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Peru

Design and Implementation, with the Participation of Local Civil Society, a Decentralized Management Model for Diversity with a Territorial Approach That Addresses Various Educational Realities Relevance and Capacity Building in the Use of Statistical Information on the Eib for Improved Decision Territorial Decisions. (PE0071)

Overview

At-a-Glance

Action Plan: Peru Action Plan 2017-2019

Action Plan Cycle: 2017

Status: Inactive

Institutions

Lead Institution: Ministerio de Educación, Dirección de Educación Intercultural Bilingüe-DEIB

Support Institution(s): Dirección Regional de Educación, Unidad de Gestión Educativa Local, ONG, Cooperación Internacional, otros

Policy Areas

Capacity Building, Education, Public Participation, Public Service Delivery

IRM Review

IRM Report: Peru Implementation Report 2017-2019, Perú Design Report 2017-2019

Starred: No

Early Results: Marginal

Design i

Verifiable: Yes

Relevant to OGP Values: Civic Participation

Potential Impact:

Implementation i

Completion:

Description

6. Diseño e implementación, con participación de la sociedad civil local, de un modelo de gestión descentralizada para la diversidad con enfoque territorial que atienda realidades educativas diversas con pertinencia y fortalecimiento de capacidades en el uso de información estadística en la EIB para la mejora en la toma de decisiones territoriales.
2017 - 2019
Institución responsable de la implementación Ministerio de Educación
Dirección de Educación Intercultural Bilingüe-DEIB
Descripción del compromiso
¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda? Ausencia de un modelo de gestión educativa que responda a la diversidad cultural y lingüística en el marco del enfoque territorial a fin de garantizar una adecuada gobernanza y gobernabilidad en las diversas circunscripciones educativas del país.

El Ministerio de Educación en los últimos años viene desarrollando diversas iniciativas por mejorar la educación a través de una serie de mecanismos que buscan este fin; sin embargo, las diferencias que existen, en la mirada tanto como en la práctica misma, son equivalentes a las diferencias socio culturales, lingüísticas, geográficas y económico productivas que tenemos. Todo ello genera la necesidad de desarrollar nuevos y diferentes esfuerzos para alcanzar y brindar un servicio educativo que promueva la equidad, la calidad e igualdad para el cierre de brechas que nos aquejan. Es así que una de las exigencias actuales para responder con pertinencia la demanda educativa es el reconocimiento que a cada cultura, a cada territorio y, por qué no, a cada colectivo humano le corresponde un modelo educativo construido desde sus propias bases.

Justificación.-

En el marco de la política nacional de modernización de la gestión pública, en la Gestión Descentralizada se ha identificado ausencia de orientaciones pertinentes y relevantes sobre la gestión educativa de la diversidad en el marco del enfoque territorial, así como herramientas de gestión que mejore la toma de decisiones, con el fin de garantizar una adecuada gobernanza y gobernabilidad de la educación en las diversas circunscripciones educativas del país.

En los últimos cuatro años el desarrollo de las regiones ha estado influenciado por un crecimiento nacional importante del 6%, tomando en cuenta la heterogeneidad, así como las limitaciones internas y externas de cada región. En este contexto, la gestión pública ha estado más orientada a aspectos presupuestales y administrativos de corto plazo, que a acciones estratégicas de mediano y largo plazo.

Para ello es pertinente una adecuada priorización territorial en base a objetivos concertados siendo una condición indispensable el desarrollo de las capacidades regionales a nivel gerencial y de planificación para la toma de decisiones y generar mayor valor público.

¿Cuál es el compromiso? Diseñar e implementar el modelo de gestión para la diversidad con enfoque territorial que atienda realidades educativas diversas con pertinencia y articulación intersectorial e intergubernamental en base a una ruta de construcción participativa y de consenso con los actores y actoras locales del ámbito de intervención de las Unidades de Gestión Educativa Local focalizadas (Imaza, Datem del Marañon, Atalaya, Quispicanchi, Huanta, Grau, Andahuaylas, Abancay y Crucero).
Por otro lado, este proceso debe ir acompañado del fortalecimiento de las capacidades de las Direcciones Regionales Educativas y Unidades de Gestión Educativa Local sobre el uso y beneficios de la información estadística que administra la Educación Intercultural Bilingüe para un mejor ejercicio de sus funciones y generar mayor valor público.
¿Cómo contribuirá a resolver la problemática? El compromiso representa una oportunidad para construir e implementar una propuesta de gestión de la diversidad con enfoque territorial, el mismo que repercutirá en la adecuada gobernabilidad y gobernanza de la educación en la circunscripción de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada (DRE y UGEL).

