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Spain

Regulations for the Transparency Law (ES0036)

Overview

At-a-Glance

Action Plan: Spain Action Plan 2017-2019

Action Plan Cycle: 2017

Status: Inactive

Institutions

Lead Institution: Ministry of Finance and Civil Service

Support Institution(s): Ministries and Public Bodies: Council of Transparency and Good Governance (CTBG) and the Spanish Data Protection Agency (AEPD).; Citizens, Civil Society Organizations, consumer and user representatives and users from the academic world.

Policy Areas

Access to Information, E-Government, Fiscal Openness, Legislation & Regulation, Legislative, Open Regulations, Publication of Budget/Fiscal Information, Right to Information

IRM Review

IRM Report: Spain Design Report 2017-2019

Starred: Pending IRM Review

Early Results: Pending IRM Review

Design i

Verifiable: Yes

Relevant to OGP Values: Access to Information

Potential Impact:

Implementation i

Completion: Pending IRM Review

Description

Ministry Responsible: Ministry of Finance and Civil Service; Other actors: Government: Ministries and Public Bodies: Council of Transparency and Good Governance (CTBG) and the Spanish Data Protection Agency (AEPD).; Civil society, private initiative, multilateral and working groups: Citizens, Civil Society Organizations, consumer and user representatives and users from the academic world.; Status quo or problem to be addressed: Law 19/2013, of December 9, on transparency, access to public information and good governance favors the consolidation of a participatory society and represents a new way of understanding the relations between the Administration and the citizens, providing means of accountability, establishing transparency obligations and articulating the right of access to information. Since its entry into force, it has become clear that there is a need to develop aspects of the law by regulatory means.; Main objective: Development of Law 19/2013, of November 9, on transparency, access to public information and good governance with the participation of stakeholders during the period of public consultation and the hearing process.; Brief description of the commitment: The Regulation of the Transparency Law intends to develop some of the provisions of the Law in such a way as to make it possible to define concepts, specify certain provisions and increase legal certainty; Addressed challenge of the OGP
by the commitment: Improvement of public services and increase of public integrity.; Relevance: Transparency and Citizen Participation; Aim: Regulatory development signifies a very important milestone in Transparency and Accountability. It will enable a detailed general action framework to be published so that the information in most demand can be published and with the necessary detail to respond to the needs detected and that have been revealed by different groups. The regulation covers the need to set criteria more in line with reality in both active publication and the exercise of the right of access. For this development, prior public consultation will be held and a hearing process that will enrich the debate and take account of citizen contributions in this regard.

IRM Midterm Status Summary

EJE TRANSPARENCIA

3.5 Desarrollo del Reglamento Ley de Transparencia

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de noviembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno contando con la participación de los agentes interesados durante el periodo de consulta pública y el trámite de audiencia…que permita acotar conceptos, precisar determinadas disposiciones e incrementar la seguridad jurídica.

El compromiso contiene las siguientes metas: 1. Consulta pública previa (líneas generales del Reglamento). 2. Redacción de borrador de reglamento y borrador de MAIN. 3. Consultas internas al Ministerio 4. Trámite de audiencia e información pública. 5. Informe de coordinación y calidad normativa. 6. Informes de otros departamentos y órganos. 7. Informes de Administraciones Públicas. 8. Informe de la Secretaría General Técnica. 9. Dictamen del Consejo de Estado. 10. Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. 11. Elevación al Consejo de Ministros.

Fecha de inicio: Julio 2017 Fecha de término: Julio 2018

El texto completo del compromiso se encuentra en Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017-2019 de la Alianza para el Gobierno Abierto, disponible aquí: https://bit.ly/2Wubeyk.

Contexto y objetivos

Objetivo general y relevancia

Este compromiso busca el desarrollo del reglamento para la Ley 19/2013 y atender una demanda compartida por los actores de Gobierno y sociedad civil implicados en su creación y promoción. Se inició la elaboración del primer borrador de reglamento previo al compromiso para lo cual se habilitaron dos consultas públicas sobre el citado borrador elaborado en 2014: una primera consulta, de carácter restringido a varias organizaciones pro transparencia en julio de 2015 y una consulta pública realizada entre julio y septiembre de 2017 [62]. El 28 de febrero de 2019 se publicó un nuevo borrador del reglamento [63] de desarrollo de la Ley 19/2013 en el portal de transparencia estatal, el cual llevó asociado otro periodo de consultas públicas (abierto del 1 al 21 de marzo de 2019). El contenido de las propuestas ciudadanas y su impacto en la normativa se analizarán en el próximo informe del IRM sobre la implementación del tercer plan de acción.

