nuevos y eliminar aquellos discontinuados, mientras que cinco seguían en proceso de auditoría.

De acuerdo con Karla Loré, Directora de Planificación y Control de los Recursos Humanos, de la Dirección General de Carrera Administrativa[Note70: Entrevista realizada por el investigador del MRI el 16 de febrero de 2018.], uno de los retos para avanzar en el cumplimiento de este hito radica en que depende del departamento de recursos humanos de cada institución, pues son ellos los responsables de hacer la actualización. No obstante, la ley mencionada establece que todos los manuales debían estar actualizados en noviembre de 2017, sin definir ningún tipo de sanción para las entidades que no cumplan con ello.

Loré también indicó que el Departamento de Evaluación del Desempeño y Rendimiento aplicó el instrumento para evaluar el desempeño y rendimiento de los servidores públicos a un total de siete instituciones que nunca lo habían aplicado: la Secretaría Nacional de Discapacidad, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Instituto GORGAS de Investigación, el Ministerio de Obras Públicas, la Cancillería, la Oficina de Protección al Consumidor y el Instituto Panameño de Cooperativas.

Esta edición de la evaluación, conocida como EOA (Evaluación Ordinaria Anual 2016-2017), empezó a aplicarse a partir de marzo de 2017. Pero el año anterior ya se había aplicado a 1 619 servidores públicos de otras cuatro instituciones descentralizadas del sector público: la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia (ACODECO), la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP), el Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE) y la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP). La evaluación aplicada durante 2017 constituye la segunda aplicación del instrumento en estas instituciones, lo que las convertirá en las primeras en entrar a la carrera administrativa desde la promulgación de la Ley 23.

La DIGECA es el único ente autorizado legalmente para aplicar esta evaluación, pues es el único capaz de aplicar sanciones en los casos en que sea necesario. Sin embargo, de acuerdo con Loré, la mayoría de las instituciones no realiza evaluaciones de desempeño y ha sido práctica común que cada institución diseñe y aplique su propio sistema de evaluación, a pesar de que no cuente con el respaldo legal para hacerlo.

De momento, estas evaluaciones se aplican por demanda, por lo que DIGECA depende de que las instituciones les soliciten su aplicación. Este limita considerablemente las facultades de DIGECA para cumplir con el objetivo de aplicarla en todas las instituciones públicas de Panamá, tal y como lo plantea el compromiso.

En relación con la identificación de necesidades técnicas y profesionales por parte de los trabajadores públicos y el desarrollo de un plan de capacitación con base en este diagnóstico, Loré indicó que no hubo progresos durante el segundo año de implementación y que no se hizo el diagnóstico por falta de personal. La intención era capacitar a los 75 000 servidores púbicos del régimen carrera administrativa, pero los entrenamientos no llegaron a iniciarse. “En 2017 queríamos capacitar 10 066 servidores, pero los expositores son ad honorem y conseguirlos, así como conseguir dónde impartir las capacitaciones, resultó muy demandante. En 2018 la idea es solicitar ayuda para hacer el diagnóstico de capacitación. Por ahora trabajamos de acuerdo con solicitudes de capacitaciones que nos pidan”, indicó Loré.

Respecto a las acciones tomadas con funcionarios de recursos humanos para unificar criterios sobre la aplicación de las veintiocho acciones de recursos humanos posibles, se completaron las reuniones con los jefes de recursos humanos de las 80 instituciones públicas que el compromiso pretendía alcanzar. En ellas se trabajó en la estandarización de procesos de sus departamentos y en la unificación de criterios para la aplicación de sanciones y otras acciones de personal.

La administración pública en Panamá distribuye en 28 grupos todas las posibles acciones que los departamentos de recursos humanos de las instituciones públicas pueden tomar sobre sus funcionarios. Estas incluyen la asignación y reasignación de cargos, los nombramientos, destituciones, renuncias y aumentos de salario, entre otros.

Loré señaló: “unificamos los formularios, como el de vacaciones, solicitud de licencias, con y sin sueldo, y de nombramientos. También se les enseñó cómo usarlos, para que no implementaran el suyo propio, y se les instruyó sobre el debido proceso para destituciones justificadas”.

Quedó pendiente el desarrollo de un sistema tecnológico interinstitucional para registrar dichas acciones.

Tampoco se alcanzó a completar el último hito del compromiso, “coordinar la integración de los programas de Bienestar Social, Incentivos y Salud Ocupacional en todas las instituciones públicas”. De acuerdo con DIGECA, por limitaciones de personal se logró avanzar solamente con un 15 % de las instituciones. “Por ley, para tener un programa de bienestar social, este debe ser aprobado por la Institución de Carrera Administrativa. Las instituciones deben remitir a principios de año su plan de bienestar del año para ser aprobado; luego se le da el visto bueno para que la Contraloría de la República les haga los desembolsos, pero es voluntario, las instituciones no están obligadas a hacerlo”, señaló Loré.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: No cambió

Participación ciudadana: No cambió

Rendición de cuentas pública: No cambió

Este compromiso, como está escrito, no tiene relevancia clara a los valores de OGP. Si bien el compromiso busca un objetivo importante para la gestión de la administración pública, aún en su implementación, se trata de acciones internas que no reflejan cambios en las prácticas gubernamentales de acceso a la información, participación o rendición de cuentas públicas.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Este compromiso no se incluyó en el plan 2017-2019.