Así mismo es una oportunidad para las Direcciones Regionales de Educación y Unidades de Gestión Educativa Local, utilicen la información disponible en la toma de decisiones referidas a las acciones de implementación de la EIB.
¿Por qué es relevante a los valores de OGP? El compromiso es relevante frente a la participación pública que implica hacer vigilancia de las acciones del sector así como desde el estado promover la organización de un modelo de gestión descentralizada; brindar acceso a la información y responsabilidad pública para fortalecer las capacidades sobre el uso y beneficios de la información estadística de la información en la planificación de la Educación Intercultural Bilingüe para una mejor toma de decisiones y generar mayor valor público.
Información adicional El compromiso no cuenta con un presupuesto anual.
Actividad y producto entregable Responsable Fecha de Inicio Fecha de término
1. Diseño del Plan de Implementación del Modelo de Gestión de la Diversidad con Enfoque Territorial de la UGEL focalizadas DEIB Diciembre 2017 Diciembre 2018
2.Implementación del Modelo de Gestión de la Diversidad con Enfoque Territorial de la UGEL focalizadas DEIB Enero 2018 Agosto 2019
3.Diseño del plan de fortalecimiento de capacidades para la toma de decisiones en base al uso de información estadística EIB DEIB-DIFOCA Diciembre 2017 Febrero 2018
4.Implementación del Programa de Fortalecimiento de Capacidades para la toma de decisiones en base al uso de información estadística EIB DEIB-DIFOCA Abril 2018 Agosto 2019
Información de Contacto
Nombre de la persona responsable Nora Delgado Díaz
Kelly Ramírez Alva (Coordinadora de Planificación y Monitoreo)
Título, Departamento Directora de la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe
Correo electrónico y teléfono ndelgadod@minedu.gob.pe
6155800-anexo 26525
kramirez@minedu.gob.pe
anexo 21165
Otros actores de Gobierno involucrados Dirección Regional de Educación
Unidad de Gestión Educativa Local
Otros actores de Organizaciones de la Sociedad Civil, Sector Privado, Organizaciones multilaterales, Grupos de Trabajo, etc. ONG, Cooperación Internacional, otros

IRM Midterm Status Summary

6. Diseño e implementación de un modelo de gestión descentralizada para la diversidad con enfoque territorial que atienda realidades educativas diversas con pertinencia y fortalecimiento de capacidades en el uso de información estadística en la EIB para la mejora en la toma de decisiones territoriales.

Diseñar e implementar el modelo de gestión para la diversidad con enfoque territorial que atienda realidades educativas diversas con pertinencia y articulación intersectorial e intergubernamental en base a una ruta de construcción participativa y de consenso con los actores locales del ámbito de intervención de las Unidades de Gestión Educativa Local focalizadas (Imaza, Datem del Marañon, Atalaya, Quispicanchi, Huanta, Grau, Andahuaylas, Abancay y Crucero).

Por otro lado, este proceso debe ir acompañado del fortalecimiento de las capacidades de las Direcciones Regionales Educativas y Unidades de Gestión Educativa Local sobre el uso y beneficios de la información estadística que administra la Educación Intercultural Bilingüe para un mejor ejercicio de sus funciones y generar mayor valor público.”

Hitos

  1. Diseño del Plan de Implementación del Modelo de Gestión de la Diversidad con Enfoque Territorial de la UGEL focalizadas
  2. Implementación del Modelo de Gestión de la Diversidad con Enfoque Territorial de la UGEL focalizadas
  3. Diseño del plan de fortalecimiento de capacidades para la toma de decisiones en base al uso de información estadística EIB
  4. Implementación del Programa de Fortalecimiento de Capacidades para la toma de decisiones en base al uso de información estadística EIB

Fecha de inicio: diciembre de 2017 Fecha de término: agosto de 2019

Nota editorial: Ver el texto completo del compromiso aquí: https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Peru_Action-Plan_2017-2019.pdf

