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Peru

Urban Transport of Lima and Callao with Participatory and Collaborative Spaces That Contribute to the Governance and Operation of the Urban Transport Authority - ATU. (PE0074)

Overview

At-a-Glance

Action Plan: Peru Action Plan 2017-2019

Action Plan Cycle: 2017

Status: Inactive

Institutions

Lead Institution: Ministerio de Transportes y Comunicaciones

Support Institution(s): Municipalidad Metropolitana de Lima Municipalidad Provincial del Callao Autoridad Autónoma del Sistema Eléctrico de Transporte masivo de Lima y Callao – AATE; GIZ, Agencia Francesa de Desarrollo – AFD

Policy Areas

Infrastructure & Transport, Legislation & Regulation, Local Commitments, Public Participation, Public Service Delivery, Social Accountability

IRM Review

IRM Report: Peru Implementation Report 2017-2019, Perú Design Report 2017-2019

Starred: No

Early Results: Did Not Change

Design i

Verifiable: Yes

Relevant to OGP Values: Civic Participation

Potential Impact:

Implementation i

Completion:

Description

9. Transporte Urbano de Lima y Callao con espacios participativos y colaborativos que contribuyan a la Gobernanza y el funcionamiento de la Autoridad de Transporte Urbano - ATU.
2017 – 2019
Institución responsable de la implementación Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Descripción del compromiso
¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda? La sobreposición de rutas, la informalidad, transitabilidad desordenada, congestión vehicular y contaminación son parte de la problemática que afronta la Ciudad de Lima y Callao, debido principalmente, entre otros, a la falta de coordinación entre los actores y actoras, lo que dificulta la gestión del tránsito y su gobernanza.
¿Cuál es el compromiso? El Ministerio de Transportes y Comunicaciones promoverá la generación de espacios participativos y colaborativos que permitan a la futura Autoridad de Transporte Urbano (ATU) recoger los aportes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Academia, Empresa y Cooperantes e instituciones públicas para contribuir a la Gobernanza en el Transporte Urbano y su funcionamiento.

De esta forma se busca crear espacios de discusión y el fortalecimiento de los instrumentos que permitan crear las condiciones para avanzar en la reforma del transporte urbano en Lima y Callao, considerando como un factor importante el cambio de patrones de conducta de los usuarios del transporte que han modelado sistemas ineficientes.
¿Cómo contribuirá a resolver la problemática? El compromiso representa una oportunidad para la ciudadanía y representantes de la sociedad civil para participar y colaborar con la Autoridad de Transporte Urbano en la solución de la problemática del transporte en Lima y Callao; y su involucramiento en los procesos de implementación, seguimiento y evaluación de la reforma del transporte.

Asimismo, el compromiso busca sensibilizar a las autoridades de Lima y Callao y Congreso de la República para fortalecer la gobernanza de la ATU.

La elaboración de los Estudios de la Autoridad de Transporte Urbano realizados durante el año 2016 y I semestre 2017, los avances en la creación de la Autoridad de Transporte Urbano (Proyecto de Ley remitido al Congreso de la República en Julio de 2017), y en la propuesta de Política Nacional de Transporte Urbano, así como las iniciativas para la implementación de sistemas integrados de transporte en corredores de la Municipalidad Metropolitana de Lima, constituyen un punto favorable.
¿Por qué es relevante a los valores de OGP? El compromiso es relevante frente a la participación cívica debido a que ofrece a la ciudadanía la oportunidad de participar en el proceso de implementación y seguimiento de las acciones que realice la ATU.
El compromiso también resulta relevante sobre la rendición de cuentas debido a que da la oportunidad a la Autoridad de Transporte Urbano de acercarse a la sociedad civil y rendir cuenta de sus acciones.
Información adicional El compromiso se enmarca en el:
- Proyecto TRANSPERU NAMA de Transporte Urbano Sostenible que tiene las 6 Políticas que propone acciones para desarrollar un transporte sostenible, bajo en carbono y la mitigación de gases de efecto invernadero.
- Política Nacional de Transporte Urbano
- Estrategia para apoyar a los Gobiernos Locales
- El Programa Presupuestal 0148: Reducción del tiempo, inseguridad y costo ambiental en el transporte urbano

