Observatorio Ciudadano Anti-Corruption (PA0026)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
Existe una total desconfianza ciudadana en las actuaciones de los servidores públicos producto de la cantidad de casos de corrupción que han sido denunciados y hasta la fecha no han recibido castigo; por otro lado no existe una plataforma ni un procedimiento claro para que las organizaciones de la sociedad civil podamos observar y dar seguimiento a las contrataciones públicas, las actuaciones de los Diputados en la Asamblea Nacional, ni a las investigaciones y juicios de corrupción que se están dando en la actualidad en el ámbito de la administración de justicia.

¿Cuál es el compromiso?
Creación de un observatorio ciudadano para la medición, análisis y seguimiento de actos de corrupción, a partir de la interacción entre ciudadanos y los Órganos del Estado, con base en la información divulgada.

Este se enfocará en las iniquidades e irregularidades que se observen en las contrataciones públicas, gestión parlamentaria y la administración de justicia. Entre los resultados esperados está incidir en la elaboración, ejecución, seguimiento y reforma de las políticas públicas, programas, acciones, mecanismos y leyes dirigidas a la prevención y lucha contra la corrupción.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
La creación de un mecanismo claro para que la sociedad civil observe y de seguimiento a las contrataciones públicas, a las actuaciones de los diputados de la Asamblea Nacional y a los procesos judiciales sobre corrupción, aumentarán la confianza de la ciudadanía en estos tres Órganos del Estado, al igual que mejorará el acceso a la información y la rendición de cuentas por parte de estos servidores públicos.

¿Por qué es relevante a los valores de la AGA?
Este compromiso es relevante frente a:
a) transparencia: se publicará más información, mejorando la calidad de la misma y el acceso a ésta por parte del público, propiciando el derecho de acceso a la información;
b) participación pública: se crearán y mejorarán oportunidades y capacidades en el público para influir o tomar decisiones, al igual que condiciones favorables para la sociedad civil del país.

Información adicional
Este compromiso se vincula con:
a) Objetivo de Desarrollo Sostenible 16: Promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas, meta 16.5: Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas, meta 16.6: Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas

1. Observatorio Ciudadano Anticorrupción

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Creación de un observatorio ciudadano para la medición, análisis y seguimiento de actos de corrupción, a partir de la interacción entre ciudadanos y los Órganos del Estado, con base en la información divulgada. Este se enfocará en las iniquidades e irregularidades que se observen en las contrataciones públicas, gestión parlamentaria y la administración de justicia [1].

Fecha de inicio: Agosto 2017              Fecha de término: Febrero 2019

Contexto y objetivos

Este compromiso pretende crear un observatorio mediante el cual se haga un seguimiento consistente a los procesos de licitaciones y contrataciones públicas, a la gestión parlamentaria y a la administración de justicia en el país.

Como se explicó en la sección de Contexto Nacional del presente informe, Panamá tiene altos índices de percepción de corrupción impulsados por escándalos ocurridos en los últimos ocho años. Por ellos el Índice de Percepción de la Corrupción 2017 ubica a Panamá en la posición 96 de 180 países [2]. Entre estos casos destacan los Panama Papers y los sobornos realizados por la empresa constructora Odebrecht, y que condujeron a la detención en 2015 del primer magistrado de la Corte Suprema de Justicia panameña condenado por corrupción. También llevaron a la aprehensión de más de US$397,7 millones en efectivo y bienes relacionados a estos casos de corrupción [3].

A través del observatorio se consolidaría y publicaría información sobre la labor de los diputados de la Asamblea Nacional, la gestión de las contrataciones públicas y sobre las investigaciones y juicios de corrupción que se llevan a cabo por actos cometidos por funcionarios públicos. El observatorio permitiría que la ciudadanía pueda también hacer un seguimiento más cercano sobre la evolución de los procesos en los temas mencionados. El resultado esperado, de acuerdo al plan de acción, es “incidir en la elaboración, ejecución, seguimiento y reforma de las políticas públicas, programas, acciones, mecanismos y leyes dirigidas a la prevención y lucha contra la corrupción”. Las principales tareas señaladas para cumplir con los objetivos son las siguientes:

• Realizar un laboratorio cívico con actores del gobierno, sociedad civil, academia, hackers cívicos, desarrolladores y medios de comunicación, para establecer las estrategias de cada temática del observatorio ciudadano.
• Ejecutar los tres planes de trabajo surgidos del laboratorio cívico
• Definir el interés ciudadano sobre las tres temáticas del observatorio
• Definir los criterios de medición para cada uno de los aspectos a observar
• Definir los parámetros administrativos, financieros y operacionales
• Establecer los aspectos técnicos y procesales que se deban crear/modificar para facilitar el acceso a la información que nutrirá el observatorio.
• Crear la página Web del observatorio
• Lanzar del observatorio y realizar actividades de sensibilización y divulgación