Las OSC consultadas reconocieron unánimemente la importancia de un desarrollo reglamentario de esta ley. Una gran parte de las propuestas ciudadanas iniciales solicitaban ya, en el primer trámite de consultas públicas a mediados del 2015, la aprobación de un reglamento de desarrollo de la ley que acotase conceptos vagos e indeterminaciones, así como avanzar en cambios claves en la ley reduciendo, por ejemplo, los tiempos de respuesta. De igual forma que no se exigiera la identificación electrónica en las solicitudes de información pública.

Este compromiso se orienta a continuar la tramitación del proyecto de reglamento, a través de las consultas públicas y de los informes de los órganos gubernamentales correspondientes, y termina con su presentación al Consejo de Ministros. Contiene lo que podríamos denominar “la piedra angular” para optimizar la garantía y simplificación del ejercicio del derecho de acceso a la información y constituye una medida de gran relevancia para el acceso a la información.

Sin embargo, las metas definidas son vagas en relación con su contenido y no aportan información relativa al alcance que pretenden conseguir. De acuerdo con Alba Gutiérrez,

“El compromiso podía haber sido diseñado de forma más específica, incluso haber incluido medidas concretas y evaluables como puede ser la elaboración de un protocolo de actuación para mejorar los plazos de respuesta (de las solicitudes de acceso a la información) o haber adquirido el compromiso de publicación proactiva de la información clave para la toma de decisiones, como por ejemplo: agendas, gastos de viaje, asistentes a reuniones, actas de dichas reuniones, documentos considerados como accesorios pero que influyen en la toma de decisiones importantes”. [64]

En esencia, el compromiso busca continuar el debate público, mientras que las OSC pro transparencia buscan que el plan de acción incluya un compromiso de ajustar el reglamento con el fin de mejorar los plazos de respuesta, conseguir la publicación proactiva de cierta información, entre otros.

El Gobierno replanificó la presente medida como parte de las modificaciones introducidas en la segunda versión del tercer plan. presentada en junio de 2018.

Verificabilidad e impacto potencial

El compromiso contiene 11 metas que son verificables pues suponen los requisitos necesarios para la tramitación de un proyecto normativo.

En cuanto al impacto potencial del compromiso, su implementación completa concretaría reglamentariamente aspectos relevantes de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, aportando así mayor seguridad jurídica al ejercicio del derecho de acceso y a las obligaciones de publicidad activa.

En opinión de la investigadora del IRM, el impacto potencial depende de dos cuestiones. La primera es que en la redacción del reglamento se tomen en consideración las demandas de las OSC, así como de la ciudadanía y del resto de partes del proceso OGP (comunidades autónomas, ministerios, FEMP, Agencia Española de Protección de Datos, Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y Consejo de Estado).

La segunda es que el reglamento sea efectivamente aprobado por el Gobierno, puesto que el compromiso termina con elevarlo al Consejo de Ministros.  Sobre la primera cuestión, el tercer plan de acción (y este compromiso en particular) deja fuera de su diseño un profundo debate acerca de la necesidad de modificación de la Ley 19/2013 de transparencia en los aspectos que las OSC pro transparencia resumieron en su carta abierta al Gobierno [65] de la siguiente manera:

“Una Ley de Acceso a Información en línea con los estándares internacionales: El derecho de acceso a la información está reconocido como derecho humano fundamental por jurisprudencia a nivel internacional. España debe garantizar que no existan barreras en el acceso a la información. Para ello, España debe mejorar urgentemente su Ley de Transparencia, y en particular debe: eliminar los requisitos de identificación electrónica y permitir realizar solicitudes de acceso a información a través de correo electrónico; eliminar las causas de inadmisión de información considerada auxiliar o de apoyo (artículo 18b); reforzar las competencias del Consejo de Transparencia dotándole de poder sancionador y de inspección.”


A lo anterior se unen peticiones para la configuración de un procedimiento jurisdiccional sumario de protección del derecho de acceso a la información, para agilizar el sistema de determinación de competencias dentro de la AGE a fin de reducir los plazos de respuesta. También se unen peticiones para la consideración del silencio administrativo positivo en la normativa estatal, como ya lo reconocen las comunidades autónomas de Aragón, Cataluña, Comunidad Valenciana y Navarra. Este último es un tema sujeto a polémica jurídica [66].

Respecto a la consideración del derecho de acceso a la información como derecho fundamental, la DGGP optó por no incluir [67] tal cuestión dentro del tercer plan de acción indicando que: “No será objeto del tercer plan de Gobierno Abierto interpretar o dirimir sobre una cuestión de tanta relevancia y que merece nuestro máximo respeto.” Las opiniones arrojadas durante la fase de recolección de pruebas para la elaboración de este informe coinciden en que este tema es un aspecto fundamental que debería abordarse en España a fin de aportar seguridad jurídica y claridad. Helen Darbishire afirma: “Si contamos con un reglamento fuerte que verdaderamente concrete los aspectos ambiguos de la Ley, no sería imprescindible que esta tenga el estatus de un derecho fundamental, aunque sería lo correcto y en línea con los estándares internacionales” [68].

Por todo ello, la investigadora considera que este compromiso podría tener un impacto significativo en el avance de la aplicación de la ley. Para que sea transformador, se considera importante que se amplíe su alcance determinando el impacto potencial del compromiso, el cual es moderado, lo que quiere decir que es  de gran potencial pero de alcance más limitado.

Siguientes pasos

Todas las partes entrevistadas consideran que el desarrollo reglamentario de la ley de transparencia estatal es un aspecto prioritario para el gobierno abierto en España que se debe finalizar en este tercer plan de acción. En este sentido la investigadora recomienda que se retome el diálogo y las negociaciones con las OSC representadas en el Foro de Gobierno Abierto español, a fin de reconsiderar la regulación de los aspectos expuestos. En consecuencia, se sugiere:

  • Agilizar la aprobación y entrada en vigor del Real Decreto de desarrollo reglamentario de la normativa estatal de transparencia, a fin de aportar seguridad jurídica ante la dispersión normativa en materia de transparencia. Recordemos que España tiene 13 leyes autonómicas en materia de transparencia y acceso a la información con regulaciones diferentes.
  • Asegurar que el reglamento recogerá los criterios interpretativos emitidos tanto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como por la jurisprudencia española a fin de aportar mayor seguridad jurídica al mapa de la transparencia española.
  • Considerar la creación de un espacio colaborativo (por ejemplo, mesas de trabajo) con expertos en el tema, miembros del público y entidades relevantes sobre el desarrollo del reglamento. Esto con el fin de discutir la incorporación los aportes y recomendaciones ciudadanas más relevantes, rescatadas en los tres periodos de consultas públicas, al desarrollo reglamentario de la Ley 19/2013. Estas abordan una diversidad de temas, por ejemplo: obligaciones de publicidad activa, definición de información pública, obligaciones de información de sociedades mercantiles, fundaciones y asociaciones, acceso a la información sustituida, objeto de la solicitud de acceso a la información pública, protección de la identidad del interesado, derechos e intereses de terceras personas, entre muchos otros [69].
[62] Consultas públicas previas relativas al Proyecto de Real Decreto de desarrollo de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno: http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/ParticipacionCiudadana/ParticipacionProyectosNormativos/proyectoRDTransparencia/ConsultaPublica.html
[64] Alba Gutiérrez, ex integrante de la OSC Access Info Europe y actual investigadora del IRM para Madrid, entrevista de la investigadora del IRM, enero 2019.
[65] Carta abierta al Gobierno español para avanzar en Open Data y Gobierno Abierto, 7 de octubre de 2016: https://civio.es/novedades/2016/10/07/carta-abierta-al-gobierno-espanol-avanzar-en-datos-y-gobierno-abierto-iodc16/
[66] Aspecto no exento de polémica tras la sentencia del Tribunal Constitucional, que considera inconstitucional la expresión “y sentido del silencio”: https://www.tribunalconstitucional.es/NotasDePrensaDocumentos/NP_2018_102/2017-5228STC.pdf
[67] 1er Informe de valoración de abril de 2017 sobre el primer plazo consulta pública, correspondiente al tercer plan OGP:  http://transparencia.gob.es/transparencia/dam/jcr:63cecaa1-0ea3-434b-b8e5-898647b60c3d/Fase%20I_Actividad%204_Informe%20de%20valoración.pdf
[68] Helen Darbishire (Directora de Access Info Europe), entrevista de la investigadora  del IRM, enero 2019.
[69] Organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos resumieron algunas de estas recomendaciones, aunque sugerimos la ampliación de esta discusión a otros expertos y entidades de Gobierno relevantes. Destacamos dos:
  1. Recomendaciones de CIVIO al proyecto de Real Decreto de Desarrollo a la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno:
  1. Comentarios al borrador del Reglamento de la Ley 19/2013 de transparencia (Tercera versión 28-2-2019). Miguel Ángel Blanes. Blog de Transparencia y Gobierno Abierto, abril 2019: https://miguelangelblanes.com/2019/04/04/comentarios-al-borrador-del-reglamento-de-la-ley-19-2013-de-transparencia-tercera-version-28-2-2019/

Commitments

  1. Creation of an Open Government Forum

    ES0024, 2017, Public Participation

  2. Sectoral Commision on Open Government

    ES0025, 2017, Capacity Building

  3. Local Authorities for Transparency and Citizen Participation

    ES0026, 2017, Access to Information

  4. Open Government Initiatives Abroad

    ES0027, 2017, Anti-Corruption

  5. Participatory Web Space on Open Government

    ES0028, 2017, Capacity Building

  6. Observatory on Participation

    ES0029, 2017, Capacity Building

  7. Participatory Budgeting

    ES0030, 2017, E-Government

  8. Young People in Public Policies

    ES0031, 2017, Capacity Building

  9. Transparency Portal and the Right of Access

    ES0032, 2017, Access to Information

  10. Information Disclosure Program and Its Reuse

    ES0033, 2017, Access to Information

  11. Citizen’S Folder

    ES0034, 2017, E-Government

  12. ARCHIVE System

    ES0035, 2017, Access to Information

  13. Regulations for the Transparency Law

    ES0036, 2017, Access to Information

  14. Expand Economic-Financial Center

    ES0037, 2017, Access to Information

  15. Coordination of the Cadastre and the Land Registry

    ES0038, 2017, Capacity Building

  16. Information on Gender-Based Violence

    ES0039, 2017, Gender

  17. Training of Public Employees

    ES0040, 2017, Capacity Building

  18. Awareness-Raising and Training of Civil Society

    ES0041, 2017, Capacity Building

  19. Education in Open Government

    ES0042, 2017, Capacity Building

  20. Open Justice in Spain

    ES0043, 2017, Access to Information

  21. Transparency Portal

    ES0014, 2014, Access to Information

  22. Spanish Archives Portal, PARES

    ES0015, 2014, E-Government

  23. Open Education Resources

    ES0016, 2014, Education

  24. Accessibility of National Health System Microdata

    ES0017, 2014, Access to Information

  25. Access to and Re-Use of Geographic Information

    ES0018, 2014,

  26. Programmes on Opening up Information and Its Re-Use in the Public Sector

    ES0019, 2014, Access to Information

  27. Portal of the Administration of Justice

    ES0020, 2014, Access to Information

  28. Starred commitment Greater Control and Transparency in Public Grants

    ES0021, 2014, Civic Space

  29. Creation of the Spanish Council on Drug Dependence

    ES0022, 2014, Health

  30. Increased Participation of Sector Stakeholders in Defining the Goals of the National Maritime Rescue Plans.

    ES0023, 2014, Environment and Climate

  31. Starred commitment Law on Transparency, Access to Public Information and Good Governance

    ES0001, 2012, Access to Information

  32. Starred commitment Transparency and Accountability in the Official Development Assistance

    ES0002, 2012, Aid

  33. Law of Budgetary Stability and Financial Sustainability

    ES0003, 2012, Fiscal Openness

  34. Law Reform Grants

    ES0004, 2012, Civic Space

  35. E-Justice

    ES0005, 2012, E-Government

  36. Promotion of Social Networks to Facilitate Citizen Participation

    ES0006, 2012, E-Government

  37. Publication of Statistical Data on Crime

    ES0007, 2012, E-Government

  38. Review and Regulatory Simplification

    ES0008, 2012, Legislation & Regulation

  39. Starred commitment E-Health

    ES0009, 2012, Health

  40. RED System

    ES0010, 2012, E-Government

  41. Streamlining Environmental Assessment Procedures

    ES0011, 2012, Anti-Corruption

  42. Streamlining Procedures for Business Creation

    ES0012, 2012, E-Government

  43. Reduction of Administrative Burdens for Farmers and Ranchers

    ES0013, 2012, Subnational

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