Actividad y producto entregable Responsable Fecha de Inicio Fecha de término
1. Gestión para la aprobación de la Ley de Creación de la Autoridad de Transporte Urbano Ministerio de Transportes y Comunicaciones Diciembre 2017 Marzo 2018
2. Sensibilización sobre la necesidad de implementar la Autoridad Autónoma de Transporte y sobre su funcionamiento. Ministerio de Transportes y Comunicaciones Diciembre 2017 Marzo 2018
3. Desarrollo de espacios de participación para la elaboración de propuestas de implementación para la gobernanza del transporte urbano Ministerio de Transportes y Comunicaciones Enero 2018 Junio 2018
4. Diseño e implementación de la estrategia para el seguimiento de las acciones de la Autoridad de Transporte Urbano Ministerio de Transportes y Comunicaciones Julio 2018 Agosto 2019

Información de Contacto
Nombre de la persona responsable Paúl Concha Revilla
Título, Departamento Director General de la Dirección General de Transporte Terrestre
Correo electrónico y teléfono pconcha@mtc.gob.pe
Otros actores de Gobierno involucrados Municipalidad Metropolitana de Lima
Municipalidad Provincial del Callao
Autoridad Autónoma del Sistema Eléctrico de Transporte masivo de Lima y Callao – AATE
Otros actores de Organizaciones de la Sociedad Civil, Sector Privado, Organizaciones multilaterales, Grupos de Trabajo, etc. GIZ, Agencia Francesa de Desarrollo – AFD

IRM Midterm Status Summary

9. Transporte Urbano de Lima y Callao con espacios participativos y colaborativos que contribuyan a la Gobernanza y el funcionamiento de la Autoridad de Transporte Urbano - ATU.

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

“El Ministerio de Transportes y Comunicaciones promoverá la generación de espacios participativos y colaborativos que permitan a la futura Autoridad de Transporte Urbano (ATU) recoger los aportes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Academia, Empresa y Cooperantes e instituciones públicas para contribuir a la Gobernanza en el Transporte Urbano y su funcionamiento.

De esta forma se busca crear espacios de discusión y el fortalecimiento de los instrumentos que permitan crear las condiciones para avanzar en la reforma del transporte urbano en Lima y Callao, considerando como un factor importante el cambio de patrones de conducta de los usuarios del transporte que han modelado sistemas ineficientes [62].”

Hitos

  1. Gestión para la aprobación de la Ley de Creación de la Autoridad de Transporte Urbano
  2. Sensibilización sobre la necesidad de implementar la Autoridad Autónoma de Transporte y sobre su funcionamiento.
  3. Desarrollo de espacios de participación para la elaboración de propuestas de implementación para la gobernanza del transporte urbano
  4. Diseño e implementación de la estrategia para el seguimiento de las acciones de la Autoridad de Transporte Urbano

Fecha de inicio: Noviembre 2017 Fecha de término: 31 de agosto 2019

Nota editorial: Ver el texto completo del compromiso aquí: https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Peru_Action-Plan_2017-2019.pdf

Contexto y objetivos

Lima Metropolitana y Callao aglomeran al 32% de la población del Perú. Según estimaciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática, entre ambas ya rondan los diez millones de habitantes [63]. En paralelo al crecimiento poblacional, el transporte en el área metropolitana [64] ha crecido en forma desorganizada. Esto comenzó a ocurrir particularmente desde 1991 cuando, para hacer frente a una creciente demanda de transporte, el Gobierno desreguló la provisión del servicio [65]. Esto favoreció el desarrollo de malas condiciones: la informalidad de los servicios de transporte (cuyo modelo económico es el de cooperativas, antes que de servicio público), subempleo de los transportistas, congestión vehicular y contaminación en las principales avenidas de la ciudad. Las municipalidades provinciales de Lima y Callao, responsables del ordenamiento vehicular, y el Gobierno nacional (que administra las líneas de metro de la ciudad [66]) no han podido establecer voluntariamente una planeación conjunta del transporte en el área metropolitana que brinde un servicio ordenado y predecible al usuario [67].

El compromiso es relevante al valor de participación ciudadana, dado que promueve el establecimiento de un espacio de participación que crea oportunidades para la ciudadanía de influir en la toma de decisiones en materia de transporte y movilidad urbana en Lima y Callao. En concreto, el compromiso busca implementar un espacio participativo en la recientemente creada Autoridad del Transporte Urbano (ATU) [68]. La ATU es el organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones cuyo objetivo es “organizar, implementar y gestionar el Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao”. Tiene autoridad sobre todo el área conurbana de Lima y Callao, lo que incluye los actuales servicios de metro (Línea 1), Metropolitano y el Sistema Integrado de Transporte de buses, entre otros [69].