Estas actividades propuestas podrían ayudar a consolidar información publicada sobre delitos contra la corrupción, lo que facilitaría darle seguimiento a los casos y el involucramiento de actores de la sociedad civil. Adicionalmente, el compromiso indica que el observatorio estará integrado por miembros de la sociedad civil, quienes trabajarán con órganos del Estado involucrados de alguna manera en los casos a los que dé seguimiento, por lo que el compromiso es relevante a los pilares de acceso a la información y participación ciudadana.

Las actividades señaladas son concretas, lo que facilita verificar su cumplimiento. Sin embargo, lo que no está claro es de dónde provendrían los recursos para la implementación del compromiso, cuál sería la participación de las instituciones públicas en su creación y mantenimiento, si la tienen, ni cuál sería la organización responsable del observatorio. Tal y como está redactado el compromiso, aparece la ANTAI como encargado de su implementación, pero da la impresión que sería la sociedad civil la encargada de hacer realidad el observatorio. El plan de acción tampoco indica quién será el responsable de darle continuidad una vez creado, si el gobierno o la sociedad civil.

En caso de que sea la sociedad civil quien deba implementar este compromiso, se corre el riesgo de que la iniciativa nunca llegue a institucionalizarse y que, por lo tanto, se perjudique su sostenibilidad en el largo plazo y no logre el impacto esperado a la hora de corregir comportamientos inadecuados dentro del gobierno, o configurar políticas públicas para el control de la corrupción.

Siguientes pasos

Conviene clarificar cuál será la procedencia de los recursos y la distribución de tareas para la implementación del compromiso, de manera que se conozca quién será el responsable de implementarlo y que exista una clara línea de rendición de cuentas sobre su cumplimiento.

Si fuese sociedad civil la responsable de su implementación resultaría confusa esta línea de rendición de cuentas sobre el cumplimiento del compromiso, pues sería una o varias organizaciones de sociedad civil la que terminaría dando cuentas ante el resto de la ciudadanía o ante el mismo gobierno. Desde esta perspectiva, el observatorio se convertiría más en un instrumento de control ciudadano que de participación. Además, la implementación podría verse truncada por la limitación de fondos y de tiempo con que, como es conocido, cuentan las organizaciones de la sociedad civil panameña. Por estas razones, más las mencionadas anteriormente, no suele ser conveniente que organizaciones de sociedad civil asuman como principales responsables la implementación de compromisos. La expectativa es que estos sean asumidos por instituciones de gobierno y que las organizaciones civiles trabajen con ellas en el proceso de definición, desarrollo e implementación de las iniciativas. De esta manera, el gobierno podrá empoderar a la ciudadanía a lo largo de las diferentes etapas.

Por otro lado, conviene enfocar parte de las actividades por implementar en las acciones que tomará el observatorio a partir de la información divulgada sobre corrupción. En el próximo plan de acción podría incluirse un compromiso con mayor impacto potencial si se considera como parte de las iniciativas del observatorio los siguientes elementos:

• El desarrollo de planes de acción para evitar situaciones de corrupción a partir de la información consolidada y calificada por el observatorio,
• La sistematización de lecciones aprendidas a partir de los casos encontrados y el involucramiento ciudadano en la fiscalización de la función pública, a través de oportunidades detectadas por los datos arrojados por la iniciativa.
• La definición de situaciones de riesgo de corrupción, o malas prácticas en la función pública que podrían abrir portillos a actos corruptos, a partir de experiencias pasadas.

Todas estas iniciativas pasan por un trabajo de análisis de la información que vaya más allá de su publicación y requiere profundizar en ella. Existen ejemplos internacionales sobre la implementación de observatorios ciudadanos que podrían analizarse para sacar de ellas lecciones, tanto de lo que ha funcionado como de lo que no, que ayuden a conseguir el éxito de esta iniciativa en Panamá. Entre ellas están los casos de Chile [4] y de Colombia [5].

La organización de Estados Americanos también cuenta con un estudio sobre cómo considera que deberían funcionar los observatorios de políticas públicas [6].

1. Observatorio Ciudadano Anticorrupción

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Creación de un observatorio ciudadano para la medición, análisis y seguimiento de actos de corrupción, a partir de la interacción entre ciudadanos y los Órganos del Estado, con base en la información divulgada.

Este se enfocará en las iniquidades e irregularidades que se observen en las contrataciones públicas, gestión parlamentaria y la administración de justicia.

