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Peru

Urban Transport Plans Major Cities Developed and Implemented with the Participation of the Citizenry. (PE0075)

Overview

At-a-Glance

Action Plan: Peru Action Plan 2017-2019

Action Plan Cycle: 2017

Status:

Institutions

Lead Institution: Ministerio de Transportes y Comunicaciones

Support Institution(s): Gobiernos Locales provinciales de las principales ciudades del país. GIZ, Agencia Francesa de Desarrollo – AFD, KFW y Banco de Desarrollo de América Latina – CAF.

Policy Areas

Democratizing Decision-Making, Environment and Climate, Infrastructure & Transport, Natural Resources, Public Participation, Public Service Delivery, Social Accountability

IRM Review

IRM Report: Peru Implementation Report 2017-2019, Perú Design Report 2017-2019

Starred: No

Early Results: Marginal

Design i

Verifiable: Yes

Relevant to OGP Values: Civic Participation

Potential Impact:

Implementation i

Completion:

Description

10. Planes de Transporte Urbano de principales ciudades del país elaborados e implementados con la participación de la ciudadanía.
2017 – 2019
Institución responsable de la implementación Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Descripción del compromiso
¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda? Sistemas de transporte urbano no integrados en las principales ciudades.
El crecimiento en las grandes ciudades del país no ha ido acompañado del desarrollo de un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz para atender la demanda existente.
¿Cuál es el compromiso? El Ministerio de Transportes y Comunicaciones promoverá la participación en la elaboración y seguimiento de los planes de transporte urbano en las principales ciudades del país.

Los aportes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Academia, Empresa y Cooperantes e instituciones públicas servirán para contribuir a los procesos de formulación e implementación de los Planes de Transporte Urbano.

Los planes se implementarán considerando un sistema de seguimiento y evaluación.
¿Cómo contribuirá a resolver la problemática? El compromiso permitirá apoyar el desarrollo de planes de transporte urbano en las principales ciudades capitales del país, involucrando a la ciudadanía en el proceso de identificación de los problemas y posibles alternativas de solución sobre movilidad urbana que se ajusten a la realidad local.

Asimismo, a partir de la difusión de la Política Nacional de Transporte Urbano se brindará asistencia técnica a los gobiernos locales provinciales de las principales ciudades del país para la formulación de sus planes de transporte urbano.

Se fortalecerán los instrumentos como convenios y manuales de operación, los espacios de discusión, y los mecanismos de seguimiento y evaluación de los planes que permita a la sociedad civil conocer los avances e impactos de dichos planes.
El compromiso busca crear las condiciones para el diseño y desarrollo de un Programa de Transporte Urbano alineado a las políticas y estrategias nacionales donde se incorporen los enfoques y tendencias actuales referidas a la movilidad y transporte urbano sostenible.
¿Por qué es relevante a los valores de OGP? El compromiso representa una oportunidad para que la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil puedan colaborar con los funcionarios/as de los gobiernos locales provinciales en la formulación e implementación de los planes de transporte urbano alineados a la Política Nacional de Transporte urbano y estándares internacionales.
Información adicional El compromiso se enmarca en:
- El Proyecto TRANSPERU NAMA de Transporte Urbano Sostenible que tiene las 6 Políticas que propone acciones para desarrollar un transporte sostenible, bajo en carbono y la mitigación de gases de efecto invernadero.
- La Política Nacional de Transporte Urbano
- La Estrategia para apoyar a los Gobiernos Locales
- El Programa Presupuestal 0148: Reducción del tiempo, inseguridad y costo ambiental en el transporte urbano
Actividad y producto entregable Responsable Fecha de Inicio: Fecha de término:
1. Gestiones para la aprobación de la Política Nacional de Transporte Urbano Ministerio de Transportes y Comunicaciones Diciembre 2017 Diciembre 2017
2. Desarrollo de talleres para la identificación de problemáticas sobre transporte urbano con participación ciudadana Ministerio de Transportes y Comunicaciones Diciembre 2017 Setiembre 2018
3. Asistencia Técnica para la elaboración de planes de transporte urbano dirigida a gobiernos locales provinciales Ministerio de Transportes y Comunicaciones Diciembre 2017 Setiembre 2018
4. Desarrollo de sistemas de seguimiento y evaluación de los planes de transporte urbano, basado en indicadores de avance del cumplimiento de los planes de transporte urbano. Ministerio de Transportes y Comunicaciones Octubre 2018 Agosto 2019
Información de Contacto
Nombre de la persona responsable Paúl Concha Revilla
Título, Departamento Director General de la Dirección General de Transporte Terrestre
Correo electrónico y teléfono pconcha@mtc.gob.pe
Otros actores de Gobierno involucrados Gobiernos Locales provinciales de las principales ciudades del país.
Otros actores de Organizaciones de la Sociedad Civil, Sector Privado, Organizaciones multilaterales, Grupos de Trabajo, etc. GIZ, Agencia Francesa de Desarrollo – AFD, KFW y Banco de Desarrollo de América Latina – CAF.

