Open data against corruption (CO0082)

Implement the Inter-American Open Data Program (PIDA) through a strategy of active transparency and the development of collaborative exercises between civil society, citizens and public entities, for the construction, opening and use of structured and quality strategic information that contributes to the prevention, monitoring, control and fight against corruption.

General Objective
To implement PIDA10 in Colombia to contribute to the prevention, surveillance and control of the fight against corruption; as well as to generate collaborative actions with civil society organizations and citizens in general that promote a culture of data reuse to exercise informed social control.

Expected results
 To publish PIDA's open data in the Colombian State Data Portal datos.gov.co for the use of public entities and all Colombians following the best quality practices in the publication of information.

What does it imply?
 Joining efforts and strengthening the inter-institutional articulation between the entities leading the policy of transparency, access to information and fight against corruption in Colombia, and civil society organizations, to promote an active transparency strategy for the opening of the datasets described in the PIDA, which is an international commitment and good practice assumed by the country within the framework of the Assembly of the Organization of American States (OAS). The above, with the purpose of allowing the opening and use of information to generate early warnings that help reduce and prevent corruption.

Action Plan Review

Compromiso 1: Datos abiertos contra la corrupción

Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República y Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Para una descripción completa del compromiso, ingresar al siguiente vínculo: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/12/Colombia_Action-Plan_2020-2022.pdf

Contexto y objetivos:

A nivel nacional, durante los años 2019 y 2020, la ciudadanía manifestó la necesidad de priorizar la lucha contra la corrupción en Colombia a través de protestas públicas (manifestaciones que se formalizaron a través de la Gran Conversación Nacional), encuestas para el Barómetro de Corrupción Global [1] y como resultado de las propias consultas realizadas para la cocreación de este plan de acción, a través de la plataforma Urna de Cristal. Colombia ya contaba con una serie de actividades planificadas, visibles en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y como parte de su participación voluntaria ante la Organización de Estados Americanos [2]. Debido a este contexto, el Comité de Estado Abierto de Colombia decidió tomar los insumos de estos distintos esfuerzos y priorizar un compromiso dedicado a la lucha contra la corrupción mediante la publicación de datos abiertos para el seguimiento, control y vigilancia social [3]. Este compromiso es el resultado de varias conversaciones y talleres impulsados por el Comité de Estado Abierto que identificaron como prioridad contribuir a la reducción y prevención de la corrupción a través de la implementación del Programa Interamericano de Datos Abiertos (PIDA), una herramienta de uso voluntario creada por la Organización de Estados Americanos en 2019 para lograr, como uno de sus objetivos, el incremento de las capacidades institucionales y ciudadanas en la lucha y prevención de la corrupción a través de los datos abiertos [4].

Colombia ya tiene un recorrido reconocido en la publicación de datos abiertos, figurando en el tercer lugar entre 33 países de la OECD evaluados en el índice de OURdata, especialmente por la accesibilidad de los datos disponibles [5].  Asimismo, sus esfuerzos en la publicación de datos en el área de contrataciones públicas han llevado resultados importantes como, por ejemplo, el incremento de la competencia en los procesos de licitaciones públicas [6]. Planes de acción anteriores han incluido actividades independientes sobre publicación de datos. Sin embargo, es primera vez que Colombia diseña una estrategia a ser co-implementada con la sociedad civil para la publicación de un conjunto de datos con el propósito explícito de reducir y prevenir la corrupción. De acuerdo con el texto del compromiso, aún falta publicar una serie de conjuntos de datos o información pública en formato procesable y de manera estructurada que pueda ser reutilizada para este fin [7]. Para la implementación del compromiso, se pretende crear una categoría del PIDA en la plataforma de datos abiertos del Gobierno colombiano donde se publiquen los 30 conjuntos de datos referidos por el programa como prioritarios en el combate contra la corrupción, y se realicen también ejercicios colaborativos de carácter local para fomentar el uso de esta información. Según un estudio diagnóstico del Ministerio de Tecnologías de la Información y la Comunicación, existen nueve conjuntos de datos disponibles, 13 dispuestos de manera parcial y ocho que no se han empezado a publicar.   

Asimismo, expertos consultados por el Comité de Estado Abierto mencionaron que la falta de información de calidad, como fuente fundamental para la veeduría, seguimiento y la denuncia de actos de corrupción sigue siendo una problemática recurrente en el tema de lucha contra la corrupción en Colombia. Por ejemplo, organizaciones como Datasketch han reportado errores importantes en cómo se almacena y registra la información, que no permiten hacer análisis exhaustivos para combatir la corrupción [8].     

Potencial para resultados: Sustancial

La implementación del PIDA en Colombia podría resultar en una herramienta de gran potencial para la prevención y detección de posibles casos de corrupción, cuyo uso permitiría un análisis exhaustivo de un conjunto de datos específicos, de amplio alcance y necesarios para detectar irregularidades. El Open Data Charter ofrece un guía donde se destacan casos de uso en los que estos datos han servido para hacer frente a las redes de corrupción. Incluye ejemplos del uso de datos sobre beneficiarios reales bajo los estándares de Open Ownership, así como el uso de datos de contrataciones públicas para resaltar áreas que pueden estar estadísticamente sujetas a un mayor riesgo de corrupción y ayudar a focalizar los recursos de investigación y sanción [9]. En este sentido, debido al objetivo del compromiso de reducir y prevenir la corrupción, la calidad de los datos publicados debe ser suficiente para permitir un análisis exhaustivo para combatir la corrupción. Por ejemplo, deben permitir identificar señales de alerta o “banderas rojas” como posibles sobornos, conflictos de interés, eliminación de la competencia, entre otros [10].

Adicionalmente, aunque el texto del plan de acción no específica qué otras entidades de Gobierno estarán involucradas en su implementación, una delegada del Ministerio de las TIC en entrevista con el investigador del MRI destacó la oportunidad que permite el compromiso para la colaboración de otras entidades, además del Ministerio, que puedan apoyar en la publicación de datos [11]. Asimismo, la realización de ejercicios colaborativos regionales, como fue destacado por la delegada del Ministerio de las TIC, busca enfocarse en fomentar que los gobernantes en los departamentos y municipios colombianos y sus ciudadanos puedan hacer uso de esta información para prevenir hechos de corrupción [12]. Este enfoque, también comentado por la delegada del Open Data Charter al investigador del IRM, es realmente el aporte sustancial que debe buscarse, en la medida en que estos datos deben ser ampliamente reutilizados por la ciudadanía y deben motivar ejercicios reales de veeduría y control social para prevenir y evitar actos de corrupción [13]. 

Oportunidades, retos y recomendaciones durante la implementación

El reto principal para la debida implementación de este compromiso es asegurar que los datos referidos por el PIDA sean adecuadamente publicados, en el sentido de permitir su libre acceso, pero también que estos sean completos, entendibles, fáciles de usar y que permitan su utilización para detectar irregularidades en políticas públicas asociadas con corrupción. Ello implica:

• La participación activa de los usuarios principales de estos datos (organizaciones de la sociedad civil especializadas) durante la implementación del compromiso, como garantes de la publicación de datos de calidad. Es importante que se tomen en cuenta las exigencias en cuanto a la calidad de los datos durante la realización del diagnóstico así como evaluar si los datos que ya están publicados cumplen con los mínimos requeridos para que sirvan en la reducción y prevención de la corrupción.
• Seguir la recomendación del Open Data Charter de reunir a las entidades que administran los datos en la mesa de implementación o seguimiento del compromiso, para asegurar un compromiso colectivo hacia la publicación de datos y uniformidad en la calidad de estos.
• Procurar que se ubiquen los datos en una sola plataforma, bien sea el portal de datos abiertos del Gobierno o el recién creado Portal Anticorrupción de Colombia (PACO) en el cual incluso se han identificado y publicado algunos de los conjuntos de datos siguiendo los lineamientos del PIDA [14]. Asimismo, es importante garantizar que los datos sean de fácil acceso y lectura para sus usuarios, utilizando estándares técnicos como el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas de Open Contracting Partnership [15] o los lineamientos de estructuración que el mismo Estado colombiano ha definido en su Guía de Datos Abiertos, producida por el Ministerio de las TIC [16].
• Agregar información a los conjuntos de datos limpios y ordenados, como el acceso a APIs, Metadatos, diccionarios de datos, licencias de uso, criterios de actualización de la información, sugeridos en la guía de Open Data Charter [17].

Adicionalmente, la resolución de creación del PIDA resalta que los estados miembros del programa deben utilizar los 30 conjuntos de datos como referencia, teniendo también en consideración su propia legislación interna [18]. En este sentido, un reto en esta materia es asegurar que esta apertura no se ciña única y exclusivamente a los conjuntos identificados por el PIDA para temas de lucha contra la corrupción. Por ello, el IRM recomienda profundizar en una estrategia para la publicación de datos, que tenga siempre el objetivo de que sirvan para la reducción y prevención de la corrupción, definiendo:

• todos los datos que se van a publicar (incluyendo los conjuntos exigidos por el PIDA y aquellos que consideren importantes de manera adicional),
• los plazos y orden en los que se espera la publicación de los conjuntos,
• actividades concretas de trabajo con las agencias poseedoras de los datos,
• mínimos de calidad para cada tipo de dato a publicar,
• las “acciones colaborativas regionales” destacadas en el plan de acción dentro de una estrategia más amplia de difusión y promoción de la reutilización de los datos de PIDA, que vertebre el territorio, atienda brechas en cuanto al acceso a los datos y forme en capacidades a posibles actores interesados en el uso de los mismo,
• espacios o herramientas para documentar y visibilizar evidencias donde los actores correspondientes se hayan responsabilizado por casos de corrupción detectados a través del uso de los datos publicados. Esto, con el fin de asegurar la credibilidad de esta iniciativa que, en parte, dependerá de si hay evidencia sobre cómo esta información puede generar acción correctiva o sancionadora.

Results Report

Compromiso 1. Datos abiertos contra la corrupción

● Verificable: Sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí

● Potencial para obtener resultados: Sustancial

● Cumplimiento: Sustancial

● ¿Abrió el Gobierno? Marginal

Compromiso 1: Datos abiertos contra la corrupción
Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República y Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Contexto y objetivos:

De acuerdo con la Revisión del Plan de Acción: Colombia 2020-2022 del IRM, durante los años 2019 y 2020, la ciudadanía manifestó la necesidad de priorizar la lucha contra la corrupción en Colombia [1]. Como parte de su respuesta a esta prioridad nacional, el Comité de Estado Abierto sometió a consulta y decidió priorizar un compromiso dedicado a la lucha contra la corrupción mediante la publicación de datos abiertos para el seguimiento, control y vigilancia social. Este se elaboró bajo el Programa Interamericano de Datos Abiertos (PIDA), una herramienta de uso voluntario creada por la Organización de Estados Americanos en 2019 para promover el incremento de las capacidades institucionales y ciudadanas en la lucha y prevención de la corrupción a través de los datos abiertos.

El PIDA contempla la publicación de 30 conjuntos de datos abiertos detallados de manera específica. Así como se advirtió en la Revisión del Plan de Acción: Colombia 2020-2022 del IRM, uno de los principales retos durante la implementación de este compromiso iba a ser asegurar que los datos referidos por el PIDA fuesen adecuadamente publicados, en el sentido de permitir su libre acceso de manera completa, con fácil entendimiento y uso para fortalecer las prácticas anticorrupción. Durante el periodo de implementación de dos años (hasta agosto de 2022), el Gobierno de Colombia cumplió con la publicación de 16 conjuntos de datos de manera total, 3 de forma imparcial y 11 pendientes de publicar a través del portal http://www.datos.gov.co [2]. Dicho portal se encuentra en funcionamiento desde antes de la implementación del plan y, en términos generales, alberga muchos otros conjuntos de datos no relacionados al PIDA. Para completar el PIDA, el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación (MINTIC) brinda asistencia técnica y apoyo a las instituciones públicas para sistematizar la información y lograr su publicación de acuerdo con los requisitos solicitados en el portal.

