Virtual Technological Linkage Unit - Data Management (AR0033)

Problema: Falta de una política moderna y eficiente de apertura de datos de gestión y servicios del Instituto y ausencia de información sobre la dotación de prestadores de servicios socio-sanitarios del Instituto y su formación. Objetivo: Desarrollar e implementar una política de apertura de datos de PAMI que aporte transparencia por medio de la publicación de información relativa a la gestión del Instituto, creando nuevos canales y procesos (portalde datos PAMI y repositorio de datos e información socio-sanitaria).Relevancia: Transparencia para garantizar el acceso a la información de los datos del Instituto. Rendición de cuentas para visibilizar información crítica sobre prestadores. Innovación a través de un sistema que permita el acceso a la información de PAMI. Ambición: Promover la generación de nuevas investigaciones y el diseño de políticas públicas basadas en información socio-sanitaria completa y actualizada en Argentina. Articular con otros organismos de salud y promoción social para mejorar la accesibilidad y calidad de la información en materia socio-sanitaria en Argentina.

For details of the commitments, please see the Argentina Progress Report 2015-2017.

Compromiso 14. Portal de transparencia y datos sociosanitarios del PAMI

(Compromisos de medio término 2016-2017)

Texto del compromiso

Implementación de una estrategia de apertura de datos, poniendo a disposición de la comunidad interesada y de los afiliados, información actualizada socio-sanitaria y de gestión PAMI [Programa de Asistencia Médica Integral].

14.1. Implementación y puesta online de un portal de gobierno abierto PAMI con datos de gestión y servicios.

14.2. Relevamiento y definición de las categorías de datos a publicar en el repositorio de datos socio-sanitarios y de gestión de PAMI.

14.3. Realización de encuentros de seguimiento con organismos públicos involucrados y organizaciones de la sociedad civil (OSC) (Frecuencia: una cada 2 meses) para debatir sobre los datos a publicar.

14.4. Elaboración colaborativa con las OSC de una propuesta de protocolo de acceso a la información.

14.5. Puesta online del repositorio específico de datos socio-sanitarios.

14.6. Evaluación de medio términos sobre el cumplimiento del compromiso. Generación de documentación de recomendaciones de mejoras.

Institución responsable: PAMI (Secretaría General de Modernización y Planificación y Secretaría General de Relaciones Institucionales)

Institución(es) de apoyo: Ministerio de Modernización.

Fecha de inicio: julio 2016

Fecha final: junio 2017

Nota editorial: El texto completo del compromiso se encuentra en II Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de la República Argentina 2015-2017, disponible aquí: http://goo.gl/mTgUpU.

Nota editorial: El cuadro incluye únicamente las calificaciones para el compromiso en general porque las actividades individuales son acumulativas. En el texto a continuación se describen los avances respecto de cada uno de los seis hitos del compromiso.

Contexto y objetivos

Ante la ausencia de una política de apertura de datos de gestión y servicios del Programa de Asistencia Médica Integral (PAMI), y en vistas de la falta de información disponible acerca de la dotación de prestadores de servicios, este compromiso buscó “desarrollar e implementar una política de apertura de datos de PAMI que aporte transparencia por medio de la publicación de información relativa a la gestión del Instituto”. La vía para lograrlo, según el texto del compromiso, sería la creación de un portal en línea con un repositorio de datos.

El compromiso es de especificidad intermedia. De hecho, la insuficiente especificidad respecto del conjunto de datos a publicar generó desencuentros a la hora de su implementación. En efecto, en algunos sitios el texto menciona un portal de datos sociosanitarios mientras que en otros pasajes hace referencia a la necesidad de incluir datos sociosanitarios y de gestión. María Emilia Berazategui, de Poder Ciudadano, confirma: “Compras y contrataciones era clave para nosotros, y lo dijimos muchas veces en la mesa de diálogo. Pero en el compromiso no quedó redactado específicamente como información sobre compras y contrataciones sino más vagamente como datos de gestión, que visto retrospectivamente es muy ambiguo, porque puede ser todo y nada: puede ser el organigrama y nada más… aunque lo cierto es que antes no había ni eso: si uno se tenía que comunicar con alguien del PAMI no tenía forma de contactarlo” ^{Grupo focal con sociedad civil, Buenos Aires, 20/09/17.} .