IRM Midterm Status Summary

10. Planes de Transporte Urbano de principales ciudades del país elaborados e implementados con la participación de la ciudadanía.

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

El Ministerio de Transportes y Comunicaciones promoverá la participación en la elaboración y seguimiento de los planes de transporte urbano en las principales ciudades del país.

Los aportes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Academia, Empresa y Cooperantes e instituciones públicas servirán para contribuir a los procesos de formulación e implementación de los Planes de Transporte Urbano.

Los planes se implementarán considerando un sistema de seguimiento y evaluación” [74].”

Hitos

  1. Gestiones para la aprobación de la Política Nacional de Transporte Urbano
  2. Desarrollo de talleres para la identificación de problemáticas sobre transporte urbano con participación ciudadana
  3. Asistencia Técnica para la elaboración de planes de transporte urbano dirigida a gobiernos locales provinciales
  4. Desarrollo de sistemas de seguimiento y evaluación de los planes de transporte urbano, basado en indicadores de avance del cumplimiento de los planes de transporte urbano.

Fecha de inicio: diciembre de 2017 Fecha de término: agosto 2019

Nota editorial: Ver el texto completo del compromiso aquí: https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Peru_Action-Plan_2017-2019.pdf

Contexto y objetivos

Al igual que para el caso de Lima Metropolitana y Callao, las grandes ciudades de otras regiones del país carecen de planeamiento para el ordenamiento del transporte. La experiencia de movilidad urbana suele ser de mala calidad para el ciudadano: con consecuencias visibles en el deterioro de la salud (contaminación y la posibilidad permanente de accidentes de tránsito) y considerables costos económicos sobre la productividad de las personas (altos costos de movilidad y pérdida de tiempo en el tráfico vehicular) [75].

El compromiso es relevante al valor de participación ciudadana, dado que promueve la creación de oportunidades para influir en la toma de decisiones en materia de transporte y movilidad urbana. En concreto, busca involucrar a la sociedad civil en el diseño, monitoreo y evaluación de los planes de transporte urbano de las principales ciudades del Perú. Involucrar OSC, academia, empresas y cooperantes mejorará dichos planes, acercándolos a la experiencia del ciudadano, quien usualmente ha tenido un rol poco protagónico en el trazado de políticas de transporte si se le compara con el rol que tienen el Gobierno nacional, los subnacionales y las empresas de transporte.

El compromiso es lo suficientemente específico para verificar su cumplimiento, aunque las actividades podrían haber sido descritas con mayor claridad. Para lograr ese objetivo, la iniciativa propone gestionar la aprobación de una Política Nacional de Transporte Urbano (la primera que se formularía en el país), el desarrollo de talleres con la sociedad civil para la elaboración de un diagnóstico del transporte en las principales ciudades, apoyo a las municipalidades provinciales para la formulación de los planes y finalmente el desarrollo de sistemas de monitoreo y evaluación a los planes formulados.

El impacto potencial del compromiso es moderado. Si bien la creación de planes de transporte urbano para las principales ciudades del Perú -fuera de Lima y Callao- sería un paso importante en un área de política clave para los ciudadanos, el mismo tiene escala o alcance limitado. La formulación de estos documentos ayudaría a mejorar la problemática identificada, pero el compromiso deja fuera detalles importantes sobre cómo sería la gestión participativa de los talleres (mencionado en los hitos) y cómo el sistema de monitoreo y evaluación mejoraría la calidad de las políticas. Los talleres remiten a actividades muy concretas de colaboración con la sociedad civil antes que a plataformas estables de incidencia en las políticas de transporte. El sistema de monitoreo y evaluación no menciona el rol específico de la sociedad civil: cuántos participarán, cómo se llevarían adelante las deliberaciones, cuán vinculante son sus informes, etc. Sin esos lineamentos básicos, no es posible avizorar un cambio transformador en las prácticas del gobierno concernientes al transporte urbano.