Contexto y objetivos

Desde 2002, el Perú inició un proceso de descentralización de competencias hacia los gobiernos regionales y municipales. La gestión descentralizada de la educación ha sido uno de los retos más importantes que han enfrentado los distintos gobiernos peruanos, dadas las debilidades tradicionales para la administración de la escuela pública en el país. Las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) son unidades intermedias de implementación de las políticas educativas entre el Ministerio de Educación (ámbito nacional), las Direcciones Regionales de Educación (ámbito regional) y cada una de las escuelas [40]. Pese a los avances en su fortalecimiento, las UGEL aún carecen de un modelo de gestión sensible a la diversidad cultural y geográfica del Perú. Entre sus problemas destacan que “los procesos de gestión no responden a la diversidad, a la demanda y necesidad del territorio; se actúa igual en la costa, la sierra y la selva”, una gestión “centrada en lo administrativo y no en un soporte pedagógico”, entre otros [41]. Según investigaciones, un modelo de gestión educativa con enfoque territorial debe involucrar procesos clave como la planificación estratégica, determinación del presupuesto operativo, procesos de gestión, definición de políticas participativas, desarrollo de capacidades, etc. [42]

El compromiso es relevante al valor de participación ciudadana. Busca introducir a las UGEL en el modelo de gestión para la diversidad con enfoque territorial, tanto en sus instrumentos de gestión como en promover el uso, entre ellas, de información estadística que genera la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe del Ministerio de Educación. Para ello, el compromiso descansa en los mecanismos de participación que las UGEL implementan con las Asociaciones de Padre de Familia (APAFAS) [43] y organizaciones indígenas (estos últimos particularmente para la zona amazónica) [44], los cuales son utilizados para la creación de estos modelos de gestión territorializados. El principal mecanismo de participación se da a través de los “Consejos participativos locales de Educación” (COPALES), definidos por la Ley General de Educación como órganos de “participación, concertación y vigilancia educativa durante la elaboración, seguimiento y evaluación del Proyecto Educativo Local en el ámbito de su jurisdicción” [45].

Sin embargo, respecto a las capacitaciones en el uso de información estadística de las EIB (hitos 3 y 4), el investigador del IRM considera que estos no son relevantes a los valores de OGP. Según el plan de acción, esta capacitación está dirigida a funcionarios de las Direcciones Regionales de Educación y UGEL, lo que impide considerarlo como un mecanismo de divulgación proactiva de la información o de mejora de su legibilidad al público.

El compromiso es lo suficientemente específico para verificar su cumplimiento. Plantea el diseño de un plan e implementación del “Modelo de Gestión de la Diversidad con Enfoque Territorial” en algunas UGEL a modo de piloto, así como el plan e implementación del fortalecimiento de capacidades de funcionarios para el uso de información estadística de la EIB. En el marco del compromiso, se han establecido pruebas piloto en cuatro UGEL: Quispicanchi (región Cusco), Huanta (región Ayacucho), y Condorcanqui e Imaza (región Amazonas).

El impacto potencial del compromiso es moderado. La introducción del enfoque de gestión descentralizada para la diversidad con enfoque territorial entre las UGEL es un paso importante en el área de política educativa para conseguir una administración más contextualizada al territorio y menos burocratizada; sin embargo, el compromiso tiene un alcance limitado. En primer lugar, hace descansar la adopción de este modelo en la voluntad de los directores de las UGEL. Según los representantes de la dirección encargada del compromiso, esta solo brinda asistencia técnica: los pilotos no están bajo su control, sino que dependen del compromiso que asuman cada una de las direcciones de las UGEL involucradas [46]. Dada la alta rotación de estos funcionarios [47], la sostenibilidad de la política no es del todo clara.

Por otro lado, el componente participativo no aparece como una parte protagónica del compromiso. Más bien, se relaciona al quehacer diario de las UGEL (que ya establecen mecanismos de colaboración con la sociedad civil, padres de familia, lideres comunales en los COPALE), sin mencionar cómo el compromiso potenciará o brindará un valor agregado a este vínculo ya existente. En ese sentido, es difícil identificar cómo el compromiso mejorará la práctica del gobierno, más allá de continuar el funcionamiento de mecanismos participativos preexistentes.

