Promoción de la transparencia en la industria extractiva (MN0057)

¿Qué problema pretende abordar el compromiso? Las actividades de recursos naturales, el control público sobre la gestión de ingresos y la gobernanza a través de la transparencia, aumentan la rendición de cuentas y reducen el riesgo de corrupción y conflictos de intereses.

¿Cuáles son las causas del problema? El sector de recursos minerales, en particular las actividades operativas de las empresas estatales, enfrenta un alto riesgo de corrupción y conflicto de intereses. Las operaciones mineras irresponsables y las violaciones ambientales y de derechos humanos están influyendo en una actitud de falta de apoyo hacia la minería y convirtiéndose en fuente de malentendidos y conflictos entre la comunidad y la sociedad local. La implementación de la Iniciativa para la Transparencia de la Industria Extractiva, que Mongolia ha implementado con éxito desde 2006, se ha debilitado claramente en los últimos años debido al hecho de que los deberes y responsabilidades de los sectores público y privado relacionados con garantizar la transparencia no están garantizados por ley. La transparencia en la transparencia y la gobernanza está reduciendo la competitividad y mostrando un impacto negativo en la inversión.

¿Qué se ha hecho hasta ahora para solucionar el problema? Aprobado documento conceptual de la Ley de Transparencia de las Industrias Extractivas. El Ministerio de Minería e Industria Pesada redactó la Ley de Transparencia de las Industrias Extractivas en 2020, sin embargo, el proyecto no fue presentado al parlamento. Este es el tercer borrador. El Ministerio de Justicia e Interior incluyó además la cuestión de garantizar la transparencia de otros recursos naturales, como la tierra, los bosques y el agua, hasta las cuestiones de los minerales y enmendó el proyecto de Ley sobre la Transparencia de las Industrias Extractivas y actualmente recibe comentarios públicos sobre el proyecto.

¿Qué solución estás proponiendo? 1. El gobierno será responsable de implementar las actividades correspondientes para garantizar la transparencia; 2. Legislar la composición y funcionamiento de una base de datos integrada para la transparencia de las industrias extractivas y vincularla a la base de datos abierta estatal; 3.Definir las funciones de las instituciones gubernamentales relacionadas con la formación de la base de datos; 4.Asegurar la transparencia de los beneficiarios reales en la industria extractiva; 5.Garantizar la transparencia del contrato; 6. Se legalizará la transparencia de las actividades, ingresos y gastos del Fondo Nacional de Riqueza; 7.Garantizar la transparencia para las personas jurídicas de propiedad estatal que operan en la industria extractiva; 8. Determinar la alternancia de áreas de licenciamiento de minerales y petróleo, otorgar licencias especiales, firmar contratos relacionados con el uso de recursos naturales, aprobar informes de resultados de exploración, evaluaciones técnicas y económicas y otorgar licencias de uso de tierras y aguas, todo el proceso de toma de decisiones legislarse para garantizar la transparencia; 9.Establecer mecanismos de participación cívica para garantizar la transparencia, determinar la política de la industria y monitorear la implementación de la ley. 10. Completar actividades para asegurar la transparencia y aclarar las fuentes financieras. Al determinar los presupuestos, políticas y regulaciones nacionales y locales para la industria extractiva, se crearán las condiciones para supervisar la información, los cálculos y las investigaciones de la industria. 11. Determinar la responsabilidad por la violación del deber de transparencia.

¿Qué resultados queremos lograr implementando este compromiso? Las empresas estatales, locales, privadas y mixtas que operen en actividades de extracción y recursos naturales, sus contratos con subcontratistas y la información financiera de suministro y compra se mantendrán abiertas y sujetas al escrutinio público. Esto aumentará la rentabilidad y los beneficios de los proyectos en el sector de recursos naturales.

Hitos | Resultados previstos | Fechas de finalización previstas

1.1. Someter a discusión parlamentaria la Ley de Transparencia de las Industrias Extractivas. | -La ley será aprobada. -Se creará base de datos unificada para la industria extractiva y se recopilarán datos abiertos. | 2025

1.2.Aclarar las funciones y responsabilidades de las empresas gubernamentales, estatales, locales, privadas y mixtas relevantes en el campo de la transparencia, y acostumbrar a cargar información relacionada con sus actividades a la base de datos en forma de datos abiertos; La información hecha pública a través del informe EITI de Mongolia es reportada directamente por las agencias gubernamentales a través de sus sitios web. | Las entidades legales gubernamentales, estatales, locales, privadas y mixtas divulgarán información relevante abiertamente. | 2024-2025

1.3.La financiación para las actividades de implementación de la transparencia debería incluirse en el presupuesto estatal | Se aprobará el presupuesto estatal, que incluye el financiamiento de actividades para la implementación de la transparencia. | 2025

Revisión del plan de acción

Compromiso 1. Fomentar la transparencia en las industrias extractivas

Ministerio de Minería e Industria Pesada, Ministerio de Justicia e Interior, Ministerio de Medio Ambiente y Turismo, Ministerio de Desarrollo Digital y Comunicaciones, Publica lo que pagas, Consejo Nacional EITI.