Por otro lado, si bien en Lima Metropolitana hay varias organizaciones de la sociedad civil que trabajan temas de transporte urbano, este no es el caso en las otras ciudades del Perú, donde habría que convocar a actores que no necesariamente están familiarizados con la temática de transportes (por ejemplo, universidades o los colegios profesionales de ingenieros). En el Perú, todavía no se cuenta con un número sustancial de profesionales en ingeniería de transportes o expertos en movilidad [76]. Esto dificulta un debate informado en el seno de las comisiones de trabajo multiactor y, a su vez, la posibilidad de que estas instancias ayuden a resolver la problemática. Según expertos, una de las características fundamentales de los espacios participativos en materia de movilidad es que los foros participativos cuenten con un amplio abanico de asociaciones y entidades de la ciudad, lo que no pareciera ser el caso para ciudades fuera de Lima [77].

Siguientes pasos

  • Se sugiere que este compromiso se priorice e incorpore en el siguiente plan de acción. Una mejora de diseño respecto al sistema de monitoreo y evaluación actual que plantea este compromiso es que este podría articularse a la creación de mecanismos de rendición de cuentas tal como lo entiende OGP [78]. Se recomienda al Gobierno familiarizarse con la perspectiva de OGP sobre rendición de cuentas, particularmente en la creación de mecanismos “de cara al público” que pongan los reflectores sobre el proceso de monitoreo, y que adscriban derechos, deberes o consecuencias frente a la actuación (o inacción) de las instancias que monitorean el plan. Ello apuntaría a un nivel de ambición mayor, a una mayor especificidad de las actividades del compromiso y a un impacto potencial transformador.
  • La ausencia de organizaciones de la sociedad civil que trabajen los temas de transporte y movilidad en las regiones es una limitación que el diseño del compromiso no ha tomado en cuenta. Ante ello, se sugiere al Gobierno plantearse la posibilidad de establecer mecanismos de aula virtual o talleres en línea que, con poco presupuesto, presenten a los interesados los objetivos de los planes de transporte y la importancia de su participación sostenida en el diseño e implementación de estos.
  • Para el período restante de la fase de implementación, se recomienda potenciar el papel de la sociedad civil en los talleres. Es importante garantizar que la participación de OSC no sea marginal ni coyuntural. Ello podría pasar por formar grupos de trabajo de naturaleza permanente con todos los participantes de los talleres. De igual manera, se sugiere que el sistema de monitoreo y evaluación de los planes de transporte incluya detalles sobre cómo se dará la convocatoria a sociedad civil para participar en esos procesos.
[74] Plan de acción, p. 43-44
[75] Este diagnóstico puede encontrarse en: Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Acciones para el desarrollo del Transporte Urbano en el Perú. Presentación en Power Point. Septiembre 2018.
[76] Entrevista con Fundación Transitemos (26/11/18).
[77] Dextre, J. C., & Avellaneda, P. (2014). Movilidad en zonas urbanas. Pontificia Universidad Católica del Perú, Fundación Transitemos, p. 212.
[78] Para el Mecanismo de Revisión Independiente de Open Government Partnership, la rendición de cuentas incluye la creación de “normas, regulaciones y mecanismos que llaman a los actores del gobierno a justificar sus acciones, a actuar ante las críticas o requerimientos que se les hacen, y a aceptar responsabilidad por el incumplimiento de leyes o compromisos. (Para ello), los compromisos deben incluir un elemento de orientación pública (public-facing), lo que significa que no son sistemas únicamente internos de rendición de cuentas (…) Los compromisos que son fuertes en relación a la rendición de cuentas adscriben derechos, deberes o consecuencias ante los actos de funcionarios o instituciones. Los compromisos formales de rendición de cuentas incluyen medios para expresar formalmente las quejas o para informar acerca de actos inapropiados y lograr una reparación”. IRM. Manual de procedimientos, pp.55-56. Accesible aquí: https://is.gd/Yd5SCQ

IRM End of Term Status Summary

10. Planes de Transporte Urbano de principales ciudades del país elaborados e implementados con la participación de la ciudadanía.