Finalmente, el uso de información estadística en las EIB por parte de funcionarios, aún cuando no sea relevante para OGP, tiene un impacto potencial moderado. Es un paso importante para mejorar el vínculo de los funcionarios de las UGEL con las políticas EIB y contribuir a una gestión descentralizada sensible a la diversidad. Para ello, el ministerio aplicará capacitaciones sobre una serie de instrumentos de información estadística valiosos como el mapa etnolingüístico, registro de acompañantes pedagógicos, registro de materiales educativos, entre otros [48]. Sin embargo, el compromiso no llega ser transformador, en tanto -tal como están planteadas las actividades- estas no garantizan el uso efectivo de esta información por parte de los funcionarios.

Siguientes pasos

  • Se recomienda potenciar los mecanismos de participación ciudadana vinculados a la gestión descentralizada de la educación. Esto pasaría por “elaborar lineamientos de participación ciudadana en todo el ciclo de las políticas educativas” [49] (en este caso, las que tocan la educación EIB), lo que incluiría instancias de monitoreo y evaluación. Frente a la rotación de funcionarios en las UGEL, la memoria institucional de lo avanzado podría resguardarse a través de estos mecanismos participativos.
  • Para un futuro plan de acción, se sugiere que el Ministerio de Educación evalúe la posibilidad de establecer mecanismos de acceso a la información pública con la información estadística del EIB, en el marco de un compromiso de OGP. En la iniciativa actual, la información estadística de la DEIB está dirigida principalmente a DRE y UGEL, mas no a la ciudadanía. Si se cumpliera este requisito, podría reconocerse al compromiso como relevante al valor de acceso a la información pública en un próximo plan de acción.
[40] Sobre el sistema educativo peruano, véase: Guadalupe, C., Rodríguez, J. S., León, J., & Vargas, S. (2017). Estado de la educación en el Perú: análisis y perspectivas de la educación básica. Repositorio institucional – GRADE, p. 241. Accesible aquí: http://dspace.concytec.gob.pe:80/xmlui/handle/GRADE/493
[41] Valencia, E. (2016). Gestión educativa local con enfoque territorial. Retos y desafíos del modelo de la UGEL de Huanta. Tarea 92, Diciembre 2016, p. 64.
[42] Véase: Neyra, C., Rivera, F., Vargas, J., & Kerrigan, S. (2015). Gestión educativa descentralizada con enfoque territorial: balance 2011-2015. GRADE Grupo de Análisis para el Desarrollo, p. 22. Accesible aquí: http://dspace.concytec.gob.pe:80/xmlui/handle/GRADE/401
[43] Según el reglamento de la ley que regula la participación de las Asociaciones de Padres de Familia (APAFAS) en las instituciones educativas públicas, las UGELs establecerán “mecanismos que garanticen la elección de representantes de las Asociaciones de su jurisdicción ante el Consejo Participativo Local de Educación (COPALE)”. Asimismo tendrán un rol asesor respecto a los padres de familia para el cumplimiento de este reglamento.
[44] En la zona andina del Perú, los padres de familia no suelen levantar identidades étnicas en sus demandas hacia el sistema educativo, cosa que sí sucede en la zona amazónica. Entrevista con el equipo de la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe (20/11/18)
[45] Art. 75, Ley 28044
[46] Entrevista con el equipo de la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe (20/11/18)
[47] De acuerdo a estadísticas del MINEDU de hace unos años, 69% de directores de UGEL habían durado menos de un año en el cargo. Véase: Ríos, A. “Modernización de la gestión descentralizada en las UGEL”. Accesible aquí: http://www.minedu.gob.pe/seminario/pdf/modernizacion_UGEL_OCR.pdf
[48] Entrevista con el equipo de la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe (20/11/18)
[49] Al respecto, Neyra (et.al.), op.cit., p. 24

IRM End of Term Status Summary

6. Diseño e implementación de un modelo de gestión descentralizada para la diversidad con enfoque territorial que atienda realidades educativas diversas con pertinencia y fortalecimiento de capacidades en el uso de información estadística en la EIB para la mejora en la toma de decisiones territoriales

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

 “Diseñar e implementar el modelo de gestión para la diversidad con enfoque territorial que atienda realidades educativas diversas con pertinencia y articulación intersectorial e intergubernamental en base a una ruta de construcción participativa y de consenso con los actores locales del ámbito de intervención de las Unidades de Gestión Educativa Local focalizadas (Imaza, Datem del Marañon, Atalaya, Quispicanchi, Huanta, Grau, Andahuaylas, Abancay y Crucero).

