Transparency Portal and the Right of Access (ES0032)

Ministry Responsible: Ministry of Finance and Civil Service; Other Stakeholders: Government: All the Ministerial Departments; Civil society, private initiative, multilateral and working groups: Citizens, Civil Society Organizations and consumers and users from the academic world.; Status quo or problem to be addressed: Law 19/2013, of December 9, on transparency, access to public information and good governance creates the Transparency Portal, conceived as a point of access to information that must be provided by agencies and entities of the General State Administration, in accordance with its obligations of active publicizing. In 2014, a web platform was launched, which is the Transparency portal, in which all Ministries and Public Organisms offer institutional information of legal relevance, or of an economic, budgetary and statistical nature. After two years in which the information offered has increased exponentially, the need to improve some of the technical and functional aspects of this portal has been highlighted, so as to facilitate the search for information, while what is being offered is increased and updated permanently and, above all, simplified and facilitates the exercise of the citizens’ right of access.; Main objective: Reinforce transparency by designing and implementing a plan to improve the current transparency portal, by expanding and improving the quality of information and its cognitive accessibility, and by simplifying and facilitating the exercise of citizens' right of access.; Brief description of the commitment: Design and implementation of a plan to improve the Transparency Portal, from a participatory perspective, which takes into account the contributions of civil society, introducing modifications in the information architecture to make searches more intuitive, optimizing the information search system to make it more effective, improving the quality of content, introducing new updated information, opening new channels for the exercise of the right of access (mobile application, Social Networks) simplifying and facilitating the citizens’ right of access.; Addressed challenge of the OGP by the commitment: Improvement of public services and increase of public integrity.; Relevance: The principles of transparency, accountability and participation are reinforced. The Spanish Government’s transparency portal is the main source of centralized transparency information (based on Law 19/2013) of the General State Administration. It is also reinforced in its role as a space for participation in Open Government and other processes in which public opinion is sought.; Aim: The implementation of this commitment will significantly strengthen Open Government, since a more accessible, understandable and transparent transparency portal will be made available to Citizens. It also aims to facilitate access to information by considerably improving the current service through a simple identification system and the opening of new access channels. The transparency portal is conceived in this way as a tool which is constantly evolving and improving to offer a quality service to citizens, as evidenced by its inclusion in the second plan on open government and its continuation in this new Plan.

EJE TRANSPARENCIA

3.1 Mejora del Portal de Transparencia y el Derecho de Acceso

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Reforzar la transparencia mediante el diseño y ejecución de un plan de mejora del actual portal de transparencia, ampliando y mejorando la calidad de la información y su accesibilidad cognitiva y simplificando y facilitando el ejercicio del derecho de acceso de los ciudadanos.

El compromiso contiene las siguientes metas:

Mejoras del Portal-Publicidad Activa:1. Análisis necesidades mejoras del Portal. 2.Diseño de un plan de mejora que incluya al menos: a) redefinición de la arquitectura de la información b) ampliación de la información c) mejora de la calidad de la información d) espacio para la participación ciudadana. 3. Implantación y seguimiento del plan. 4. Plan estratégico de difusión: diseño e implantación. 5. Formación sobre el portal. 6. Presentación del plan de mejora.

Facilitar el ejercicio del derecho de acceso: 7. Nuevo mecanismo de identificación para ejercer el derecho de acceso. 8.Apertura del derecho de acceso a otros canales: App móvil y redes sociales (meta eliminada en la actualización del tercer plan, julio de 2018.)

Fecha de inicio: Julio 2017 Fecha de término: Junio 2019

El texto completo del compromiso se encuentra en Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2Wubeyk.

Contexto y objetivos

Objetivo general y relevancia

Como ya se mencionó en el compromiso 2.1, el portal de transparencia estatal ha mejorado considerablemente desde su puesta en marcha. La investigadora del IRM reconoce que el Gobierno de España hizo suyas algunas recomendaciones relacionadas con ello que se habían incluido en el Informe de avance del IRM para el periodo 2014-15.

El presente informe analiza la versión actualizada del Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019, presentada en junio de 2018, la cual introduce una actualización de las fechas de implementación, que afectan a algunos compromisos de este plan, incluyendo este [31]. La actualización de dicha meta afecta de manera significativa al objetivo principal del presente compromiso: “Simplificar y facilitar el ejercicio del derecho de acceso a los ciudadanos” teniendo en cuenta que buena parte de las propuestas ciudadanas recibidas durante los dos periodos de consultas públicas, apuntaban a la necesidad de simplificar el ejercicio de este derecho, relevante para el valor de acceso a la información pública y cuyo impacto potencial se ve también afectado por esta actualización.

Además, la segunda versión del tercer plan de acción elimina la meta 8, Apertura del derecho de acceso a otros canales: app móvil y redes sociales, aclarando: “la apertura del derecho de acceso a otros canales se retrasa sine die, por la nueva estrategia establecida por la Secretaría General de Administración Digital, de converger hacia un gestor completo para la tramitación electrónica de los expedientes que se inician en la sede electrónica.” [32]

Verificabilidad e impacto potencial

El presente compromiso contiene dos ejes de acciones y/o metas, ambas verificables en su mayoría y relevantes para el derecho de acceso a la información. Adicionalmente, habilitar mecanismos que faciliten y simplifiquen el derecho de acceso, se considera también relevante como medida tecnológica y de innovación. Respecto a la verificabilidad del compromiso, la investigadora considera que la mayor parte de las metas describen procesos de mejora del portal que son contrastables en el sitio web. Sin embargo, el compromiso contiene otras metas menos específicas como la mejora de la calidad de la información (meta 2.c) sin aportar mayor detalle sobre qué se entiende por información de calidad o el resultado concreto al que se quiere llegar con la implementación de esta meta. Se prevé también la realización de una formación sobre las mejoras del portal (meta 5) sin especificar a quién estará dirigida dicha formación.

El diseño del presente compromiso contiene, en su objetivo principal, la mejora de la accesibilidad cognitiva, no habiéndose podido verificar el diseño de las acciones concretas dirigidas a tal fin. Las mejoras del portal propuestas, de ser completamente implementadas, podrían tener un impacto potencial menor dado que el compromiso, tal como está diseñado, aborda metas asociadas a procesos de mejora continua que por definición dan continuidad a iniciativas de apertura ya puestas en marcha. Aunque relevantes, los planes de acción deberían incluir compromisos novedosos y ambiciosos, y no acciones de mejora continua que, si bien son relevantes, no transforman la práctica gubernamental preexistente.

El segundo eje de acciones y/o metas que compone este compromiso se orienta a “Facilitar el ejercicio del derecho de acceso”. Una buena parte de las propuestas ciudadanas recibidas [33] se orientaban a garantizar y facilitar el derecho de acceso a la información. En este sentido, se considera así muy acertado que desde la DGGP se busque actuar en consonancia, incorporando esta meta como parte del tercer plan. Esta meta busca implementar un sistema de identificación simplificado que no precise de un certificado digital o firma electrónica para ejercer el derecho de acceso a la información. No obstante, el debate acerca de la necesidad de identificación del solicitante de información sigue siendo una cuestión controvertida y que este compromiso no aborda. Algunas instituciones no requieren identificación, como el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), quien considera:

“Aunque la ley exige la identificación del solicitante, el CGPJ aplicará el estándar internacionalmente fijado sobre la innecesaridad de esos datos, al entenderse que el acceso a la información pública es un derecho fundamental de carácter universal, en cuya garantía priman las obligaciones de transparencia de los poderes públicos frente a cualquier requisito impuesto al ciudadano que solicita el acceso.” ^[34]

Siguientes pasos

La investigadora recomienda, de cara al próximo plan de acción, diseñar un compromiso que apueste por fortalecer los portales de transparencia (nacionales y regionales) como medio para implementar un estrategia/política de apertura de la información estatal que al mismo tiempo facilite y garantice el ejercicio de acceso a la información.  En tal sentido la investigadora también recomienda incorporar compromisos novedosos y ambiciosos relacionados con la apertura y el derecho de acceso a la información que trasciendan de los procesos de mejora continua ya iniciados. Si, no obstante ello, se considera que estos procesos (de mejora continua) son fundamentales para avanzar en la apertura, el cuarto plan de acción deberá, en todo caso, proponer acciones ambiciosas y habilitar espacios participativos que sirvan para su diseño, definición y supervisión, o instaurar en ellos mecanismos o sistemas que permitan una supervisión ciudadana directa respecto de sus logros.

Con respecto al derecho de acceso la información, es un asunto de máxima prioridad simplificar y facilitar el ejercicio de este derecho y armonizar su aplicación, a través del desarrollo reglamentario de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. En caso de no haberse considerado durante la implementación del compromiso, el Gobierno podría implementar un sistema simplificado de identificación que no precise certificado digital o firma electrónica para ejercitar el derecho de acceso a la información.

Por último y con respecto a la accesibilidad cognitiva del portal de transparencia o de los materiales alojados en él [35], cabe señalar que la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, así como la normativa nacional, reconocen la accesibilidad cognitiva como imprescindible, considerándola como un “derecho llave” o derecho instrumental para el ejercicio de otros derechos. Debería asimismo complementarse la estrategia de accesibilidad con una estrategia de lenguaje claro, avanzando de esta manera más allá del derecho a saber, hacia el derecho a entender.

3.1 Mejora del portal de transparencia y del derecho de acceso a la información pública

EJE TRANSPARENCIA

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Reforzar la transparencia mediante el diseño y ejecución de un plan de mejora del actual portal de transparencia, ampliando y mejorando la calidad de la información y su accesibilidad cognitiva y simplificando y facilitando el ejercicio del derecho de acceso de los ciudadanos.

El compromiso contiene las siguientes metas:

Mejoras del portal-Publicidad Activa: 1. Análisis necesidades mejoras del Portal. 2. Diseño de un plan de mejora que incluya al menos: a) redefinición de la arquitectura de la información b) ampliación de la información c) mejora de la calidad de la información d) espacio para la participación ciudadana. 3. Implantación y seguimiento del plan. 4. Plan estratégico de difusión: diseño e implantación. 5. Formación sobre el portal. 6. Presentación del plan de mejora.

Facilitar el ejercicio del derecho de acceso: 7. Nuevo mecanismo de identificación para ejercer el derecho de acceso. 8. Apertura del derecho de acceso a otros canales: App móvil y redes sociales (meta eliminada en la actualización del tercer plan, julio de 2018.)

Fecha de inicio: julio de 2017 Fecha de término: junio de 2019

El texto completo del compromiso se encuentra en el Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2VRxyXy

El Gobierno de España incorporó este compromiso siguiendo las recomendaciones contenidas en el informe de avance del segundo plan de acción OGP de España para el periodo 2014-2015 sobre la necesidad de poner en marcha un programa de mejora continua del portal definido de forma participativa [38] e incorporando al objetivo del compromiso la mejora y simplificación del ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Por ello, el análisis de este compromiso se estructura en torno a los dos componentes mencionados.

Las metas planificadas en el compromiso se completaron en su totalidad, a excepción de la apertura de nuevos canales para ejercer el derecho de acceso a la información, eliminada en la segunda versión del tercer plan de acción. Esto a fin de converger hacia un gestor completo para la tramitación electrónica de los expedientes que se inician en la sede electrónica como parte de la estrategia establecida por la Secretaría General de Administración Digital [39].

En cuanto al primer eje de acciones “Mejora del Portal – Publicidad Activa” y su proceso de cocreación, la Dirección General de Gobernanza Pública (DGGP) convocó una reunión [40] con las OSC a fin de intercambiar ideas sobre posibles mejoras a introducir en el portal de transparencia tanto en materia de publicidad activa como respecto al ejercicio del derecho de acceso a la información. Las OSC entrevistadas señalaron que no tuvieron oportunidad de influir en el diseño final del mismo, imperando la necesidad de cumplir el calendario previsto. Igualmente señalan que no se alcanzó un acuerdo para plasmar en el compromiso la publicación proactiva de información clave para la toma de decisiones como las agendas de altos cargos, actas de reuniones y listados de asistentes. Pese a esto, cabe reseñar que el plan de mejora continua del portal incluyó acciones planteadas por las OSC y que inicialmente no estaban contempladas [41] como:

1. Publicación de retribuciones y currículos de altos cargos organizados por organigrama ministerial. Se había reclamado esta información en numerosas ocasiones por la sociedad civil. Sin bien la información contenida en las agendas es bastante sintética, se trata de un paso de avance en la mejora de la información pública.
2. Respecto a la publicidad activa y a la visualización de dicha información, realizaron mejoras notables como la incorporación de un menú propio que distingue entre la publicidad voluntaria y la exigida por ley. Se ordenó y mejoró la sección relativa a información estadística acerca del derecho de acceso a la información, convirtiéndose en una de las secciones más visitadas del portal [42] por el potencial de reutilización de los datos que provee.
3. Se añadió más información en formatos reutilizables, lo que habilita el análisis de dicha información, aunque existen todavía documentos publicados únicamente en formato PDF.
4. Se tomaron en cuenta las recomendaciones del informe de diseño del tercer plan acerca de la mejora de la accesibilidad y uso de un lenguaje claro, avanzando de esta manera más allá del derecho a saber, hacia el derecho a entender [43].
5. Se realizó un esfuerzo para promocionar los espacios participativos creando accesos rápidos a buzones de sugerencias, desde las pestañas habilitadas “Su opinión cuenta”. No obstante, se sugiere considerar la habilitación de un espacio para incorporar mejoras que posibiliten una escucha activa y retroalimentación que anime a la participación y colaboración del público, a fin de impulsar el principio de corresponsabilidad y generar de esta forma capital social [44].

Siguiendo con la difusión de las mejoras implementadas en el portal, la SGGA participó en distintos eventos divulgativos dirigidos a grupos de trabajo del Foro de Gobierno Abierto, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, así como en sesiones formativas para programas de educación superior (postgrado) en materia de transparencia y cursos organizados por el INAP dirigidos a funcionarios. Asimismo, en el marco de la Semana de la Administración Abierta 2018, se incluyó la presentación del Portal de Transparencia como parte de los eventos realizados a nivel nacional [45]. Es recomendable que las actividades de divulgación se realicen de forma permanente, adaptando sus contenidos al nivel de conocimiento y familiaridad de las audiencias meta con la temática.

Respecto al segundo componente de este compromiso orientado a simplificar y facilitar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública, como se ha comentado anteriormente se eliminó la meta dirigida a la apertura de nuevos canales para ejercer este derecho en la versión actualizada del tercer plan de acción en junio de 2018.

La simplificación del sistema de identificación del solicitante de información fue aspecto resaltado en gran parte de las propuestas ciudadanas recibidas en la fase de elaboración del plan [46]. La SGGA hizo suyas las recomendaciones del informe de diseño del IRM al respecto, posibilitando que el solicitante de información pueda identificarse mediante el NIF/NIE y un código de acceso generado por el portal de transparencia, lo que simplifica considerablemente el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

Sin perjuicio de la mejora implementada en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, la investigadora del IRM considera que el debate acerca de la identificación del solicitante sigue vigente, así como la diversificación de los canales para ejercer dicho “derecho llave” [47]. Por otro lado, el análisis de la información estadística publicada en el portal aporta datos relevantes sobre las causas de inadmisión del derecho de acceso a la información pública [48] aspectos ambos muy controvertidos, que evidencian ser obstáculos al derecho a saber y que se podrían abordar en futuros planes de acción avanzando hacia la garantía del derecho a saber y comprender.

Al margen de estas cuestiones y otras muy relevantes, para hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública, el compromiso tenía como parte de su objetivo la simplificación y facilitación del ejercicio de este derecho. Se considera cumplido con la implementación de un sistema simplificado de identificación, contribuyendo con ello de manera significativa a la apertura de Gobierno al mejorar prácticas gubernamentales preexistentes en relación al acceso a la información pública.

Las metas incluidas en este compromiso son acciones asociadas a procesos de mejora continua del portal de transparencia, dando continuidad a iniciativas de apertura ya puestas en marcha. Las acciones que se incorporaron durante el proceso de implementación no detalladas en el diseño del compromiso, como la publicación de las retribuciones, la ampliación de las estadísticas relativas al derecho de acceso a la información pública o el incremento de los formatos reutilizables, son las que contribuyeron de forma significativa a la apertura de Gobierno en relación a la mejora de la calidad de la información pública y por tanto del acceso a la información. Por ello, en futuros planes de acción, la investigadora del IRM sugiere favorecer la inclusión de este tipo de objetivos que trascienden las actividades de mejora incremental y continua y representan un punto de inflexión o un cambio significativo en las prácticas de Gobierno.