En la medida en que busca poner en el dominio público datos que actualmente no se encuentran disponibles, el compromiso es relevante al principio de acceso a la información. Adicionalmente, el compromiso contiene dos instancias participativas – encuentros de seguimiento con la sociedad civil para decidir qué datos publicar (14.3) y la elaboración colaborativa con las OSC de una propuesta de protocolo de acceso a la información (14.4) – que lo tornan pertinente al principio de participación ciudadana.

Aún con las limitaciones señaladas en términos de especificidad, el impacto potencial del compromiso es calificado de moderado. Antes de la implementación del compromiso, PAMI contaba con una muy rudimentaria página web, es decir, no tenía nada parecido a un portal de datos. Teniendo en cuenta el punto de partida, la funcionaria a cargo de su implementación señala: “Para PAMI es muy ambicioso tener un portal de datos abiertos, con datasets relevantes que son de consulta no solamente para los afiliados, las farmacias, médicos de cabecera y OSC sino también de mucha consulta interna. PAMI tiene 15.000 empleados en todo el país, y muchos de estos datos son muy útiles para la gestión diaria” ^{Entrevista con María Sol Tischik, Skype, 29/09/17.} .

Emilia Berazategui, de la OSC Poder Ciudadano, corrobora esta apreciación al subrayar el valor de la propuesta de establecer un protocolo a seguir ante la presentación de solicitudes de información pública en el caso de un organismo como PAMI, que – subraya - “hace tiempo viene teniendo serias dificultades en materia de acceso a la información pública” ^Ibíd. .

Cumplimiento

Fin de término: Sustancial

Los productos más importantes que debían resultar del compromiso, el nuevo portal de PAMI (http://www.pami.org.ar) y el repositorio de datos sociosanitarios (https://gobiernoabierto.pami.org.ar), fueron oportunamente puestos en línea y periódicamente actualizados desde noviembre de 2016, si no desde antes (14.1 y 14.5). A la fecha de cierre de este informe, el repositorio contaba con 26 datasets sobre temas de salud, servicios y gestión. Entre estos últimos se cuentan los siguientes: organigrama, presupuesto institucional, padrón de afiliados, prestadores médicos, listado de unidades de gestión local y agencias, consejos participativos, receta electrónica, y licitaciones y adjudicaciones a nivel central y de las unidades de gestión.

Según se informa en el panel de seguimiento, el hito 14.2 se cumplió parcialmente en el curso de un primer encuentro de seguimiento con OSC realizado el 13 de septiembre de 2016, donde los asistentes propusieron un listado de datos a publicar en el Portal de Gobierno Abierto de PAMI. No existe constancia, sin embargo, de que esos fueran los datos que eventualmente se decidió publicar; de hecho, los datos sobre compras y contrataciones figuran en el listado incluido en las minutas de esa reunión ^{El encuentro se convocó a través de redes sociales y el sitio web de Gobierno Abierto de PAMI, y contó con la presencia de 13 integrantes de diversas OSC. Según consignan las minutas, la primera actividad consistió en el repaso de las categorías y los datasets del portal de Gobierno Abierto de PAMI, y en la elaboración de propuestas de categorías de datos a publicar tanto en el portal como en el repositorio de datos sociosanitarios. Entre los datasets propuestos se contaron los siguientes: indicadores para la evaluación de la calidad de los servicios prestados por el Instituto; indicadores e información sobre envejecimiento saludable; autocuidado; datos estadísticos; normativa nacional e internacional sobre los derechos de la vejez; listado de actividades y talleres provistos por PAMI; listado de cuidadores domiciliarios; publicación de investigaciones de universidades; compras y contrataciones (información abierta y procesable para); listado de proveedores (para identificar contrataciones de alto precio y bajo impacto sanitario); listado telefónico de todas las áreas del Instituto, como ejemplo de buenas prácticas; listado de centros propios y no propios de PAMI para desarrollar actividad física; seguimiento de expedientes online; trato al adulto mayor.} . Los responsables del compromiso mencionan a esa misma reunión como conducente al cumplimiento parcial del hito 14.3, relativo al seguimiento de la implementación en conjunto con la sociedad civil; y del hito 14.4, relativo a la elaboración colaborativa de un protocolo de acceso a la información propio del Instituto. Esta última afirmación se sustenta en el hecho de que los asistentes a la mencionada reunión fueron informados acerca de la existencia de la Resolución Nº 0765/2013 (que establece el Reglamento para Solicitar y Recibir Información Pública del Instituto) y de que seguidamente se consensuó la divulgación de dicho reglamento para evaluar posibles mejoras.