Por otro lado, este proceso debe ir acompañado del fortalecimiento de las capacidades de las Direcciones Regionales Educativas y Unidades de Gestión Educativa Local sobre el uso y beneficios de la información estadística que administra la Educación Intercultural Bilingüe para un mejor ejercicio de sus funciones y generar mayor valor público.”

Hitos

  1. Diseño del Plan de Implementación del Modelo de Gestión de la Diversidad con Enfoque

Territorial de la UGEL focalizadas

  1. Implementación del Modelo de Gestión de la Diversidad con Enfoque Territorial de la UGEL focalizadas
  2. Diseño del plan de fortalecimiento de capacidades para la toma de decisiones en base al uso de información estadística EIB
  3. Implementación del Programa de Fortalecimiento de Capacidades para la toma de decisiones en base al uso de información estadística EIB

El compromiso buscaba introducir a las Unidades de Gestión Educativa Locales (UGEL) -instancias intermedias entre la escuela y el nivel regional y nacional de Gobierno en materia educativa- en el modelo de gestión para la diversidad con enfoque territorial. Este modelo tiene por objetivo que las UGEL hagan que sus instrumentos de gestión sean sensibles a la diversidad cultural y geográfica del Perú. En otras palabras, el compromiso buscaba que la gestión local de la educación adaptara el marco normativo nacional a las realidades locales, a través de la participación de padres de familia y organizaciones indígenas [44].

El compromiso muestra un avance sustancial. Además de haberse diseñado el plan de implementación del modelo de gestión de la diversidad con enfoque territorial en las UGEL focalizadas (hito 1), también llegó a validarse dicho modelo en dos UGEL (hito 2): Quispicanchi (ubicada en la región Cusco) y Huanta (ubicada en la región Ayacucho). Para ello, el Gobierno trabajó con espacios locales de participación: en el caso de Quispicanchi, con el Consejo Participativo Local de Educación (COPALE), con representación de padres de familia y los llamados “sabios” locales [45]; y en el caso de Huanta, con la Municipalidad Provincial de Huanta, que extendió la convocatoria a la ciudadanía local. En ambos casos, queda pendiente la aprobación de ambos modelos por las respectivas Direcciones Regionales de Educación (DRE), dependientes de los gobiernos regionales de Cusco y Ayacucho. El MINEDU elaboró un documento de trabajo titulado “Plan de fortalecimiento de capacidades para la gestión descentralizada de la Educación Intercultural Bilingüe – EIB” sobre el uso de información EIB (hito 3), así como implementó el programa de fortalecimiento de capacidades EIB en el distrito de Llochegua (región Ayacucho) [46], aunque cabe destacar que no son relevantes a OGP.

El cambio de ministro ocurrido a finales de 2017 afectó al desarrollo del compromiso. Durante esa nueva administración (que duró aproximadamente seis meses), la gestión descentralizada perdió protagonismo entre las prioridades del Ministerio. Asimismo, ya durante 2018, la falta de presupuesto y la ausencia de participación de otras oficinas del Ministerio que trabajan con las UGEL (principalmente la Dirección de Gestión Descentralizada) también complicaron el desarrollo de las actividades [47].

El investigador del IRM considera que la apertura del Gobierno mejoró marginalmente. El compromiso dio pie a importantes avances: es la primera vez en que el Ministerio busca implantar un modelo de gestión sensible a la diversidad territorial del Perú; y esta se ha podido diseñar con participación ciudadana en dos ciudades intermedias del país. Sin embargo, el alcance de la apertura del Gobierno es aún limitado. Solo se han podido diseñar (pendiente de aprobación normativa) en dos UGEL de las 220 que tiene el país. Como se señala en el informe de diseño, el plan original preveía el trabajo en otras siete UGEL, algo que no sucedió. Finalmente, los gobiernos locales donde se ubican esas dos UGEL son los responsables de la implementación de este modelo a futuro, por lo que su continuidad dependerá de los cambios de autoridades y de funcionarios que se de en aquellas municipalidades.

[44] IRM, Informe de diseño, p. 47
[45] Líderes de avanzada edad, respetados por la comunidad.
[46] Informe 00060-2019-MINEDU/SG-OTEPA
[47] Entrevista con Brígida Peraza y Hugo Tarqui, Ministerio de Educación, 30 de septiembre de 2019.

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