Para obtener una descripción completa del compromiso, consulte el Compromiso 1 en https://www.opengovpartnership.org/documents/mongolia-action-plan-2023-2027-december.

Contexto y objetivos

Propuesto por el Foro de la Sociedad Abierta y el Fondo de Ahorro Natural de Mongolia, [ 1 ] Este compromiso tiene como objetivo lograr que el Proyecto de Ley de Transparencia de la Industria Extractiva se apruebe para 2025. [ 2 ] También prevé establecer una base de datos integrada de la industria extractiva y la responsabilidad del gobierno de asignar un presupuesto adecuado para las actividades de transparencia del sector extractivo.

El sector extractivo es fundamental para la economía de Mongolia. La Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) estima que la industria contribuye con el 25% del producto interno bruto de Mongolia, el 30% de los ingresos del presupuesto nacional, el 42% de la inversión, el 57% de la producción industrial y el 90% de las exportaciones. [ 3 ] Además de las empresas privadas, el gobierno también lleva a cabo sus propias operaciones mineras a través de acciones en compañías mineras, incluida la estatal Erdenes Mongol LLC y sus subsidiarias. Un alto nivel de corrupción y débiles medidas de transparencia impiden que Mongolia disfrute de los beneficios plenos de sus recursos minerales, y el gobierno ha incurrido en deudas de miles de millones de dólares. [ 4 ] Si bien el gobierno ha introducido algunas leyes anticorrupción, estas no se aplican ni se ponen en práctica de manera suficiente y se ven socavadas por prácticas inconsistentes de gobernanza y divulgación de datos, según una publicación del Centro de Recursos Anticorrupción U4. [ 5 ] El robo de 12.8 millones de dólares en exportaciones de carbón en 2022, que provocó semanas de protestas masivas, [ 6 ] Subrayó además la necesidad de reformas. En cuanto a la EITI, a partir de 2022, observó una supervisión más débil de múltiples partes interesadas, atribuida a una variedad de factores, como la transferencia de la secretaría de la EITI de la Oficina del Primer Ministro al Ministerio de Minería e Industria Pesada (MMHI), los estrictos confinamientos por la COVID-19 y las restricciones generales a la libertad de expresión y el acceso a los procesos gubernamentales. [ 7 ]

La transparencia de la industria extractiva ha sido un tema recurrente en los cuatro planes de acción anteriores de Mongolia. Los compromisos de los dos primeros planes de acción reforzaron la transparencia en materia de propiedad efectiva mediante la divulgación de los contratos y actividades extractivas. [ 8 ] Los compromisos subsiguientes en el tercer y cuarto plan de acción comenzaron a trabajar hacia la institucionalización de estas reformas mediante el desarrollo de un Proyecto de Ley de Transparencia de la Industria Extractiva, pero no lo convirtieron en ley. [ 9 ] En conjunto, IRM concluyó que estos compromisos mejoraron marginalmente la transparencia de las actividades extractivas, pero que existían lagunas en la verificación de datos, la eficiencia del mecanismo de presentación de informes y el acceso público a la información y las bases de datos pertinentes. [ 10 ] A lo largo de los ciclos del plan de acción, las partes interesadas consideraron que la aprobación del proyecto de ley sería un facilitador importante de la reforma del sector extractivo.

Potencial de resultados: sustancial

El Consejo Nacional de EITI Mongolia, Pasos Sin Fronteras y Transparencia Internacional consideran que la aprobación del Proyecto de Ley de Transparencia de la Industria Extractiva es fundamental para la transparencia en el sector extractivo y un paso clave en la lucha contra la corrupción. [ 11 ] Se espera que el proyecto de ley proporcione la base jurídica para una base de datos integrada de la industria extractiva. Para garantizar el cumplimiento, introduciría un límite de diez días para que los organismos gubernamentales proporcionen datos específicos para su publicación en la base de datos y un límite de cinco días para actualizar los datos existentes en caso de que se produzcan cambios. [ 12 ] Se espera que esto dé como resultado la publicación regular de información sobre el sector extractivo que actualmente no está disponible y facilite la presentación de informes sobre propiedad efectiva a través de informes automáticos. [ 13 ] El proyecto de ley también pretende mejorar el marco jurídico para la divulgación de información sobre contratos, ingresos y gastos del Fondo Nacional de Riqueza y actividades de las empresas estatales. Esto es de particular importancia ya que la Ley de Minerales autoriza al gobierno a adquirir participaciones de control en las empresas mineras en función de su inversión con fondos públicos. [ 14 ] Además, las disposiciones previstas en materia de responsabilidad corporativa también representan un paso importante hacia una gobernanza más sólida, siempre que incluyan medidas de cumplimiento eficaces. El proyecto de ley también institucionalizaría un mecanismo de participación pública en la gobernanza del sector extractivo. La legislación introduciría disposiciones sobre el cumplimiento obligatorio del estándar global de la EITI, asignaría fondos para apoyar la secretaría y las actividades de la EITI, formalizaría la membresía de la sociedad civil en el Consejo Nacional de la EITI, [ 15 ] y transferir el liderazgo del proceso EITI del MMHI a la Oficina del Primer Ministro. [ 16 ] Las principales partes interesadas señalaron que esto era uno de los factores que había disminuido el apoyo gubernamental a las iniciativas de transparencia extractiva. [ 17 ]