Entre los resultados esperados está incidir en la elaboración, ejecución, seguimiento y reforma de las políticas públicas, programas, acciones, mecanismos y leyes dirigidas a la prevención y lucha contra la corrupción.

Este compromiso buscó crear un observatorio en tres áreas de interés: los procesos de las contrataciones del Estado, la gestión parlamentaria de la Asamblea Nacional y los procesos judiciales de casos de corrupción contra el funcionariado público. De acuerdo con el plan de acción, aumentar la publicación de información, su seguimiento y documentación facilitaría a la sociedad civil la medición y análisis de la gestión pública, promovería un mejor uso de los recursos del Estado, y contribuiría a informar la toma de decisiones por parte de los ciudadanos en procesos electorales.

Las características del observatorio se definirían a través de un laboratorio cívico en el que participarían tanto representantes del Gobierno como organizaciones de la sociedad civil, la academia, desarrolladores y medios de comunicación. De este taller se obtendrían los planes de trabajo para cada una de las tres áreas del observatorio. También se realizarían encuestas para conocer la información de mayor interés para la ciudadanía en relación con las tres áreas temáticas, y se realizarían los cambios necesarios para que las plataformas de divulgación del Estado incluyeran la información que el observatorio les proveería.

El compromiso tuvo un nivel de cumplimiento sustancial. Hay varias razones que pueden explicar por qué la implementación no fue completa. En primer lugar, el compromiso no contó con una institución implementadora ni fondos por parte del Estado. Fue la sociedad civil la que consiguió recursos y tomó la iniciativa de las acciones ejecutadas [1]. Por otra parte, el Órgano Legislativo no confirmó su aceptación del compromiso, por lo que no se trabajó la temática de transparencia parlamentaria. Asimismo, las organizaciones de la sociedad civil interesadas en el área de contrataciones del Estado se separaron de las acciones de implementación tras involucrarse activamente en otras actividades dentro del proceso de elecciones presidenciales que vivió Panamá en 2019 [2].

Debido a lo anterior, las acciones del compromiso se circunscribieron a la creación de un observatorio sobre la labor y sentencias del Poder Judicial. El plan de trabajo se creó mediante talleres y se puso en línea a disposición del público [3]. El observatorio se lanzó en febrero de 2019 [4], y publicó su primera observación el 30 de septiembre de ese mismo año [5], gracias al trabajo de la Fundación para el Desarrollo y la Libertad Ciudadana [6].

Un aspecto que retrasó la implementación del compromiso fue la dificultad inicial de la sociedad civil para especificar la información requerida del Gobierno. Asimismo, el Órgano Judicial no cuenta con procedimientos para la publicación proactiva de datos abiertos. Representantes del Órgano Judicial admitieron retos pendientes en el proceso de recolección y publicación de la información [7]. En entrevista con el investigador del IRM, indicaron depender de las personas responsables de capturar los datos de cada despacho judicial. Si bien es obligatorio por ley el uso de plataformas informáticas [8], eso no siempre se cumple y no existen consecuencias por su incumplimiento. Muchos procesos de recolección de datos siguen haciéndose manualmente: algunos despachos usan ventanillas únicas para recibir demandas, solicitudes de servicios y tramitar procesos.

La ambición de la sociedad civil es continuar con las tareas realizadas, pero para ello requiere de la colaboración de la institución judicial y de recursos. Entre los datos que la sociedad civil aspira a divulgar en el futuro están los históricos de sentencias, cómo llegaron los jueces y juezas a sus puestos, los puntos otorgados a sus hojas de vida, y si han enfrentado procesos disciplinarios. Asimismo, consideran importante mejorar la metodología de levantamiento de información y los formatos de presentación [9].

Al momento de realizar el análisis de este compromiso, el observatorio estaba a la espera de que se atendiera una petición de información pendiente, que incluía datos de viáticos, divulgados solamente en formato PDF y de forma desactualizada, y la lista de jueces y juezas con sanciones por temas éticos [10].

La implementación del compromiso contribuyó significativamente a mejorar las condiciones de apertura del Gobierno en el área de acceso a la información. Las acciones de implementación del compromiso, aunque no alcanzaron a cubrir todas las áreas incluidas en el plan de acción, ayudaron a publicar información no disponible anteriormente sobre el actuar del Órgano Judicial y a mejorar las prácticas de divulgación de este último. Además, el observatorio publicó sus primeras tres observaciones a partir del análisis de esta información, lo que ayudará al Órgano Judicial a empezar a desarrollar procesos de divulgación proactiva de datos abiertos.