Eventualmente, la concreción del hito 14.4 quedó en suspenso porque, según lo consignan los responsables del compromiso en el panel de seguimiento, en virtud de la recientemente promulgada Ley 27.275 de Acceso a la Información Pública la redacción y aprobación del Reglamento de Acceso a la Información Pública aplicable a todos los sujetos obligados quedaría en manos de la Agencia de Acceso a la Información Pública, aún no establecida. Los avances en relación con el hito 14.3 también fueron limitados, pues no se llevaron a cabo los encuentros bimestrales estipulados en el texto del compromiso.

Según un informe distribuido por los responsables del compromiso, en la mencionada reunión de septiembre de 2016 también se procedió a realizar la prometida evaluación de medio término del compromiso (pese a que la implementación apenas había comenzado) ^{Cf. informe aquí: http://goo.gl/2qzbc3.}.

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Acceso a la información: Marginalmente

Participación ciudadana: No cambió

Los actores involucrados discrepan en relación con los avances que supuso la implementación del compromiso: mientras que sus responsables lo consideran un avance significativo, sus contrapartes de la sociedad civil evalúan que resultó en un progreso limitado o marginal, y algunos sostienen que el objetivo último no se cumplió.

A partir del análisis de la evidencia disponible, la investigadora del MRI considera que el compromiso produjo algunos avances en el terreno del acceso a la información pública, pero que éstos fueron limitados. En la columna de los avances, se destacan desde la perspectiva del afiliado, las notables mejoras en el sitio web de PAMI, que concentra una cantidad de informaciones útiles que en el pasado se hallaban dispersas, tales como listados de medicamentos subsidiados, un nomenclador de prácticas médicas, registros de pacientes internados o receptores de tratamientos específicos, campañas de vacunación e instrucciones para el uso de la receta electrónica.

La existencia misma del portal de datos sociosanitarios también es un avance, aunque sus contenidos no satisfagan las expectativas de la sociedad civil especializada en temas de gobernanza. Para el gobierno, la apertura del portal es un buen comienzo, una primera etapa necesaria para poder avanzar luego en promesas más ambiciosas, tales como la apertura de convenios con la industria farmacéutica. Las funcionarias consultadas consideran que la adopción de mecanismos para la recolección y la actualización de datos, que requiere de constante seguimiento, es un enorme progreso. Asimismo, la responsable del compromiso indica que el portal contiene una sección con todas las contrataciones y licitaciones a nivel central en formato pdf, y que las aperturas de sobres se transmiten en directo por YouTube.

No obstante, en la opinión unánime de las OSC consultadas, la implementación del compromiso enfatizó desproporcionadamente los datos sociosanitarios y descuidó los de gestión ^{Grupo focal con sociedad civil, Buenos Aires, 20/09/17.} . La responsable del compromiso, María Sol Tischik, afirma que el portal contiene ambas clases de datos, aunque reconoce que entre los segundos faltan los que más interesaban a las OSC – los relativos a compras y contrataciones –, que en rigor no estaban enunciados en el texto del compromiso. En ese sentido explica Tischik, coordinadora de Desarrollo de Contenidos en el Ministerio de Modernización: “Si no está especificado cuáles son los datos de gestión requeridos, es lógico que el organismo abra lo que tiene más a mano o lo que ya tiene procesado. PAMI es una obra social con cinco millones de afiliados […] La generación de datos es enorme, y el potencial de apertura es enorme. Pero el organismo está muy atrasado en materia de digitalización”; de ahí que resulte razonable iniciar el proceso por los datos que ya están digitalizados - receta electrónica, médicos de cabecera, listado de farmacias ^{Entrevista con María Sol Tischik, Skype, 29/09/17.} .