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

El Ministerio de Transportes y Comunicaciones promoverá la participación en la elaboración y seguimiento de los planes de transporte urbano en las principales ciudades del país.

Los aportes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Academia, Empresa y Cooperantes e instituciones públicas servirán para contribuir a los procesos de formulación e implementación de los Planes de Transporte Urbano. Los planes se implementarán considerando un sistema de seguimiento y evaluación”1.”

Hitos

  1. Gestiones para la aprobación de la Política Nacional de Transporte Urbano.
  2. Desarrollo de talleres para la identificación de problemáticas sobre transporte urbano con participación ciudadana.
  3. Asistencia Técnica para la elaboración de planes de transporte urbano dirigida a gobiernos locales provinciales.
  4. Desarrollo de sistemas de seguimiento y evaluación de los planes de transporte urbano, basado en indicadores de avance del cumplimiento de los planes de transporte urbano.

El compromiso buscaba involucrar a las organizaciones locales de la sociedad civil en el diseño, monitoreo y evaluación de los planes de transporte urbano de algunas de las principales ciudades de Perú. Esto acercaría dichos planes a la experiencia del ciudadano, quien usualmente ha carecido de un papel protagónico en el trazado de políticas de transporte en Perú [62].

El compromiso presenta un avance sustancial. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones aprobó la Política Nacional de Transporte Urbano en abril de 2019, mediante Decreto Supremo N° 012-2019-MTC (hito 1). Asimismo, con apoyo de la cooperante alemana GIZ, se llevaron adelante talleres con participación ciudadana en las ciudades de Cusco, Piura y Trujillo, donde participaron OSC locales (hito 2). Asimismo, ambos gobiernos provinciales recibieron asistencia técnica para la elaboración de planes de transporte urbano (hito 3). Queda pendiente el hito 4 sobre el desarrollo de sistemas de seguimiento y evaluación a los planes de transporte urbano locales.

El trabajo a nivel de planes de movilidad local presentó el reto de que los participantes -tanto del Estado como de la sociedad civil- buscaban solucionar problemas de infraestructura vial local, antes que involucrarse en el rediseño del sistema actual; lo que quitaba profundidad a las discusiones [63]. Posteriormente, el cambio de autoridades locales a comienzos de 2019 también dificultó la continuidad de las políticas consensuadas bajo el período anterior [64].

El investigador del IRM considera que la apertura del Gobierno ha sido marginal. Si bien el Gobierno creó nuevas oportunidades para que la ciudadanía participe o influya en la toma de decisiones para la elaboración de Planes de Movilidad y Transporte Urbano Sostenible en tres grandes ciudades de Perú, el efecto de esta apertura ha sido menor. Esta participación no ha mostrado ser sostenible en el tiempo (más allá de eventos específicos dirigidos por el Gobierno), y salvo referencias formales a la importancia de la inclusión de la sociedad civil, no se establecen espacios concretos para desplegarla. Como aparece registrado en el acta de participación del taller en la ciudad de Trujillo [65], la participación de la sociedad civil fue minoritaria (alrededor del 5% del auditorio general). Asimismo, el Gobierno no especifica de qué manera la sociedad civil influyó efectivamente en alguna de las decisiones adoptadas a nivel local y cómo se vieron traducidas en los planes de movilidad. En el plan de transporte urbano de Piura, por ejemplo, no se señala ningún rol concreto para la sociedad civil, pese a que en el borrador original de la propuesta sí figuraba su inclusión [66].

[62] IRM, Informe de diseño, p. 60
[63] Entrevista con Daniel Lacca y Segundo Dávila, representantes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 20 de septiembre de 2019.
[64] En concreto, fue el caso de la ciudad de Cusco. Entrevista con Daniel Lacca y Segundo Dávila, representantes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 20 de septiembre de 2019.
[65] Esta fue la única acta a la que el investigador del IRM tuvo acceso.
[66] En el borrador del plan de movilidad de Piura se señalaba que la Agencia de Planificación Integral de la Provincia, “deberá contar con órganos de control integrados por la sociedad civil, la academia, colegios de profesionistas y organizaciones civiles que, en conjunto con los funcionarios de la Provincia y los Distritos, generen acuerdos duraderos”. Plan de Movilidad Urbana Sostenible, p. 69.

Commitments

Open Government Partnership