El compromiso es lo suficientemente específico para verificar su cumplimiento. Como parte de sus actividades, el compromiso incluye el cabildeo para la aprobación de la ATU en el Congreso del Perú, la realización de actividades de sensibilización sobre la importancia de esta institución, el desarrollo de un espacio participativo dentro de la ATU (el llamado “consejo consultivo”) y el diseño de una estrategia de seguimiento a las acciones de la ATU, también con participación de la ciudadanía.

El impacto potencial del compromiso es moderado. El establecimiento de la ATU es un paso importante que contribuirá a un mejor diseño e implementación de las políticas de transporte urbanas. Como señalábamos anteriormente, las municipalidades de Lima y Callao otorgaban licencias de transporte sin criterios consensuados [70]. Por esta razón el Gobierno nacional decidió diseñar e implementar las líneas de metro independientemente de los alcaldes provinciales, etc.; lo que llevó a que las políticas de transporte estén desconectadas entre sí. Con la creación de la ATU, las autoridades nacionales y provinciales representadas en el Consejo Directivo de la institución, así como sociedad civil representada en el consejo consultivo, podrán diseñar e implementar -por primera vez- “una red integrada de servicios de transporte terrestre urbano masivo de pasajeros” [71].

La ATU incluye un consejo consultivo a través del cual participará la sociedad civil. Según el artículo 14 del texto sustitutorio de la ley aprobada en el Congreso, “la ATU cuenta con una comisión consultiva constituida por representantes de las organizaciones de usuarios, de los gremios representativos de los operadores del servicio de transporte terrestre de personas y de instituciones académicas. El cargo de miembro de la comisión consultiva es honorario [sic] y de confianza” [72]. Una importante innovación de esta comisión es que trasciende la dicotomía entre Gobierno y transportistas, para incluir, por primera vez, a asociaciones de usuarios y academia. Esto representa un importante cambio en la práctica del Estado peruano, que solía circunscribir la discusión de la política del transporte a la relación con las empresas transportistas, principalmente.

Además, el artículo 15 de la ley aprobada en el Congreso hace vinculante la existencia de mecanismos de participación ciudadana: “La ATU implementa espacios y mecanismos que aseguren la participación ciudadana para su consideración en los asuntos de su competencia y para una efectiva rendición de cuentas” [73]. No obstante, el reglamento de la ley aprobado en marzo de 2019 no menciona al consejo consultivo, lo que reduce el alcance del compromiso. En ese sentido, este podría transformar moderadamente el estado de las cosas en un área de política crucial para la principal área metropolitana del Perú y contribuir a resolver la problemática identificada.

Siguientes pasos

  • Este compromiso debería priorizarse en un siguiente plan de acción. Para ello se recomienda que el consejo consultivo tenga un rol importante en la provisión de información de acceso público, que podría complementar el monitoreo que vienen haciendo otras entidades privadas (Transitemos o Lima Cómo Vamos). Asimismo, se recomienda que el compromiso se articule con el valor de rendición de cuentas tal como lo entiende OGP: es decir, que genere normas, regulaciones y mecanismos que llamen a los actores del Gobierno a justificar sus acciones, a actuar ante las críticas o requerimientos que surgen del público, y a aceptar responsabilidad por el incumplimiento de leyes o compromisos.
  • En el corto plazo, se sugiere revisar y potenciar el consejo consultivo de la ATU en el reglamento de la ley, siguiendo el mandato contenido en el artículo 15 en torno a la promoción de la participación ciudadana. Potenciar el consejo consultivo podría pasar por elaborar un protocolo de participación que explique claramente sus reglas, las oportunidades y el proceso de toma de decisiones (cómo agendar temas, métodos de consulta y convocatoria a actores fuera del comité, y retroalimentación, entre otros).
[62] Plan de acción, p. 41
[63] INEI (2018). “Lima alberga 9 millones 320 mil habitantes al 2018”. Nota de prensa (18/01/18). https://is.gd/pWU90N
[64] Si bien son unidades político-administrativas distintas, Lima y Callao conforman actualmente una unidad demográfica territorial. De igual modo, otros distritos en la región “Lima Provincias” (otra unidad administrativa del país) también conforman una unidad con el área conurbana de Lima y Callao.
[65] Véase: Bielich. C (2009). La guerra del centavo: una mirada actual al transporte público en Lima Metropolitana. Documento de Trabajo 155, Instituto de Estudios Peruanos, p. 29. Accesible aquí: http://repositorio.iep.org.pe/handle/IEP/1007
[66] Actualmente sólo funciona la línea1del metro de Lima y en los próximos años se inaugurará la línea 2.
[67] Para un diagnóstico del transporte en Lima Metropolitana y Callao, véase el trabajo de Bielich. C (2009).
[68] La ATU fue aprobada en el Congreso el 22 de noviembre de 2018 y según el Ministerio de Transportes y Comunicaciones iniciará sus actividades en abril de 2019.
[69] Según el artículo 5.2 de la Ley 30900 que crea la ATU, esta “ejerce competencia en la integridad del territorio y sobre el servicio público de transporte terrestre de personas que se prestan dentro de este, de acuerdo a lo establecido en la presente ley. Están sujetos a la ATU los operadores y los conductores de los servicios de transporte que se prestan dentro del territorio y los prestadores de servicios complementarios a los mismos, en especial los que operan el Sistema de Recaudo Único”.
[70] Por ejemplo, la municipalidad provincial del Callao podía aprobar rutas y servicios de transporte que circularan sobre zonas de Lima Metropolitana
[71] Art. 5 de la ley 30900.
[72]Texto sustitutorio del dictamen. Ley que crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao, art. 14. Accesible aquí: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc01_2011.nsf/Docpub/B6629E778E4699340525834D005F8158/$FILE/1719.pdf
[73]Texto sustitutorio del dictamen, art. 15.