Por otra parte, se ha podido constatar que, como lo señala una participante del grupo focal, “cuando uno entra al portal tiene que hacer varias vueltas para terminar accediendo a la información que hay sobre gestión, y que a fin de cuentas no es información de alto impacto. [...] Lo poco que hay en materia de compras y contrataciones es sumamente básico y no le permite a la ciudadanía hacer un seguimiento del manejo que hace el PAMI de sus recursos”. La entrevistada agregó que su organización había realizado un pedido de información pública para acceder a información específica sobre compras y contrataciones de PAMI, pero que no había recibido respuesta ^{La representante de Poder Ciudadano acusó: “A la información sensible no hemos podido acceder ni con un pedido de información pública. En febrero de este año presentamos un pedido de información pública pidiendo información específica sobre compras y contrataciones [pero] hasta la fecha no recibimos respuesta. Se hizo una denuncia ante la Oficina Anticorrupción por la falta de respuesta. […] Pasaron más de seis meses y todavía no accedimos a la información [solicitada]”. Cf. Grupo focal con sociedad civil, Buenos Aires, 20/09/17.} . La funcionaria a cargo del compromiso, por su parte, explicó que el retraso se había debido a la falta de digitalización dentro del PAMI y al enorme volumen de información solicitado ^{La responsable del compromiso explicó: “Poder Ciudadano hizo un pedido de acceso a la información pública por el decreto 1172 que se aplica a los órganos del Ejecutivo. ¡Nos pidieron el detalle de todas las compras y contrataciones de PAMI! Es información que no está digitalizada, y su volumen es tal que las unidades de gestión local nos dicen que no pueden enviarlo físicamente”. Cf. Entrevista con María Sol Tischik, Skype, 29/09/17.} .

Es importante señalar que los productos que ofrece este compromiso se dirigen a distintas categorías de usuarios, tal como lo reconoce una representante de OSC que participó en las mesas de diálogo de las que surgió el compromiso. La entrevistada señala: “Las OSC estaban interesadas en temas de transparencia de los recursos presupuestarios; por el otro lado, había ciudadanos de a pie interesados en informaciones sobre servicios y universidades interesadas en datos sociosanitarios” ^Ibíd. . En ese sentido, no sorprende que los datos volcados al portal estuvieran sesgados hacia uno u otro tipo de usuario y que los avances fueran desparejos.

En materia de participación ciudadana, la investigadora recomienda volver a revisar los mecanismos utilizados de modo tal de integrar más consistentemente los aportes de la ciudadanía y la sociedad civil organizada en el proceso ^{La documentación de respaldo de la evaluación de este compromiso se encuentra disponible aquí: http://goo.gl/9VYJ5U.}. Desde la perspectiva de la sociedad civil consultada, los hitos con fuertes componentes de participación no se implementaron correctamente: no se realizó la cantidad de reuniones comprometidas, ni con la frecuencia esperada, y en las pocas reuniones que hubo la sociedad civil fue meramente informada de los avances realizados en la implementación del compromiso. En ese sentido, uno de los participantes del grupo focal de sociedad civil preguntó: “¿Reuniones cada dos meses? Nosotros, al menos, participamos de dos. Una fue de lanzamiento del portal; no se nos consultó sobre lo que queríamos. No participamos en reuniones cada dos meses en las que se nos iba consultando sobre la información a subir al portal de datos” ^{Grupo focal con sociedad civil, Buenos Aires, 20/09/17.} .

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Con una formulación que buscó eliminar las ambigüedades y superar las limitaciones de su versión anterior, este compromiso se incorporó en el tercer plan de acción. El nuevo compromiso lleva el título de Profundización en la apertura y transparencia de la información vinculada a las compras y contrataciones de PAMI, entidad que es descrita como “el principal comprador de medicamentos e insumos médicos de la República Argentina”. Frente a una situación de insuficiencia informativa en este terreno, el compromiso se plantea el objetivo de “abrir progresivamente los documentos del ciclo de compras y contrataciones de medicamentos e insumos médicos que realiza PAMI a nivel central” ^{Cf. Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto de la República Argentina, aquí: http://goo.gl/56TtCp.}.

En esta oportunidad las condiciones están planteadas con mayor claridad. María Sol Tischik coordinadora de Desarrollo de Contenidos, puntualiza: “Acordamos con las OSC abrir en primera instancia las compras y contrataciones [que ya están disponibles en pdf] en formato Excel, con distintos detalles: fecha de apertura, categoría, destino, rubro, estado, etc. Pero solo a nivel central, porque a nivel UGL y agencia tiene un altísimo nivel de complejidad. […] Idealmente, PAMI debería digitalizar todos sus procesos y avanzar hacia un portal general de compras y contrataciones, pero […] no somos un ministerio, donde la información está centralizada. Todas nuestras unidades de gestión y agencias hacen compras, y hay agencias donde ni siquiera hay internet” ^{Entrevista con María Sol Tischik, Skype, 29/09/17.} .