Posterior al cierre del plazo de implementación del plan de acción, el Gobierno continuó trabajando en la publicación de los conjuntos de datos abiertos faltantes relacionados al PIDA, que han sido de utilidad para dar seguimiento a posibles fallas administrativas, fiscales o incluso casos de corrupción, según reporta la Secretaría de Transparencia. A abril de 2023, el Gobierno reportó en la página web de PIDA la publicación de 28 conjuntos de datos completos y uno de forma parcial, sobre la meta de 30 grupos de datos. Los esfuerzos por la actualización de este portal por parte del Gobierno comenzaron desde diciembre de 2020 y actualmente constituyen una herramienta para que los ciudadanos hagan uso de los conjuntos de datos disponibles.

¿Abrió el Gobierno?
Marginal

De acuerdo con representantes del Gobierno y del foro multiactor [3], al cierre de la implementación, la publicación de muchos conjuntos de datos enfrentó obstáculos relacionados a la capacidad gubernamental insuficiente para recopilarlos o procesarlos, así como reformas legales que impidieron recolectar algunos datos, tal fue el caso del registro de cabildeos. La lista completa de datos publicados del PIDA puede consultarse en el portal de datos abiertos [4], y dentro de los grupos pendientes por publicar se encontraban conjuntos de datos relacionados a información sobre cabildeos, presupuestos públicos, promesas de campañas, declaraciones de activos, alianzas público-privadas, lista de personas políticamente expuestas, entre otros.

De acuerdo con fuentes del foro multiactor y Gobierno, completar la lista requiere asignar más recursos para ejecutar mejoras en los mecanismos de generación y consolidación de los datos pendientes. Tanto Gobierno como sociedad civil reconocen que el impacto de este compromiso ha permitido continuar con el posicionamiento de la necesidad de utilizar datos abiertos para combatir la corrupción. En el futuro, esperan que este compromiso continúe en próximos planes de acción y que otros sectores -como la academia- puedan incorporarse a esta iniciativa.

El compromiso también ha permitido el uso de datos para el seguimiento ciudadano a la gestión pública. Ya en 2019 la OCDE catalogaba a Colombia como el tercer país con mayor uso de estrategias digitales de acuerdo con su Índice de Gobierno Digital [5]. Según opiniones del foro multiactor, la incorporación de datos en el portal ha fortalecido el control social informado, aunque no identifican proyectos puntuales de seguimiento a partir de la incorporación de estos datos en el portal.

En la revisión del plan de acción [6] se identificó un aspecto relevante señalado por expertos del Comité de Estado Abierto:

“…la falta de información de calidad, como fuente fundamental para la veeduría, seguimiento y la denuncia de actos de corrupción sigue siendo una problemática recurrente en el tema de lucha contra la corrupción en Colombia.”

Al ser consultados sobre esta observación, tanto los miembros del foro multiactor como Gobierno reconocen que, aunque falta mucho por completar como parte de la implementación del PIDA, los esfuerzos en el marco de este compromiso y del plan de Estado abierto en general han permitido que más instituciones públicas muestren interés en sumarse a estos esfuerzos. Esta situación no ocurría con tanta facilidad en el pasado. Considerando el cumplimiento parcial y las valoraciones de los actores involucrados, la apertura del Gobierno de este compromiso se considera marginal. 

Mirando hacia adelante

En el largo plazo, el foro multiactor espera que el Gobierno de Colombia pueda completar las reformas y ajustes pendientes necesarios para la publicación de los conjuntos de datos abiertos faltantes. A la fecha de cierre del informe, el Gobierno confirmó que continúa con la implementación del compromiso más allá del periodo de implementación del plan, señalando que aún falta la publicación de las actas de registro de reuniones de alto Gobierno. Para que el objetivo general de este compromiso se cumpla, el investigador del IRM recomienda al Gobierno elaborar una planificación basada en la identificación de cuellos de botella y necesidades puntuales para completar la publicación de datos, así como planificar el fortalecimiento de capacidades ciudadanas para el uso de datos en el monitoreo de políticas públicas por parte de la ciudadanía.