IRM End of Term Status Summary

9. Transporte Urbano de Lima y Callao con espacios participativos y colaborativos que contribuyan a la Gobernanza y el funcionamiento de la Autoridad de Transporte Urbano - ATU.

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

 “El Ministerio de Transportes y Comunicaciones promoverá la generación de espacios participativos y colaborativos que permitan a la futura Autoridad de Transporte Urbano (ATU) recoger los aportes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Academia, Empresa y Cooperantes e instituciones públicas para contribuir a la Gobernanza en el Transporte Urbano y su funcionamiento.

De esta forma se busca crear espacios de discusión y el fortalecimiento de los instrumentos que permitan crear las condiciones para avanzar en la reforma del transporte urbano en Lima y Callao, considerando como un factor importante el cambio de patrones de conducta de los usuarios del transporte que han modelado sistemas ineficientes.”

Hitos

  1. Gestión para la aprobación de la Ley de Creación de la Autoridad de Transporte Urbano
  2. Sensibilización sobre la necesidad de implementar la Autoridad Autónoma de Transporte y sobre su funcionamiento.
  3. Desarrollo de espacios de participación para la elaboración de propuestas de implementación para la gobernanza del transporte urbano
  4. Diseño e implementación de la estrategia para el seguimiento de las acciones de la Autoridad de

Transporte Urbano

El compromiso buscaba implementar un espacio participativo en la recientemente creada Autoridad del Transporte Urbano (ATU), organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones cuyo objetivo es: “organizar, implementar y gestionar el Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao” [57]. Este espacio participativo permitiría generar oportunidades para que la ciudadanía influya en la toma de decisiones en materia de transporte y movilidad urbana en la capital peruana [58].

El compromiso presenta un cumplimiento limitado. Se cumplieron los hitos 1 y 2 vinculados a la creación de la ATU. Asimismo, mediante Decreto Supremo 003-2019-MTC se cumplió parcialmente con el hito 3: se creó la Comisión Consultiva con representantes de sociedad civil. El hito 4 vinculado al funcionamiento del espacio participativo no se ha concretado. Hasta septiembre de 2019, la ATU informaba que el espacio participativo estaba pendiente de constitución y funcionamiento [59].

Las demoras en la implementación del compromiso son atribuibles a que el consejo directivo de la ATU es el responsable de dicha implementación; sin embargo, este órgano se constituyó en junio de 2019 [60] y durante el resto del año se encontró en pleno proceso de asumir las competencias de otras instancias estatales. Como se desprende de lo anterior, el consejo directivo de la ATU no ha participado en la elaboración e implementación del compromiso [61].

La demora en la implementación del espacio participativo impide considerar que el compromiso haya creado nuevas oportunidades efectivas para que la ciudadanía participe o influya en la toma de decisiones concernientes al transporte en Lima Metropolitana. En ese sentido, el investigador del IRM considera que no hubo cambios en la apertura del Gobierno.

[57] IRM, Informe de diseño, p. 57.
[58] IRM, Informe de diseño, p. 57.
[59] Ministerio de Transportes y Comunicaciones. “RV: Plan de Gobierno Abierto”. Correo electrónico al investigador del IRM, 20 de septiembre de 2019.
[60] Los integrantes del Consejo Directivo fueron designados el 18 de junio de 2019. Véase: Resolución Suprema Nº 002-2019-MTC.
[61] Entrevista con Daniel Lacca y Segundo Dávila, representantes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 20 de septiembre de 2019.

Commitments

Open Government Partnership