El compromiso busca aprovechar el impulso para lograr la aprobación del proyecto de ley. En el ciclo anterior, el MMHI completó un borrador del Proyecto de Ley de Transparencia de la Industria Extractiva que posteriormente fue aprobado para su presentación al parlamento por un grupo de trabajo que incluía al Ministerio de Justicia y Asuntos Internos (MOJHA), el Ministerio de Finanzas (MOF) y el Ministerio de Medio Ambiente y Turismo (MOET). [ 18 ] Sin embargo, el Parlamento no aprobó el proyecto de ley al final del período de implementación. [ 19 ] Los actores gubernamentales y de la sociedad civil atribuyeron este fracaso a la falta de compromiso del MMHI para priorizar el proyecto de ley. [ 20 ] así como preocupaciones generales sobre la privacidad. [ 21 ] El Ministerio de Justicia e Infancia asumió la responsabilidad de desarrollar el proyecto de ley en julio de 2022 y publicó el borrador en su sitio web y organizó reuniones de consulta con la sociedad civil durante el ciclo del plan de acción anterior. [ 22 ]

Al comienzo del período de implementación del compromiso actual, el Foro de una Sociedad Abierta señaló que el Ministerio de Justicia y Asuntos de Interior estaba “muy abierto a colaborar” y ya había iniciado consultas con múltiples partes interesadas sobre el proyecto de ley. [ 23 ] Es importante que las partes interesadas mitiguen los posibles riesgos de que la legislación siga estancada, especialmente en previsión de una transición política tras las elecciones parlamentarias de junio de 2024. Por ejemplo, modificar las resoluciones gubernamentales existentes sobre el marco de la EITI podría ofrecer una vía alternativa hacia las reformas que se propone el proyecto de ley. [ 24 ]

Tras la aprobación del proyecto de ley, el compromiso prevé una pronta aplicación. El segundo hito del compromiso es establecer una base de datos integrada sobre la industria extractiva, con el fin de agilizar la coordinación intragubernamental en todos los niveles administrativos. Esto mejoraría el acceso público mediante la recopilación de información que actualmente no está disponible y la consolidación de los datos publicados que actualmente están dispersos en las plataformas de las distintas autoridades. Esto incluye información sobre licencias de extracción, superficie de tierra rehabilitada, gastos de protección ambiental, datos de adquisiciones y contrataciones, permisos de uso de la tierra y el agua, evaluaciones de impacto ambiental y social, planes e informes de gestión ambiental, y exploración, producción, ventas, precios, ingresos, impuestos, regalías y tasas de minerales. [ 25 ] Según EITI Mongolia, la base de datos será administrada por el Consejo Nacional de EITI; el MMHI seguirá suministrando información sobre los recursos minerales y el MOET suministrará información sobre los recursos hídricos, forestales, de vida silvestre y vegetales. [ 26 ]

El tercer hito del compromiso garantiza la financiación gubernamental para apoyar estas iniciativas de transparencia. La EITI Mongolia espera que esto sirva para abordar las barreras derivadas de la falta de personal y las grandes cargas de trabajo para mantener el cumplimiento del mecanismo y la norma de presentación de informes de la EITI. [ 27 ] El Foro de una Sociedad Abierta señala que esto es especialmente crucial para cumplir con el mandato de las enmiendas constitucionales de 2019 de utilizar los ingresos derivados de los recursos naturales de manera justa y equitativa para el beneficio de los ciudadanos a través del Patrimonio Futuro y los Fondos Soberanos de Riqueza. [ 28 ] Los representantes del MMHI y el MOJHA, así como de la Autoridad de Recursos Minerales y Petróleo, no respondieron a las solicitudes de comentarios sobre este compromiso. [ 29 ]

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

Diez años después de que Mongolia presentó su primer plan de acción de la OGP, este compromiso tiene el potencial de hacer realidad el objetivo largamente buscado de mejorar la gobernanza del sector extractivo. La aprobación del proyecto de ley de transparencia de la industria extractiva institucionalizaría muchas reformas individuales que se introdujeron en planes de acción anteriores, que van desde una mayor transparencia en la contratación y la presentación de informes, hasta mecanismos de supervisión participativa y una mayor divulgación de información, que registraron algunos avances durante la implementación de compromisos anteriores, pero que aún carecen de coherencia y sostenibilidad debido a la ausencia de una base jurídica sólida.

Sin embargo, la posible transición política tras las elecciones parlamentarias previstas para junio de 2024 podría obligar a las partes interesadas pertinentes a abandonar la vía legislativa. Si no se actúa con rapidez, la legislación podría retroceder, en previsión de un nuevo liderazgo parlamentario. Para mejorar la implementación de este compromiso, el IRM recomienda: